Conclusie
Rolnr C04/258HR
mr J. Spier
Zitting 24 juni 2005
Conclusie inzake
[eiser]
tegen
De Staat der Nederlanden
(hierna: de Staat)
1. Inleiding
Deze zaak leent zich m.i. voor eenvoudige afdoening zonder dat de noodzaak bestaat op de klachten ten gronde in te gaan. De vordering is hoe dan ook verjaard, zelfs wanneer men uit zou gaan van de stellingen die [eiser] ingang wil doen vinden en die m.i. een aardverschuiving in de verhouding tussen bestuursrecht(er) en burgerlijk(e) recht(er) teweeg zouden brengen. Ik licht dat onder 4 toe.
2. De feiten
2.1 Blijkens rov. 1 van het arrest van het Hof te 's-Gravenhage van 27 mei 2004 kan worden uitgegaan van de feiten zoals deze zijn vastgesteld door de Rechtbank te 's-Gravenhage in rov. 1.1 tot en met 1.6 van haar vonnis van 14 april 1999. Ik geef deze feiten slechts weer voor zover thans nog van belang.
2.2.1 [Eiser] exploiteerde samen met [betrokkene 1] in maatschapsverband een melkveehouderijbedrijf. In november 1983 is de maatschap investeringsverplichtingen aangegaan voor onder meer een uitbreiding van het aantal voor melk- en "kalfkoeien" (hierna: koeien) ingerichte standplaatsen.
2.2.2 Door het overlijden van [betrokkene 1] is de maatschap beëindigd. Het melkveehouderijbedrijf dat tot de maatschap behoorde is door [eiser] overgenomen en voortgezet, waarbij [eiser] in de rechten en plichten van [betrokkene 1] is getreden.
2.3 Op 28 juni 1984 heeft de maatschap een aanvraag ingediend om met toepassing van art. 11 van Pro de Beschikking superheffing 1984 (verder: Bsh) in aanmerking te komen voor toekenning van een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk (hierna ook het melkquotum).
2.4 Bij besluit van 14 september 1984 is namens de minister van landbouw en visserij (hierna: de minister) afwijzend op deze aanvraag beslist omdat de uitbreiding van het aantal voor koeien ingerichte standplaatsen niet meer dan 25% bedraagt.
2.5 Het tegen dit besluit door de maatschap ingediende bezwaarschrift heeft de minister bij besluit van 14 juli 1986 ongegrond verklaard.
2.6 Bij uitspraak van 19 december 1989 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) het door [eiser] en [betrokkene 1] tegen het besluit van de minister van 14 juli 1986 gerichte beroep verworpen.
3. Procesverloop
3.1.1 Op 19 november 1996 heeft [eiser] de Staat gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en (onder meer) gevorderd te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en uit dien hoofde schadeplichtig is. [Eiser] heeft de navolgende gronden voor dit pretens onrechtmatig handelen van de Staat aangevoerd:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het EVRM strijdige rechtsgang bij het CBB;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met art. 11 Bsh Pro strijdige besluit van de minister van 14 juli 1986;
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissing van het CBB van 19 december 1989;
d. het overschrijden van de redelijke termijn;
e. het niet aanbieden van enige vorm van schadevergoeding.
3.1.2 Voorts vordert [eiser] de Staat te veroordelen tot vergoeding van de schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, zulks met nevenvorderingen.
3.2 Ter onderbouwing van zijn vorderingen stelt [eiser] - zeer kort gezegd - dat het besluit van de minister en de uitspraak van het CBB inhoudelijk onjuist zijn. Hem had wél een (extra) melkquotum moeten worden toegekend.
3.3 De Staat heeft de vordering bestreden.
3.4 Bij vonnis van 14 april 1999 heeft de Rechtbank voor recht verklaard dat de Staat jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld door het vaststellen en handhaven van het met art. 11 Bsh Pro strijdige besluit van de minister van 14 juli 1986. De Staat werd veroordeeld tot vergoeding van de dientengevolge door [eiser] geleden schade.
3.5 De Staat heeft hoger beroep ingesteld. In de eerste grief beroept de Staat zich primair op verjaring.
3.6.1 [Eiser] heeft het beroep op verjaring vehement bestreden.
3.6.2 Hij heeft voorts incidenteel appèl ingesteld. [Eiser] heeft bovendien zijn eis gewijzigd/vermeerderd(1) en onder meer gevorderd dat voor recht verklaard zal worden dat hij
"voldoet aan de voorwaarden van art. 11 Bsh Pro en uit dien hoofde aanspraak maakt op een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, alsook registratie daarvan, uitgaande van een uitbreiding met 26, althans 22, voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen en van het referentiejaar 1982"
alsmede dat de Staat wordt veroordeeld om ervoor zorg te dragen dat "vorenbedoelde bijzondere hoeveelheid heffingvrije melk op de daarvoor voorgeschreven wijze wordt geregistreerd bij (...) het Produktschap voor Zuivel", een en ander met nevenvorderingen.
3.6.3 Uit de akte valt af te leiden dat de eiswijziging bedoelt voor de toekomst te gelden (onder 2 in fine; mva blz. 36; pleitnotities mr Van Beek blz. 6). Deze vordering zou wortelen in art. 3:296 BW Pro (onder 4 met uitwerking daarna).(2) [Eiser] meent dit recht, na het arrest Van de Hurk, via de burgerlijke rechter te kunnen effectueren.(3) Zijns inziens geldt hier de verjaringsregeling van art. 3:306 BW Pro (onder 7) en niet art. 3:307 BW Pro (onder 8).
3.6.4 Bij pleidooi in appèl wordt nog nader aandacht aan de gewijzigde eis besteed. [Eiser] vordert "nakoming van de wet" (pleitnotities mr Van Beek blz. 6). Volgens [eiser] zag het geschil dat destijds aan het CBB is voorgelegd op de toekenning van een melkquotum (idem blz. 7).
3.6.5 [Eiser] leidt uit de mvainc. af dat de Staat zich ook in deze op verjaring beroept (idem blz. 9).
3.7.1 De Staat heeft het incidenteel beroep bestreden. Hij wijst er daarbij op dat het melkquotum niet rechtstreeks uit de wet voortvloeit maar dat zulks een besluit van de minister vergt (mvainc. blz. 3).
3.7.2 Bij pleidooi heeft de Staat nog opgemerkt dat "de eiswijziging de melkveehouders(4) niet [kan] baten en is de vordering in al haar grondslagen verjaard."(5)
3.8.1 In zijn arrest van 27 mei 2004 oordeelt het Hof dat het beroep van de Staat op verjaring in de eerste grief gegrond is (rov. 7-10). In cassatie wordt dat niet bestreden.
3.8.2 De incidentele grief bevindt het Hof ongegrond op de gronden van het principaal appèl. Het Hof werkt dat als volgt uit:
" (...) aangezien geen der als grondslagen van de vordering tot schadevergoeding gestelde onrechtmatige daden tot meer of andere schade heeft geleid dan die welke ten tijde van de uitspraak van het CBb reeds bekend was, zijn de oorspronkelijke vorderingen in al hun onderdelen verjaard, althans geldt dat voor de vordering van de Staat tot schadeverghoeding en heeft [eiser] daarom geen belang bij enig onderdeel van de gevorderde verklaring voor recht.
12. Wat betreft de vorderingen waarmee [eiser] zijn oorspronkelijke vorderingen heeft vermeerderd wordt het volgende overwogen. [Eiser] stelt dat hij met zijn in r.o. 6 genoemde aanvullende vorderingen nakoming vordert van de Bsh wat betreft de toekomst. De Staat heeft onweersproken gesteld dat [eiser] kennelijk tot deze eisvermeerdering is overgegaan wegens het verjaard zijn van zijn oorspronkelijke vordering tot schadevergoeding over verleden en toekomst uit hoofde van onrechtmatige daad. Volgens [eiser] geldt voor zijn nadere nakomingvorderingen een verjaringstermijn van 20 jaar. De eisvermeerdering biedt [eiser] echter om de volgende redenen geen soelaas.
13. Terecht wijst de Staat op het feit dat de Bsh [eiser] geen extra melkquotum toekent. Art. 11 Bsh Pro bepaalt dat degene die aan de in lid 1 genoemde voorwaarden voldoet aanspraak kan maken op een extra melkquotum, als verder in dit artikel voor diverse gevallen nader aangegeven, en art. 6 Bsh Pro schrijft voor dat degene die aanspraak wenst geldend te maken een daartoe strekkend verzoek indient voor 1 augustus 1984 bij de DBH (de in art. 1 Bsh Pro genoemde districtbureauhouder). Art. 7 bepaalt Pro dat de DBH het verzoek zonodig vergezeld van advies voorlegt aan de directeur (de in art. 1 Bsh Pro genoemde directeur voor de landbouw en voedselvoorziening), dat deze na raadpleging van een bepaalde commissie op het verzoek beslist en dat tegen zijn beslissing een bezwaarschrift bij de minister kan worden ingediend.
14. Weliswaar kan [eiser] er op grond van art. 6 EVRM Pro aanspraak op maken dat de afwijzende beslissing van de minister wordt getoetst door een (lees:) 'independent tribunal' en weliswaar kon hij zich daartoe, omdat het CBb geen (lees:) 'independent tribunal' was, tot de burgerlijke rechter als restrechter wenden, maar dit betekent niet dat de burgerlijke rechter op vordering van [eiser] een aanspraak van [eiser] op een extra hoeveelheid heffingvrije melk kan erkennen en het doen registreren ervan kan bevelen, zoals [eiser] met de onderdelen 1 en 2 van de vermeerderde vordering vraagt. Daarmee zou de burgerlijke rechter in feite de beslissing nemen die ingevolge de Bsh aan de directeur c.q. de minister is en zulks dan bovendien nog met voorbijgaan aan de procedurevoorschriften van de Bsh. Dit wordt door art. 6 EVRM Pro niet gerechtvaardigd. Het belang dat dit artikel beoogt te beschermen is voldoende gediend met de mogelijkheid tot het instellen van een vordering tot schadevergoeding uit hoofde van onrechtmatige daad. Die mogelijkheid heeft [eiser] gehad. In de onderdelen 1 en 2 van de vermeerderde vordering is hij naar 's hofs oordeel niet-ontvankelijk en om die reden worden deze onderdelen van de vordering afgewezen."
3.8.3 Het Hof vernietigt het vonnis van de Rechtbank en wijst de vorderingen van [eiser] af.
3.9 [Eiser] heeft tijdig cassatieberoep ingesteld. De Staat heeft het beroep tegengesproken. Vervolgens hebben partijen hun standpunten schriftelijk toegelicht. Hierna is re- en dupliek gevolgd.
4. Behandeling van de klachten is overbodig
4.1 De uitkomst waartoe het Hof is gekomen, is volstrekt juist. Immers zijn al [eiser]' vorderingen verjaard. Voor zover het gaat om zijn in eerste aanleg geformuleerde vorderingen is dat beslist door het Hof. In zoverre wordt tegen zijn arrest geen klacht gericht; aldus ook expliciet de s.t. van mrs De Vries Robbé en Sluysmans onder 12.
4.2 Inzet van het middel is slechts de in appèl vermeerderde vordering.
4.3 Ook in dit opzicht heeft de Staat zich op verjaring beroepen; zie onder 3.7.2. [Eiser] heeft dat - terecht - ook zo begrepen; zie onder 3.6.5.(6)
4.4 Een ogenblik veronderstellenderwijs aannemend dat de grondslag die [eiser] in appèl onder zijn vordering heeft geschoven deugdelijk zou kunnen zijn, loopt hij op tegen de in art. 3:307 lid 1 BW Pro bedoelde verjaring. Als de vordering van [eiser], in het licht van art. 3:326 BW Pro, inderdaad op art. 3:296 BW Pro kan worden gestoeld, dan brengt een redelijke wetstoepassing mee dat dan ook de bij art. 3:296 BW Pro passende verjaringstermijn wordt gehanteerd. Art. 3:326 BW Pro biedt daarvoor ook een kapstok.
4.5 De inzet van de vordering is immers - zoals [eiser] zelf ook heeft aangegeven(7) - in het voor [eiser] gunstigste geval gelegen in een pretense gehoudenheid van de Staat "tot een geven". Dan geldt een verjaringstermijn van 5 jaar (art. 3:307 lid 1 BW Pro).
4.6 Op grond van art. 3:307 lid 1 BW Pro gaat het om de dag waarop de vordering opeisbaar is geworden. Nog steeds veronderstellenderwijs aannemend dat de vordering inderdaad - zoals [eiser] meent - uit de wet voortvloeit, is verdedigbaar dat het gaat om de dag volgend op die waarop [eiser] het melkquotum heeft aangevraagd; te weten op 28 juni 1984; zie onder 2.3.
4.7 In deze benadering ligt voor de hand aan te nemen dat de verjaring vervolgens is gestuit door het aanhangig maken van de opvolgende procedures vermeld onder 2.5 en 2.6. Ná de uitspraak van het CBB op 19 december 1989 begon dan - in de voor [eiser] gunstigste benadering - een nieuwe termijn van vijf jaar te lopen (art. 3:319 BW Pro).(8) Deze is - naar het Hof in cassatie, terecht niet bestreden, heeft geoordeeld - op 20 december 1994 verstreken (rov. 8).(9) De onderhavige vordering is evenwel eerst op 19 november 1996 ingesteld, terwijl de litigieuze eiswijziging eerst op 19 december 2002 plaatsvond.
4.8 Waarschijnlijker lijkt mij dat - nog steeds uitgaande art. 3:307 BW Pro - de vordering "opeisbaar" werd daags ná de uitspraak van het CBB. Die opvatting ligt besloten in het arrest [...]/Staat.(10) Ook in dat geval is de verjaring op 20 december 1994 voltooid. Immers geldt voor art. 3:307 en Pro 3:310 BW dezelfde termijn.(11)
4.9 Zoëven ben ik er, als gezegd, veronderstellenderwijs van uit gegaan dat de door [eiser] gepropageerde opvatting dat zijn vordering op art. 3:296 BW Pro, in samenhang met art. 3:326 BW Pro, kan worden gebaseerd hout snijdt. Als dat zo is, dan geldt dat ook uiteraard voor het sequeel van deze bepaling: art. 3:307 BW Pro. De door [eiser] geventileerde stelling dat niet art. 3:307 BW Pro maar art. 3:306 BW Pro in zijn benadering van toepassing zou zijn,(12) berust m.i. op een onjuiste rechtsopvatting.
4.10 Nu na verwijzing geen ander oordeel denkbaar is dan dat ook de vermeerderde vordering is verjaard, mist [eiser] elk belang bij zijn klachten.
5. Enkele opmerkingen over de door de klachten aan de orde gestelde problematiek
5.1 Inhoudelijke beoordeling van de klachten zou [eiser] trouwens niet kunnen baten omdat 's Hofs oordeel niet onjuist is. In dit verband is nodig om de zaak zowel vanuit het Nederlandse recht als vanuit de optiek van het EVRM te bezien. Ik begin met het Nederlandse recht.
Problematiek bezien vanuit het Nederlandse recht
5.2 De opvatting die [eiser] ingang wil doen vinden, zet de bijl aan het bestuursrecht en de verhouding tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Justitiabelen zouden telkens de bestuursrechter kunnen omzeilen door "nakoming" te vragen van de wet. Aldus wordt het recht op zijn kop gezet.
5.3 Maar zelfs als [eiser]' benadering niet zó revolutionair is bedoeld, leidt zij nergens toe.
5.4 Dat geldt eveneens wanneer de leer-[eiser] zou zijn beperkt tot gevallen als de onderhavige. Ook dan is zij - ik herhaal: bezien vanuit de optiek van het Nederlandse recht - een doodlopende weg om (ten minste) de volgende redenen:
a. het is niet de taak, noch ook de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om in situaties als de onderhavige (de facto) besluiten te nemen die door het bestuur moeten worden genomen. Hoewel een bevel ten opzichte van de overheid zeker mogelijk is,(13) zelfs wanneer het gaat om zogeheten gebonden besluiten,(14) bestaat daarvoor geen ruimte als de overheid in één of meer opzichten een beleidsvrijheid heeft.(15) In casu doet die situatie zich in elk geval voor ten aanzien van de hierna onder c bedoelde kwestie;
b. het is evenmin zijn taak, noch ook zijn bevoegdheid om bestuursbesluiten te vernietigen. [Eiser] ziet eraan voorbij dat vernietiging van het besluit van de minister toch een minimale voorwaarde zou zijn vooraleer hem het gevraagde melkquotum zou kunnen worden toegekend. Vernietiging van dat besluit heeft hij evenwel niet gevorderd. Ook daarop loopt zijn vordering stuk;
c. de EG-Verordening waarop de Bsh is gebaseerd, gaat uit van de gedachte dat toekenning van extra rechten aan de ene boer ten koste van de andere boer gaat.(16) Toekenning van het gevraagde quotum aan [eiser] zonder elders iets weg te halen zou daarom strijdig zijn met het EG-recht. Elders (bij boeren die geen partij zijn in deze procedure) iets weghalen gaat de taak en mogelijkheden van de burgerlijke rechter verre te buiten;
d. de gedachte dat (toekenning van) het melkquotum rechtstreeks uit de wet voortvloeit, berust op een misverstand. In het (ook destijds geldende) stelsel van het bestuursrecht was daarvoor een besluit van de minister nodig. Deze omstandigheid staat in de weg aan een op (de analogie met) art. 3:296 BW Pro gebaseerde vordering.
5.5 In de hier verworpen opvatting zouden - als ook art. 3:307 BW Pro daaraan niet in de weg zou staan - trouwens alle boeren (opnieuw) bij de burgerlijke rechter kunnen aankloppen. Datzelfde zou wellicht kunnen gelden voor allen die worden geconfronteerd met een uitspraak van het HvJ EG waaruit zou blijken dat het gemeenschapsrecht door een rechter verkeerd is toegepast.
5.6 Bespreking van de (andere) klachten is daarom, nog steeds bezien vanuit de invalshoek van het Nederlandse recht, onnodig.
5.7 Ik spreek aldus uitdrukkelijk geen oordeel uit over de inhoudelijke bezwaren van [eiser] tegen de uitspraak van het CBB. Daaraan kom ik immers niet toe. Dat is, zeker bezien vanuit de optiek van [eiser], ongetwijfeld onbevredigend. Het is evenwel geen lot dat alleen [eiser] treft. Justitiabelen lopen vaker op tegen het teloorgaan van hun (mogelijk aanvankelijk bestaande) rechten wanneer zij deze niet tijdig geldend maken. Een situatie die zich, naar het Hof in het principaal appèl - in cassatie niet bestreden - heeft geordeeld, hier voordoet.
5.8 In dit verband verdient nog opmerking dat [eiser] ná het arrest Van de Hurk(17) nog twee jaar en zeven maanden heeft gewacht met het aanhangig maken van de onderhavige procedure. Uit het arrest [...]/Staat blijkt dat Uw Raad mogelijk een opening biedt voor boeren die binnen een redelijke termijn na het bekend worden van het arrest Van de Hurk de Staat aansprakelijk hebben gesteld. Maar die termijn was in juli 1995 in elk geval verstreken.(18) En daarmee a fortiori in november 1996.
5.9 Kort en goed: [eiser]' vordering loopt niet alleen stuk op de verjaring, maar ook op het Nederlandse recht. Daarmee is evenwel - los van de verjaring - niet het laatste woord gezegd. Rechtspraak van het EHRM kan er immers toe leiden dat beperkingen die het Nederlandse recht teweeg brengt een justitiabele niet opbreken.
Het EVRM-perspectief
5.10 [Eiser] beroept zich voorts op enkele arresten van het EHRM. Deze zouden - heel kort gezegd - meebrengen dat hij zoveel als mogelijk is, moet worden gebracht in de positie die zou hebben bestaan wanneer het CBB wél zou zijn aangemerkt als een onafhankelijke rechter. Daaruit trekt hij de conclusie dat de gewijzigde vordering voor toewijzing vatbaar zou zijn.
5.11 M.i. komen we ook aan deze kwestie niet toe. En wel om twee zelfstandige redenen. De eerste - en belangrijkste - is dat [eiser] ook in deze benadering oploopt tegen de verjaring; zie nader onder 4.
5.12 Ware dat al anders dan kan hij redelijkerwijs geen aanspraak maken op iets waarom het hem niet werkelijk te doen is.
5.13 Het Hof heeft, in cassatie niet bestreden, geoordeeld dat [eiser] de nakomingsvordering (het verstrekken van een melkquotum) slechts heeft ingesteld "wegens het verjaard zijn van zijn oorspronkelijke vordering" (rov. 12). Dat oordeel ligt ook in hoge mate voor de hand. Aangenomen mag worden dat [eiser] toen hij ultimo 1996 zijn vordering formuleerde - bijna zeven jaar na de uitspraak van het CBB en ruim tien jaar na de aanvankelijke afwijzing door de minister - bewust koos voor schadevergoeding.
5.14 [Eiser] heeft in appèl niet aangegeven waarin zijn belang bij de gewijzigde vordering was gelegen. In elk geval maakt het middel daarvan geen gewag; de s.t. geeft trouwens evenmin aan waar [eiser] dit belang in feitelijke aanleg zou hebben ontvouwd.
5.15 Thans wil hij doen geloven dat dit belang aanzienlijk is (s.t. onder 36). Maar het gaat hier om een novum waarvoor in cassatie geen plaats is. Bovendien is het betoog niet erg plausibel om de onder 5.13 en 5.14 genoemde redenen.
5.16 Daar komt nog bij dat het belang dat [eiser] thans in stelling brengt m.i. van louter financiële aard is. Het lost zich daarmee op in schadevergoeding. Daarom is allerminst duidelijk waarom de aanvankelijke vordering [eiser] niet voldoende soelaas zou hebben geboden. Of juridischer gezegd: waarom de mogelijkheid van een herbeoordeling waarbij de mogelijkheid bestond dat [eiser] de door hem geleden schade vergoed kon krijgen, hem niet zoveel als mogelijk is, zou brengen in de positie waarin hij zou hebben verkeerd wanneer het CBB een onafhankelijke rechter ware geweest.
5.17.1 Kortom: zelfs als de kernstelling waarop [eiser]' aan de EHRM-rechtspraak ontleende argumentatie is gebaseerd juist zou zijn, dan komt hém dat niet te stade. Immers bood het Nederlandse recht - waarop hiervoor werd ingegaan - voldoende soelaas voor hetgeen [eiser] wenste: vergoeding van de door hem geleden schade.
5.17.2 In dit verband zij nog aangestipt dat [eiser] bij het CBB slechts heeft gevraagd om vernietiging van de beslissing van de minister en niet om toekenning door het CBB van een melkquotum.(19) Het CBB had weliswaar de bevoegdheid, maar was allerminst gehouden om zelf in de zaak te voorzien. Beslissend is dat eerste intussen voor de door het middel aangekaarte kwestie intussen niet.
5.18 Ten overvloede ga ik ten gronde op de EHRM-jurisprudentie in.
5.19 [Eiser] beroept zich in het bijzonder op het arrest Papamichalopoulos e.a./Griekenland (s.t. onder 31).(20) Het lijkt goed eerst stil te staan bij de feiten.
5.20 Griekenland had zonder enige vergoeding een stuk grond van Papamichalopoulos ontnomen. Papamichalopoulos had dit met succes bij de Griekse rechter bestreden. Diens uitspraken werden door Griekenland evenwel genegeerd. Hierop dient hij een klacht in op de voet van het EVRM. Hij maakt primair aanspraak op teruggave en subsidiair schadevergoeding.
5.21 Bedoelde ontneming kon - uiteraard - de toets der kritiek niet doorstaan. Daarmee rees de vraag waarop Papamichalopoulos aanspraak had. Dienaagaande overweegt het EHRM:
"(...) a judgment in which the Court finds a breach imposes on the respondent State a legal obligation to put an end to the breach and make reparation for its consequences in such a way as to restore as far as possible the situation existing before the breach.
The Contracting States (..) are in principle free for choose the means whereby they will comply with a judgment in which the Court has found a breach. This discretion as to the manner of execution of a judgement reflects the freedom of choice attaching to the primary obligation of the Contracting States under the Convention to secure the rights and freedoms guaranteed (Article 1) (art. 1). If the nature of the breach allows of restitutio in integrum, it is for the respondent State to effect it, the Court having neither the power nor the practical possibility of doing so itself. If, on the other hand, national law does not allow - or allows only partial - reparation to be made for the consequences of the breach, Article 50 (art. 50) empowers the Court to afford the injured party such satisfaction as appears to be appropriate" (rov. 34).(21)
5.22 Het EHRM werkt dit vervolgens uit. Het wijst erop dat deze zaak hierdoor wordt gekenmerkt dat geen sprake was van rechtens toelaatbare onteigening maar van - kort gezegd - ontneming gedurende 28 jaar zonder enige vergoeding. Het vervolgt dan:
"The unlawfulness of such a dispossesion inevitably affects the criteria to be used for determining the reparation owed by the respondent State, since the consequences of a lawful expropriation cannot be assimilated to those of an unlawful dispossession" (rov. 36).
5.23 Hierop voortbouwend wordt geoordeeld:
"37. In the present case the compensation to be awarded to the applicants is not limited to the value of their properties at the date on which the Navy occupied them (...).
38. Consequently, (...) the return of the land in issue (...) would put the applicants as far as possible in a situation equivalent to the one in which they would have been if there would not have been a breach of Article 1 of Protocol No. 1 (...)."
5.24 Het verweer van Griekenland dat de vordering excessief was (de grond was inmiddels bebouwd) en dat bepaling van de hoogte van de vergoeding - ingeval de grond niet zou worden teruggegeven - een kwestie van nationaal recht was, wordt door het EHRM verworpen. In dat verband wordt onder meer aangetekend dat het hier gaat om een schending van art. 1 Eerste Pro Protocol (rov. 40).
5.25 In het arrest Scozzari e.a./Italië(22) werd de onder 5.21 geciteerde regel in een notendop als volgt herhaald:
"(...) a judgement in which the Court finds a breach imposes on the respondent State an obligation not just to pay those concerned the sums awarded by way of just satistaction, but also to choose, subject to supervision by the Committee of Ministers, the general and/or, if appopriate, individual measures to be adopted in their legal order and (...) to redress as far as possible the effects (...). Furthermore (...) the respondent State remains free to choose the means by which it will discharge its legal obligation under Article 46 of the Convention, provided that such means are compatible with the conclusions set out in the Court's judgement" (rov. 249).
5.26 In het arrest Brumarescu tegen Roemenië(23) was eveneens sprake van ontneming van een stuk grond. De vraag was onder meer of deze door Roemenië moest worden teruggegeven. Het EHRM beantwoordde die vraag bevestigend. Het roept daartoe in herinnering dat de staat geen rechtvaardiging (gelegen in het openbaar belang) had aangedragen in de procedure bij de Supreme Court of Justice, terwijl Brumarescu meer dan vier jaar zonder geëigende vergoeding van zijn eigendom was verstoken, terwijl zijn pogingen daartegen op te komen geen succes hadden. Het EHRM vervolgt dan:
"(...) that in the circumstances of the present case the return of the property in ussue, as ordered in the final judgment of the Court of First Instance of 9 December 1993, would put the applicant as far as possible in the situation equivalent to the one in which he would have been if there had not been a breach of Article 1 of Protocol No. 1" (rov. 22).
5.27.1 Volgens de Staat kan de hiervoor genoemde rechtspraak [eiser] niet baten. Immers zou de wijze waarop het rechtsherstel plaatsvindt, worden bepaald door het nationale recht. De Staat leidt dat af uit deze arresten.
5.27.2 Bij de huidige - m.i. niet geheel duidelijke - stand van de rechtsontwikkeling kan in mijn ogen niet zonder meer worden gezegd dat de vrijheid van een verdragsstaat om een (geëigende) mouw te passen aan een geconstateerde verdragsschending onbeperkt is.(24) Ik behoef daarop evenwel thans niet verder in te gaan; dat wordt in de volgende paragrafen nader uitgewerkt.
5.28.1 In het arrest Staat/L(25) heeft Uw Raad geoordeeld dat art. 41 EVRM Pro geen zelfstandige aanspraak op rechtsherstel biedt die de benadeelde zonodig voor de nationale rechter kan opeisen. Uw Raad vervolgt dan dat op de Staat de verplichting rust om te zorgen voor rechtsherstel:
"De Staat is daarbij in beginsel vrij in de wijze waarop hij aan deze verplichting gevolg geeft doch deze vrijheid houdt niet in dat hij vrij is in de wijze waarop het herstel plaatsvindt en dat de nationale rechter daarover geen beslissing zou kunnen nemen, doch betekent slechts dat binnen de nationale rechtssfeer naar een passende vorm van herstel moet worden gezocht" (rov. 3.3).(26)
5.28.2 De Hoge Raad wijst er verder op dat naar Nederlands recht schadevergoeding ook in andere vorm dan geld kan worden toegekend. In het betrokken geval was dat staking van de tenuitvoerlegging van een opgelegde straf. Schadevergoeding in die vorm wordt door Uw Raad, gezien de bijzondere omstandigheden van het geval, toelaatbaar geacht (rov. 3.3).
5.29 Ik voor mij ben geneigd te menen dat toekenning van een melkquotum op de voet van art. 6:103 BW Pro mogelijk zou kunnen zijn wanneer (ten minste) aan de volgende voorwaarden is voldaan: 1) sprake is van een persoon die het slachtoffer is geworden van schending van een door het EVRM beschermd recht; 2) door betrokkene wordt daarop aanspraak gemaakt,(27) terwijl hij daarbij 3) een voldoende geconcretiseerd belang heeft. Toekenning van dit quotum zal bovendien 4) niet in strijd mogen zijn met een (andere) bepaling van Europees recht. Ten slotte (5) zal de vordering nog niet verjaard mogen zijn.
5.30.1 In casu zou een op art. 6:103 BW Pro gestoelde vordering tot toekenning van een melkquotum m.i. zijn stukgelopen op de onder 5.29 sub 2 - 5 genoemde vereisten.
5.30.2 Wat 2) betreft teken ik hierbij nog aan dat de gewijzigde vordering niet is gegrond op art. 6:103 BW Pro.
5.30.3 Hiervoor werd al aangegeven dat en waarom het [eiser] in casu - naar in elk geval in cassatie zal moeten worden aangenomen - niet te doen was om toekenning van het melkquotum. Dat daarmee rekening mag worden gehouden, strookt met de rechtspraak van het EHRM.(28)
5.31 De omstandigheid dat toekenning van een melkquotum op de voet van art. 6:103 BW Pro principieel niet onmogelijk is, staat m.i. in de weg aan een nakomingsvordering als thans aan de orde.(29) Onder 5.4 werd reeds aangegeven dat en waarom zij zich niet verdraagt met het Nederlandse recht. De vraag of zulk een non sequitur in overeenstemming zou zijn te brengen met de onder 5.18 - 5.26 besproken EHRM-rechtspraak behoeft m.i. geen beantwoording. Immers had [eiser] op de voet van art. 6:103 BW Pro - indien daaraan niet de onder 5.29 genoemde beletselen in de weg zouden staan - daarop in beginsel aanspraak kunnen maken.
5.32.1 Men zou mij kunnen tegenwerpen dat de onder 5.31 ontwikkelde gedachtegang nogal dogmatisch is. Dat ontken ik niet. Nodig maar tevens voldoende is in mijn ogen evenwel dat het Nederlandse recht voorziet in een passende vorm van rechtsherstel en dat de rechter daarnaar - binnen de grenzen van de vordering - op zoek gaat; zie onder 5.28.1. De door art. 6:103 BW Pro geplaveide weg biedt als voordeel dat zij geen inbreuk maakt op het bestuursrecht(elijk stelsel). Het is niet nodig om het ministeriële besluit te vernietigen, terwijl de rechter zich niet behoeft te begeven in (mogelijke) beleidsafwegingen en -keuzes. Hij zoekt slechts een weg om een mouw te passen aan een probleem dat door de Staat is geschapen door het in het leven roepen van een niet onafhankelijke rechter.(30)
5.32.2 In dit verband roep ik in herinnering dat, anders dan [eiser] meent, het melkquotum in het (ook destijds) bestaande juridisch stelsel, niet rechtstreeks uit de wet voortvloeit. Dat is een onoverkomelijke hindernis voor de ingestelde vordering. De weg via art. 6:103 BW Pro is dan veel gemakkelijker begaanbaar omdat zij, in elk geval dogmatisch bezien, niet noopt het bestaande stelsel op zijn kop te zetten.
5.33 Opmerking verdient andermaal dat het minst genomen merkwaardig zou zijn wanneer de burgerlijke rechter gehouden zou zijn een nakomingsvordering als de onderhavige toe te wijzen als "fungerend bestuursrechter", terwijl deze laatste daartoe op grond van het destijds geldende recht allerminst gehouden was.(31)
5.34 Ten slotte en ten overvloede veroorloof ik mij nog de vraag op te werpen of in het onder 5.21-5.24 besproken arrest niet meer wordt gelezen dan er staat. In de eerste plaats erkent het EHRM dat het nationale recht aan een "restitutio in integrum" in de weg kan staan (rov. 34). Het benadrukt voorts, naar ik begrijp, dat acht moet worden geslagen op de aard van de schending van het EVRM; zie rov. 36 - 38 zomede hierboven § 5.22, 5.23, 5.24 en 5.26.
6. Afdoening
Voor zover [eiser] bij zijn klachten al enig belang heeft(32), stuiten zij af op de onder 5 ontwikkelde gronden.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 De "akte houdende wijziging/vermeerdering van eis" (mva blz. 35) maakt m.i. niet geeheel duidelijk of het gaat om een wijziging dan wel een vermeerdering. Uit het petitum (met name onder 3) leid ik af dat het gaat om een vermeerdering.
2 Zie verder ook pleitnotities mr Van Beek blz. 8; aangeknoopt wordt bij een verplichting van de Staat om te doen.
3 Onder 6.
4 Bedoeld zal zijn: [eiser].
5 Pleitnota mr Van den Tweel blz. 2 eerste volle alinea.
6 De vraag of en waarvoor beroep is gedaan op verjaring berust op een uitleg van de gedingstukken en is daarmee voorbehouden aan de feitenrechter; zie HR 29 december 1995, NJ 1996, 418 en A-G Timmerman voor HR 22 oktober 2004, JAR 2004, 276. In casu zijn partijen het er over eens dat de Staat zich op verjaring heeft beroepen. Zijn onder 3.7.2 geciteerde uitlating kan niet anders worden begrepen dan aldus dat zij mede ziet op de vermeerderde vordering. M.i. kan de feitenrechter tot geen ander oordeel komen.
7 Zie onder 3.6.3 en 3.6.4 en de s.t. namens [eiser] onder 17 en 25 e.v.
8 De vraag of [eiser] hier niet aan zou lopen tegen art. 3:316 BW Pro behoeft geen beantwoording nu de vordering in elke denkbare variant is verjaard. Deze exercitie toont wel aan welke problemen kunnen ontstaan wanneer bepalingen uit het BW buiten het BW worden toegepast, waartoe art. 3:326 BW Pro op zich de ruimte biedt.
9 Het Hof heeft daarbij de juiste overgangsrechtelijke bepaling toegepast. Deze komt er - kort gezegd - op neer dat een verjaringstermijn die op 1 januari 1993 nog niet is verstreken, verder door het nieuwe recht wordt beheerst.
10 HR 24 mei 2002, NJ 2003, 268; vgl. HR 28 oktober 1994, NJ 1995, 139.
11 In casu kan blijven rusten of [eiser] al dan niet nog een zekere periode ná het arrest Van de Hurk (EHRM 19 april 1994, NJ 1995, 462 EAA) had moeten worden gegund. Immers is tussen het arrest Van de Hurk en het aanhangig maken van de onderhavige procedure een periode van twee jaar en zeven maanden gelegen. Zulk een termijn is hoe dan ook te lang als de verjaringstermijn is verstreken, zoals het Hof in cassatie niet bestreden heeft geoordeeld; zie HR 24 mei 2002, NJ 2003, 268 rov. 3.7.
12 Zie onder 3.6.3.
13 Onrechtmatige Daad VA (Damen) aant. 16.
14 HR 9 mei 1958, NJ 1960, 475 DJV.
15 Iets minder stellig Onrechtmatige Daad VA aant. 43.
16 Zie A-G Van Gerven voor HvJ EG 12 juli 1999, nr C-16/89 Spronk, Jur. 1990-I blz. 3204 onder 8.
17 EHRM 19 april 1994, NJ 1995, 462 EAA.
18 HR 24 mei 2002, NJ 2003, 268 rov. 3.7.
19 Dit blijkt uit de bij cve overgelegde stukken.
20 EHRM 31 oktober 1995, ser. A 330-B.
21 Nagenoeg letterlijk eender EHRM 23 januari 2001, Brumarescu tegen Roemenië, RJD 2001-I blz. 155 e.v. rov. 19 en 20.
22 EHRM 13 juli 2000, RJD 2000-VIII blz. 471 e.v.
23 EHRM 23 januari 2001, RJD 2001-I blz. 155 e.v.
24 Zie nader EHRM 8 juli 2003, NJ 2005, 195 zomede de noten van Alkema onder dit arrest en onder HR 31 oktober 2003, NJ 2005, 196; beide noten verwijzen naar verdere bronnen. Voldoende maar tevens noodzakelijk is te vermelden dat m.i. te verkiezen valt om niet onnodig in het mijnenveld van de al dan niet op de Staat rustende verplichtingen terecht te komen. Als ik het goed zie dan is de rechtspraak op dit punt zich nog aan het uitkristalliseren.
25 HR 31 oktober 2003, NJ 2005, 196 EAA.
26 In gelijke zin de conclusie van mijn ambtgenoot Langemeijer onder 3.7.
27 Zie nader Schadevergoeding (Deurvorst) art. 103 aant Pro. 9.
28 EHRM 22 juni 1972, serie A, Vol. 15 blz. 4 e.v., Ringeisen/Oostenrijk, rov. 22 derde alinea; Michiel L. van Emmerik, Schadevergoeding bij schending van mensenrechten blz. 149.
29 Daarmee komt ook het arrest Sejdovic/Italië, EHRM 10 november 2004 m.i. niet in beeld. Het EHRM oordeelde in dit arrest dat de veroordeling bij verstek van Sejdovic in strijd was met diens recht op een eerlijk proces nu er naar Italiaans recht voor hem geen reële mogelijkheid bestond om die veroordeling aan te vechten. Weliswaar laat het EVRM aan de lidstaten een grote vrijheid bij de keuze van de manier waarop zij hun gerechtelijk systeem aanpassen aan de eisen die art. 6 EVRM Pro stelt, maar dat neemt niet weg dat er een effectief rechtsmiddel moet openstaan tegen een veroordeling bij verstek (rov. 30 en 31). Het Hof werkt dat in rov. 39 als volgt uit: "un condamné qui ne saurait être estimé avoir renoncé de manière non équivoque à comparaître doit en tout circonstance pouvoir obtenir qu'une jurisdiction statue à nouveau sur le bien fondé de l'accusation. Une simple possibilité dans se sens, dépendant des preuves pouvant être fournies par le parquet ou par le condamné quant aux circonstances entourant la déclaration de fuite, ne saurait satisfaire aux exigences de l'article 6 de la Convention." Zelfs als men zou willen aannemen dat dit arrest niet (veeleer) is beperkt tot de (daarin behandelde) sfeer van het strafrecht, kan daaruit m.i. niet de conclusie worden getrokken dat een nakomingsvordering als in de tekst besproken mogelijk moet zijn wanneer een andere effectieve weg (geplaveid door art. 6:103 BW Pro) tot de mogelijkheden behoort. Wanneer is voldaan aan de onder 5.29 genoemde voorwaarden, is immers sprake van "une jurisdiction statue à nouveau".
30 Dat ligt anders voor het onder 5.4 sub c besproken argument. Dat zal er in voorkomende gevallen m.i. toe leiden dat schadevergoeding in een andere vorm dan betaling van een geldsom niet mogelijk is; zie nader Schadevergoeding (Deurvorst) art. 103 aant Pro. 16.
31 Zie nader bijv. Rapport van de commissie inzake algemene bepalingen van administratief recht (1984) blz. 452/3 en art. 58 lid Pro 1 (oud) Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie.
32 Zie nader onder 4.