Conclusie
Nr. 03676/04 E
Mr. Vellinga
Zitting: 13 september 2005
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. Verdachte is door de Economische Kamer van het Gerechtshof te 's-Gravenhage wegens overtreding van een voorschrift, gesteld krachtens artikel 17 (oud) van de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren veroordeeld tot een geldboete van € 1.200,--, subsidiair 24 dagen vervangende hechtenis.
2. Namens verdachte heeft mr. H. Sytema, advocaat te 's-Gravenhage, één middel van cassatie voorgesteld.
3. Het middel komt op tegen de verwerping door het Hof van het verweer dat de Tijdelijke regeling landelijke vervoersbeperkingen mond- en klauwzeer 2001 II (Stcrt. 4 april 2001, p. 16 e.v.), ten tijde van het tenlastegelegde feit (3 en/of 4 april 2001) nog niet van kracht was, omdat de regeling op 30 maart 2001, voorafgaand aan plaatsing in de Staatscourant, slechts was bekendgemaakt aan de media en dit niet kan gelden als een behoorlijke wijze van bekendmaking.
4. Ten laste van verdachte is door het Hof bewezenverklaard dat:
"hij omstreeks 4 april 2001 te Wassenaar, op een perceel grasland, rundveemeest zijnde mest, niet emissie-arm heeft aangewend overeenkomstig bijlage II, onderdeel 2 of onderdeel 3 onder a, punt 1 van het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998."
5. De bewijsmiddelen houden - kort samengevat - in dat bij een controle van de regels die zijn gesteld naar aanleiding van de uitbraak van mond- en klauwzeer in Nederland is gebleken dat verdachte rundveemest op zijn grasland niet emissie-arm (dat wil zeggen niet in strookjes of sleufjes tussen het gras) heeft uitgereden.
6. Het Hof heeft het bewezenverklaarde gekwalificeerd als overtreding van een voorschrift, gesteld krachtens artikel 17 (oud) van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
7. Het Hof heeft het in het middel bedoelde verweer als volgt verworpen:
"Ingevolge artikel 31 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren kan de minister, indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar zijn oordeel een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, bepalen dat deze onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in de Bekendmakingswet, op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken zodat zo snel mogelijk kan worden opgetreden tegen besmettelijke dierziekten. Ter zake van de wijze van bekendmaking door de minister zijn geen nadere regels gesteld. Het is dan aan de minister een zodanige wijze van bekendmaking te kiezen dat de betrokkenen met zo groot mogelijke zekerheid tijdig worden bereikt. Niet aannemelijk is geworden dat de minister in het onderhavige geval in redelijkheid niet tot een bekendmaking aan de media en onmiddellijke inwerkingstelling daarna had kunnen komen. De wijze van bekendmaking is niet zodanig dat het legaliteitsbeginsel, onder meer vervat in artikel 7 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is geschonden."
8. De strafbaarheid van het bewezenverklaarde feit is in deze zaak (behalve op de Wet op de economische delicten, zie onder meer art. 1 onder Pro 4° (oud)) gebaseerd op de volgende regelgeving:
- Art. 17 lid Pro 1 (oud) Gezondheids- en welzijnswet voor dieren:
"Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter voorkoming van overbrenging van besmetting."
- In verband met de toentertijd heersende, zogenaamde mkz-crisis is door de Minister aan de in deze bepaling bedoelde "andere maatregelen (...) ter voorkoming van overbrenging van besmetting" onder meer invulling gegeven door de Tijdelijke regeling landelijke vervoersbeperkingen mond- en klauwzeer 2001 II, waarvan art. 5 lid 3 luidt Pro:(1)
"Mest dient op grasland, bouwland, braakland of niet-beteelde grond gelegen binnen het gebied, bedoeld in de bijlage, emissie-arm te worden aangewend overeenkomstig bijlage II, onderdeel 2 of onderdeel 3 onder a, punt 1, van het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998."
- Bijlage II, onderdeel 2 van het inmiddels vervallen Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 (Stb. 1994, 19) heeft betrekking op het emissie-arm aanwenden van mest op grasland (waarop ook de bewezenverklaring ziet) en houdt kort samengevat in dat de mest bij het uitrijden op de grond moet worden gebracht in strookjes tussen het gras of in de grond in sleufjes.
9. Voor de bekendmaking van de Tijdelijke regeling landelijke vervoersbeperkingen mond- en klauwzeer 2001 II zijn de volgende bepalingen van belang:
- Art. 89 lid 3 en Pro lid 4 Grondwet:
"(...).
3. De wet regelt de bekendmaking en de inwerkingtreding van de algemene maatregelen van bestuur. Zij treden niet in werking voordat zij zijn bekendgemaakt.
4. Het (...) derde lid (is) van overeenkomstige toepassing op andere vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften."
- Art. 4 lid 1 van Pro de Bekendmakingswet:
"1. De bekendmaking van:
a. bij ministeriële regeling vastgestelde algemeen verbindende voorschriften en
b. de overige vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, voor zover deze niet in het Staatsblad geplaatst dienen te worden,
geschiedt door plaatsing in de Staatscourant."
- Art. 31 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren:
"Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (...), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken."
Deze bepaling wordt door de Minister als volgt toegelicht:(2)
"In een aantal zeer spoedeisende gevallen blijkt het onaanvaardbare risico's op te leveren, indien bepaalde maatregelen pas van kracht kunnen worden na de officiële publicatie in de Nederlandse Staatscourant. Ook op zon- en feestdagen kunnen ernstige besmettelijke dierziekten aan het licht komen, die een onmiddellijk ingrijpen noodzakelijk maken. Het voorgestelde artikel (...) maakt het mogelijk aan algemene bekendmaking op andere (...) wijze het effect van de officiële bekendmaking in de Nederlandse Staatscourant toe te kennen en regelingen onmiddellijk daarop in werking te doen treden. Dit heeft tot gevolg, dat dergelijke maatregelen onmiddellijk na bekendmaking via bijvoorbeeld radio en televisie geëffectueerd kunnen worden (...)."
- Art. 13 Tijdelijke Pro regeling landelijke vervoersbeperkingen mond- en klauwzeer 2001 II:(3)
"Deze regeling wordt op 30 maart 2001 om 20.30 uur bekendgemaakt aan de media en treedt onmiddellijk daarna in werking."
10. In de zaak die leidde tot HR 8 januari 2002 (nr. 03971/00 E) werd geklaagd over de bekendmaking en inwerkingtreding van de Herbevolkingsregeling klassieke varkenspest 1997. Deze regeling was, evenals de onderhavige, op grond van art. 31 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet aan de media bekend gemaakt en trad daarna onmiddellijk in werking. In zijn conclusie bij die zaak zet mijn ambtgenoot Wortel, met een verwijzing naar de hiervoor vermelde passage uit de wetsgeschiedenis, uiteen dat de wetgever met deze bepaling nu eenmaal een voorziening heeft getroffen die afwijking mogelijk maakt van art. 4 van Pro de Bekendmakingswet en die de rechter ingevolge art. 120 Grondwet Pro zal hebben te respecteren (zie onder 10. van die conclusie). De Hoge Raad deed het middel vervolgens af met de aan art. 81 RO Pro ontleende motivering.
11. In het oordeel van het Hof ligt besloten dat bekendmaking van de Tijdelijke regeling landelijke vervoersbeperkingen mond- en klauwzeer 2001 II heeft plaatsgevonden conform art. 31 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en dat deze bepaling niet in strijd is met art. 89 Grondwet Pro en art. 4 Bekendmakingswet Pro alsmede dat de regeling op vrijdag 30 maart 2001 en dus vóór de datum van het bewezenverklaarde feit in werking is getreden, zodat ook geen strijd bestaat met art. 7 EVRM Pro. Dit oordeel getuigt, gezien de inhoud van deze regelingen en de toelichting op art. 31 van Pro de genoemde wet, niet van een onjuiste rechtsopvatting en is evenmin onbegrijpelijk.
12. Overigens was ingevolge de Wijziging Tijdelijke regeling landelijke vervoersbeperkingen mond- en klauwzeer 2001 e.a. vóór inwerkingtreding van de onderhavige Tijdelijke regeling landelijke vervoersbeperkingen mond- en klauwzeer 2001 II sinds 24 maart 2001 te 22.45 uur al een algemeen verbod tot het niet emissie-arm aanwenden van mest van toepassing, dat was gepubliceerd in de Staatscourant van 27 maart 2001 (nr. 61). Laatstgenoemde regeling heeft het reeds bestaande, landelijk geldende verbod vervolgens beperkt tot bepaalde gebieden. Het verbod was dus hoe dan ook tijdig en behoorlijk bekendgemaakt.
13. Het middel kan worden afgedaan met de in art. 81 RO Pro bedoelde motivering.
14. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 Voor zover in deze bepaling wordt gedoeld op bepaalde gebieden binnen Nederland valt de plaats van de overtreding (Wassenaar) daar, gezien de bijlage bij de regeling, onder.
2 Kamerstukken II, 1986-1987, nr. 12, p. 6.
3 Het is mij overigens niet bekend op welke wijze de regeling precies aan de media is bekendgemaakt.