Conclusie
Nr. 43 905
17 juli 2008
Mr. Niessen
Derde Kamer B
Jurisdictiegeschil
Conclusie inzake
Gerechtshof te Amsterdam
tegen
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
1 Inleiding
1.1 Het dagelijks bestuur van het stadsdeel ZuiderAmstel te Amsterdam (hierna: het Dagelijks bestuur) heeft op 26 februari 2002 vastgesteld het Uitwerkingsbesluit parkeren stadsdeel ZuiderAmstel 2002 (hierna: het Uitwerkingsbesluit). Tegen dit besluit hebben de Vereniging Beethovenstraat Parnassusweg en (andere verenigingen van) bewoners van de Prinses Irenebuurt te Amsterdam (hierna tezamen: belanghebbenden) afzonderlijk bezwaar gemaakt.
1.2 De Rechtbank te Amsterdam (hierna: de Rechtbank) acht zich bij uitspraak van 25 januari 2006, nr. AWB 03/1685, bevoegd kennis te nemen van het door belanghebbenden ingestelde beroep. In hoger beroep wordt de Rechtbank echter door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bij uitspraak van 3 januari 2007, nr. 200601827/1, onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep. Vervolgens stuurt de Afdeling het beroepschrift door naar het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof).
1.3 Ook het Hof acht zich niet bevoegd te oordelen over het door de Afdeling doorgezonden beroep. Bij brief van 5 maart 2007 heeft het Hof zich tot de Hoge Raad gewend met het verzoek op grond van artikel 77, lid 1, aanhef en onderdeel d, van de Wet op de rechterlijke organisatie uitspraak te doen in dit jurisdictiegeschil.
1.4 Het geschil spitst zich toe op de vraag of het Uitwerkingsbesluit een besluit is 'genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen' in de zin van het destijds geldende artikel 8:4, aanhef en onderdeel g, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2 Verordeningen en Uitwerkingsbesluit
2.1 Parkeerverordening 2002
2.1.1 Bij besluit van 16 januari 2002, nr. 5, Gemeenteblad 2002, afd. 3A, volgnr. 1, heeft de raad van de gemeente Amsterdam vastgesteld de Parkeerverordening 2002:
'Verordening op het gebruik van parkeerplaatsen en de verlening van vergunningen voor het parkeren 2002.
Hoofdstuk 1. Inleidende bepalingen.
Art. 1 Begripsomschrijvingen Pro.
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(...)
a bloktijd: deel van het etmaal gedurende welke voor parkeren parkeerbelasting kan worden geheven;
(...)
s parkeren: gedurende een aaneengesloten periode doen of laten staan van een motorrijtuig, anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van personen dan wel het onmiddellijk laden en lossen van zaken, op de binnen de gemeente gelegen voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten waarop dit doen of laten staan niet ingevolge een wettelijk voorschrift is verbonden;
t parkeerkaart: kaart waarmee parkeerbelasting wordt geheven, krachtens welke het is toegestaan een motorrijtuig te parkeren op een parkeerapparatuurplaats;
u parkeerplaats: plaats op binnen de gemeente gelegen voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten waarop parkeren niet ingevolge een wettelijk voorschrift is verboden;
v parkeerapparatuurplaats: parkeerplaats, behorende bij de parkeerapparatuur, waarvoor parkeerbelasting wordt geheven;
w parkeerapparatuur: apparaat waarmee bij aanvang van het parkeren terzake van het parkeren van een voertuig die parkeerbelasting kan worden voldaan;
x parkeervergunning: vergunning als bedoeld in art. 5, lid 2, waarvoor parkeerbelasting wordt geheven, krachtens welke het is toegestaan een motorrijtuig te parkeren op een parkeerapparatuurplaats;
(...)
aa tariefgebied: gebied waar krachtens de Verordening Parkeerbelastingen voor het parkeren van een voertuig parkeerbelasting wordt geheven;
(...)
aevergunninggebied: gebied waarbinnen parkeervergunningen kunnen worden verleend indien en voorzover in dat gebied voor parkeren parkeerbelasting wordt geheven;
afvergunningenplafond: het aantal bewoners- en bedrijfsvergunningen dat maximaal wordt verleend binnen een vergunninggebied;
(...)
Art. 2 Regulering Pro parkeren.
1. Regulering van het gebruik van parkeerplaatsen geschiedt op basis van deze verordening door middel van parkeervergunningen, bijzondere vergunningen en parkeerkaarten.
2. Indien tot enige vorm van regulering van het gebruik van parkeerplaatsen wordt besloten, geschiedt dit met in achtneming van het bepaalde in deze verordening en de krachtens deze verordening vastgestelde regelingen.
3. Onverminderd het bepaalde in lid 2 kan slechts dan voor een bepaald gebied tot invoering van een parkeerschijfzone als regulering van het gebruik van parkeerplaatsen worden overgegaan, indien een als zodanig aan te wijzen gebied niet wordt begrensd door gebieden waar het parkeren wordt geregeld op basis van deze verordening.
Art. 3 Nadere Pro regels
1. Burgemeester en Wethouders stellen met inachtneming van het bepaalde in deze verordening nadere regels vast aangaande:
a de indeling in vergunninggebieden en de grenzen daarvan;
b het vergunningenplafond per vergunninggebied;
c gedurende welke bloktijden er voor parkeren parkeerbelasting wordt geheven;
d het aantal te verlenen vergunningen op basis van art. 7, leden 2 en 4, en art. 8, leden 2, 4 en 7;
e het al dan niet stellen van de extra voorwaarde, genoemd in art. 8, lid 8;
f het al dan niet verlenen van een bedrijfsvergunning op code;
g het al dan niet verlenen van een sportverenigingsvergunning op code;
h het al dan niet verlenen van een autodeelvergunning op code;
i het al dan niet verlenen van een belanghebbendenvergunning op code;
j het al dan niet binnen een vergunninggebied naar tijd en plaats beperken van de geldigheid van bepaalde parkeervergunningen;
k het eventuele gebruik van het instrument van overloopgebieden bij het ontstaan van wachtlijsten, alsmede het aanwijzen van die gebieden.
2. Bij het vaststellen van het vergunningenplafond en het aantal te verlenen vergunningen wordt in ieder geval rekening gehouden met minimaal 10% noodzakelijke leegstand overdag per vergunninggebied.
3. Burgemeester en Wethouders stellen, gehoord de stadsdelen, nadere regels vast met betrekking tot de overige in deze verordening daartoe aangewezen onderwerpen.
Art. 4 Bloktijden Pro
1. Indien voor parkeren parkeerbelasting wordt geheven, geschiedt dit in ieder geval voor de periode van maandag tot en met zaterdag van 09.00 tot 19.00 uur.
2. De bloktijden zijn van 00.00 tot 09.00 uur, van 09.00 tot 12.00 uur, van 12.00 tot 19.00 uur en van 19.00 tot 24.00 uur.
3. Gedurende de bloktijd van 00.00 tot 09.00 uur kan ook voor een gedeelte van de bloktijd parkeerbelasting worden geheven, mits het desbetreffende aan te wijzen gedeelte aansluit aan een voorafgaand of daaropvolgend blok.
Hoofdstuk 2. Vergunningen en kaarten.
Paragraaf 1. Algemene bepalingen inzake de vergunningen.
(...)
Paragraaf 2. Parkeervergunningen.
(...)
Paragraaf 3. Bijzondere vergunningen.
(...)
Paragraaf 4. Parkeerkaarten.
Art. 17 Soorten Pro parkeerkaarten.
1. De parkeerkaarten betreffen:
a dag-, dagdeel-, week- of maandkaarten;
b kraskaarten;
c toeristenkaarten.
2. Kraskaarten worden slechts uitgegeven ten behoeve van het bezoek van de houders van een kraskaartvergunning.
3. Toeristenkaarten worden slechts uitgegeven ten behoeve van de in de gemeente verblijvende hotelgasten.
Paragraaf 5. Geldigheid vergunningen en parkeerkaarten.
(...)
Paragraaf 6. Overige regelingen ten aanzien van vergunningen voor parkeerplaatsen.
(...)
Paragraaf 7. Overige bepalingen inzake parkeren.
(...)
Hoofdstuk 3. Verbodsbepalingen, strafbepaling.
Art. 29
1. Het is verboden, enig voorwerp, niet zijnde een motorrijtuig, te plaatsen of te laten staan:
a op een parkeerapparatuurplaats;
b op een belanghebbendenparkeerplaats;
c op een gehandicaptenparkeerplaats.
2. Het is verboden, een fiets, een bromfiets of enig ander voorwerp op zodanig wijze tegen of bij parkeerapparatuur te plaatsen of te laten staan, dat daardoor het gebruik daarvan wordt belemmerd of verhinderd.
3. Het is verboden, parkeerapparatuur met andere middelen of met andere munten dan die welke in de kennisgeving op of bij de parkeerapparatuur staan aangegeven, in werking te stellen.
4. Burgemeester en Wethouders kunnen ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid van dit artikel.
Art. 30
Het is verboden, gedurende de tijden waarop het parkeren op een belanghebbendenplaats slechts aan belanghebbendenvergunninghouders is toegestaan, aldaar een motorrijtuig te parkeren of geparkeerd te houden:
a zonder belanghebbendenvergunning
b in strijd met de aan de belanghebbendenvergunning verbonden voorschriften en beperkingen.
Art. 31
Overtreding van het bepaalde in de artikel 29 en Pro 30 van deze verordening, alsmede het handelen in strijd met de aan de vergunningen verbonden voorschriften en beperkingen, wordt gestraft met een geldboete van de eerste categorie.
Art. 32
Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening zijn de daartoe door Burgemeester en Wethouders aangewezen ambtenaren belast.
Hoofdstuk 4. Slotbepalingen, overgangsrecht en citeertitel.
(...)'
2.1.2 In de toelichting op het raadsvoorstel schrijven burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam:
'Net als de Parkeerverordening 2001, geeft de Parkeerverordening 2002 uitwerking aan het beleid zoals dat verwoord is in de nota Parkeren is manoeuvreren.
(...)
De Parkeerverordening vormt één geheel met de Verordening Parkeerbelastingen. De Parkeerverordening is de grondslag voor de uitvoering van het parkeerbeleid. Dat beleid krijgt evenwel een verdere uitwerking in de Verordening Parkeerbelastingen. In de Verordening Parkeerbelastingen worden zaken geregeld als de betaling aan de paal, de tarieven en tariefgebieden.
Conform de Verordening op de stadsdelen behoort het vaststellen van de Parkeerverordening tot de bevoegdheid van de centrale stad. De uitvoering van de verordening ligt bij de stadsdelen, en dat geldt dus ook voor allerlei beleidsregels die in de praktijk van de vergunningverlening ontstaan. Daar waar in deze verordening staat "Burgemeester en Wethouders" kan worden gelezen "het dagelijks bestuur van het stadsdeel". Als uitsluitend het College van Burgemeester en Wethouders wordt bedoeld, moet dat uit de tekst op te maken zijn. In een aantal gevallen staat er "gehoord de stadsdelen", wat een duidelijk voorbeeld hiervan is.'
2.1.3 De toelichting op artikel 3 luidt Pro als volgt:
'Dit artikel bevat een limitatieve opsomming van onderwerpen die bij de stadsdelen zijn gelegd. Stadsdelen kunnen op die manier maatwerk leveren.
(...)
Art. 3, lid 1, onder a. De vergunninggebieden werden tot nu toe in de Verordening Parkeerbelastingen geregeld. In het kader van een betere parkeerregulering door het stadsdeel is het beter om de omvang en de vorm van de vergunninggebieden aan de stadsdelen over te laten. De buitengrens wordt altijd gevormd door de grenzen van het stadsdeel. De verdere verdeling wordt door het stadsdeelbestuur aangegeven.
(...)
Art. 3, lid 3. De overige regelingen die op basis van de verordening vastgesteld worden, betreffen centraal vast te stellen regelingen. Per afzonderlijk artikel is - voorzover van toepassing - de bevoegdheid van het College van burgemeester en wethouders bepaald.'
2.2 Uitwerkingsbesluit parkeren stadsdeel ZuiderAmstel 2002
2.2.1 Op grond van artikel 3, lid 1, van de Parkeerverordening 2002 heeft het Dagelijks bestuur bij besluit van 26 februari 2002, nr. 02/2711, het Uitwerkingsbesluit vastgesteld.(1) Dit luidt als volgt:
'Uitwerkingsbesluit parkeren stadsdeel ZuiderAmstel 2002
Artikel 1 Grondslag Pro.
Dit uitwerkingsbesluit vindt zijn grondslag in artikel 3, lid 1, van de Parkeerverordening 2002, vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad van Amsterdam van 16 januari 2002 (...) en bevat de in dat artikel genoemde nadere regels voor het gebied van het stadsdeel ZuiderAmstel.
Artikel 2 Parkeerapparatuurplaatsen en vergunninggebieden.
1. De parkeerapparatuurplaatsen als bedoeld in artikel 7 van Pro de Verordening Parkeerbelastingen 2002, waarvoor op grond van die verordening parkeerbelasting wordt geheven, zijn de parkeerplaatsen in het gebied, omgrensd door:
(...)
2. In het stadsdeel ZuiderAmstel bestaan de volgende vergunninggebieden, waarbij de in het eerste lid genoemde parkeerapparatuurplaatsen zijn ingedeeld:
(...)
Artikel 3 Vergunningenplafond Pro per vergunninggebied.
(...)
Artikel 4 Bloktijden Pro betaald parkeren
De tijdvakken, gedurende welke voor het parkeren parkeerbelasting voldaan dient te worden, zijn:
(...)
Artikel 5 Het Pro aantal te verlenen vergunningen
(...)
Artikel 6 Het Pro verlenen van een bedrijfsvergunning standplaatshouders.
(...)
Artikel 7 Het Pro verlenen van een bedrijfsvergunning op code
(...)
Artikel 8 Autodeelvergunningen Pro
(...)
Artikel 9 Belanghebbendenparkeerplaatsen en -vergunningen
(...)
Artikel 10 Beperking Pro van de geldigheid van parkeervergunningen
(...)
Artikel 12 Sport Pro-verenigingsvergunningen
(...)
Artikel 13 Hardheidsclausule Pro
Het Dagelijks Bestuur is bevoegd, in gevallen waarin de toepassing van deze nadere regels naar zijn oordeel tot een bijzondere hardheid leidt, ten gunste van de aanvrager af te wijken.
Artikel 14 Inwerkingtreding Pro
Deze nadere regeling treedt in werking op 1 april 2002.
Artikel 15 Citeertitel Pro
Deze nadere regeling kan worden aangehaald als "Uitwerkingsbesluit parkeren stadsdeel ZuiderAmstel 2002".'
2.2.2 In de toelichting op het Uitwerkingsbesluit schrijft het Dagelijks bestuur:
'Het Uitwerkingsbesluit parkeren stadsdeel ZuiderAmstel is een "nader regeling" van de gemeentelijke parkeerverordening.
In artikel 3, lid 1 van de Parkeerverordening 2002 is bepaald, dat ten aanzien van een aantal daar genoemde onderwerpen nadere regels vastgesteld moeten worden.
Deze regels worden vastgesteld - conform de binnengemeentelijke decentralisatie - door de Dagelijkse besturen van de stadsdelen. Men noemt die regels het "Uitwerkingsbesluit".
In het Uitwerkingsbesluit komen twee categorieën bepalingen voor.
Enerzijds heeft ieder stadsdeel de verplichting om een aantal onderwerpen uit de Parkeerverordening voor het eigen stadsdeel te regelen.
Dit betreft: de indeling in vergunninggebieden, het vergunningenplafond per vergunninggebied, het vaststellen van de tijden waarop voor het parkeren betaald moet worden, en het aantal te verlenen bewonersvergunningen in een vergunninggebied.
Het Dagelijks Bestuur moet zich daarbij houden aan de randvoorwaarden, die in de Parkeerverordening 2002 zijn opgenomen.
Anderzijds biedt de Parkeerverordening 2002 aan de stadsdelen een aantal mogelijkheden, waarvan zij al dan niet gebruik kunnen maken.
Dit betreft: het verlenen van bedrijfsvergunningen aan marktkooplieden en standplaatshouders, het al dan niet op code (in plaats van op kenteken) verlenen van een aantal vergunningsoorten, en het al dan niet aanwijzen van "overloopgebieden", waarvoor aanvragers die in hun eigen vergunninggebied op de wachtlijst zijn geplaatst, tijdelijk een vergunning kunnen krijgen.'
2.2.3 Bij besluit van 7 mei 2002. nr. 02/6070, heeft het Dagelijks bestuur 'in verband met een technische aanpassing' onder intrekking van het Uitwerkingsbesluit vastgesteld een nieuw besluit dat inhoudelijk vrijwel geheel overeenkomt met het ingetrokken besluit. In vergelijking met de onder 2.2.1 weergegeven bepalingen wijkt dit nieuwe besluit slechts op de volgende punten:
'Uitwerkingsbesluit fiscaal parkeren stadsdeel ZuiderAmstel 2002
(...)
Artikel 14 Inwerkingtreding Pro
Deze nadere regeling treedt in werking op 2 april 2002.
Artikel 15 Citeertitel Pro
Deze nadere regeling kan worden aangehaald als "Uitwerkingsbesluit fiscaal betaald parkeren stadsdeel ZuiderAmstel 2002".'
2.3 Verordening Parkeerbelastingen 2002
2.3.1 Bij besluit van 13 februari 2002, nr. 76, Gemeenteblad 2002, afd. 3A, volgnr. 52/76, heeft de raad van de gemeente Amsterdam vastgesteld de Verordening Parkeerbelastingen 2002:
'Verordening op de heffing en de invordering van parkeerbelastingen 2002.
Art. 1 Parkeerbelastingen Pro.
Onder de naam parkeerbelastingen worden de volgende belastingen geheven:
aeen belasting terzake van het parkeren van een voertuig op een bij deze belastingverordening (inclusief de bijlagen) te bepalen plaats en tijdstip dan wel krachtens deze belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het College van Burgemeester en Wethouders te bepalen wijze;
been belasting terzake een van gemeentewege verleende vergunning voor het parkeren van een voertuig op de in die vergunning aangegeven plaats en wijze.
Art. 2 Begripsomschrijvingen Pro.
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(...)
cparkeerapparatuur: parkeermeters, persoonlijke parkeermeters (het zoge-naamde parkadammertje), voor het betalen van de parkeerbelasting ingerichte mobiele telefoons, parkeerautomaten, met inbegrip van verzamelparkeermeters en hetgeen naar maatschappelijke opvatting overigens onder parkeerapparatuur wordt verstaan;
dparkeerapparatuurplaats: een parkeerplaats waarvoor parkeerbelasting wordt geheven, behorende bij de parkeerapparatuur.
Art. 3 Belastingplicht Pro
1. De belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel a, wordt geheven van degene die het voertuig heeft geparkeerd.
(...)
4. de belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel b, wordt geheven van degene die de vergunning heeft aangevraagd.
Art. 4 Tijdstip Pro en het ontstaan van de belastingschuld.
1. De belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel a, is verschuldigd bij de aanvang van het parkeren.
2. De belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel b, is verschuldigd bij het verlenen van de vergunning.
Art. 5 Tarief Pro, tijdvak en maatstaf van heffing.
Het tarief, het tijdvak en de maatstaf van heffing zijn vermeld in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.
Art. 6 Wijze Pro van heffing en termijn van betaling en restitutie.
(...)
Art. 7 Bevoegdheid Pro tot aanwijzing van parkeerapparatuurplaatsen.
De aanwijzing van de plaats waar en het tijdstip en de wijze waarop tegen betaling van de belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel a, mag worden geparkeerd, geschiedt bij besluit van het College van Burgemeester en Wethouders, gehoord de stadsdelen.
Art. 8 Wielklem Pro en wegsleepregeling.
(...)
Art. 9 Kosten Pro.
(...)
Art. 10 Kwijtschelding Pro.
(...)
Art. 11 Nadere Pro regels door het College van Burgemeester en Wethouders.
Het College van Burgemeester en Wethouders kan nadere regels geven met betrekking tot de heffing en de invordering van parkeerbelastingen.
Art. 12 Inwerkingtreding Pro en citeertitel.
(...)'
2.3.2 De bijlage bij de Verordening Parkeerbelastingen 2002 is door de raad van de gemeente Amsterdam bij hetzelfde besluit als volgt vastgesteld:
'Tarieventabel 2002.
(...)
Hoofdstuk 1. Tariefgebieden.
Met de Verordening parkeerbelastingen 1991 (Gemeenteblad 1991, afd. 3, volgnr. 63) werd voor het gehele grondgebied van Amsterdam het fiscale parkeerregime ingevoerd. Daarna werd dat per gebied (zie hoofdstuk 2) geëffectueerd. Met betrekking tot het parkeren bij parkeerapparatuur als bedoeld in art. 1, onderdeel a, van de Verordening parkeerbelastingen, bestaan er binnen de gemeente Amsterdam drie tariefgebieden:
Tariefgebied A, waarvan de grenzen worden gevormd door (...).
Tariefgebied B, waarvan de buitengrenzen worden gevormd door de ringweg met uitsluitend van tariefgebied A. Tariefgebeid B omvat mede een gebied waarvan de grenzen worden gevormd door (...).
Tariefgebied C, waarvan de grenzen worden gevormd door de gemeentegrenzen van Amsterdam, met uitsluiting van de tariefgebieden A en B.
Hoofdstuk 2. Vergunninggebieden en -tarieven.
Met betrekking tot het verlenen van parkeervergunningen zoals bedoeld in de Parkeerverordening, voor het parkeren van een voertuig als bedoeld in art. 1, onderdeel b, van de Verordening Parkeerbelastingen, bestaan er binnen de gemeente Amsterdam de volgende vergunninggebieden. (...)
Hoofdstuk 3. Wielklemgebieden.
(...)
Hoofdstuk 4. Kosten van naheffingsaanslag en wielklem.
(...)
Hoofdstuk 5. Tarieven bij parkeerapparatuur.
Het uurtarief in de tariefgebieden A, B en C, zoals bedoeld in hoofdstuk 1, voor het parkeren als bedoeld in art. 1, onderdeel a, van de Verordening Parkeerbelastingen, bedraagt:
In tariefgebied A 2,80 per uur;
In tariefgebied B 1,70 per uur;
In tariefgebied C 0,90 per uur.
Het tarief geldt van 9.00 uur - 19.00 uur, van 19.00 uur - 24.00 uur en van 24.00 - 9.00 uur, ongeacht de dag van de week of het soort dag.
In afwijking van het voorgaande geldt het volgende. De bloktijden zoals bedoeld in art. 4 van Pro de Parkeerverordening, die het desbetreffende stadsdeel in haar nadere regels, zoals bedoeld in art. 3 van Pro de Parkeerverordening, voor een vergunninggebied heeft aangewezen voor de zondag, gelden voor dat vergunninggebied ook op nieuwjaarsdag, tweede paasdag, Hemelvaartsdag, tweede pinksterdag en eerste en tweede kerstdag. Wijst het stadsdeel op zondag geen bloktijden aan dan mag op de genoemde feestdagen in het desbetreffende vergunninggebied om niet geparkeerd worden.
Op Koninginnedag is er in de gebieden A, B en C om niet betaald parkeren (tarief 0,00).
Hoofdstuk 6. Tarieven van kaarten, zoals bedoel in art 17 van Pro de Parkeerverordening.
(...)
Hoofdstuk 7. Opbouw kosten naheffingsaanslag en wielklemmen, zoals bedoeld in de artikelen 2, 3 en 5 van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen.
(...)'
2.3.3 In de toelichting op het raadsvoorstel schrijven burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam:
'De Verordening Parkeerbelastingen 1999 (...) werd vele malen (...) gewijzigd (...). Ofschoon er in beginsel niets aan de parkeerbelastingen veranderd, noopt een groot aantal veranderingen die moeten worden verwerkt, ertoe, u voor te stellen om de verordening parkeerbelastingen geheel opnieuw vast te stellen. (...)
Allereerst noopt tot aanpassing de nieuwe parkeerverordening 2002 (...). De verordening parkeerbelastingen is immers deels een fiscale vertaling van de parkeerverordening. (...)
De nota Parkeren is Manoeuvreren en de daarop gebaseerde parkeerverordening 2002 heeft tot doel meer centrale regie in het Amsterdamse parkeerbeleid aan te brengen. Het karakter van de parkeerbelastingen verplicht daar immers toe, omdat parkeerbelastingen behalve en belasting, die aan belastingwetten en -regels moet voldoen, ook een belasting is die ingevolge de verordening op de stadsdelen niet aan stadsdelen is overgedragen. Het feit dat de stadsdelen wel bevoegdheden hebben m.b.t. het uitgeven van parkeervergunningen, laat onverlet dat de parkeerbelastingen centrale gemeentelijke belastingen zijn. Daarom ook moeten de vergunninggebieden, als onmisbare component bij het vaststellen van het belastbaar feit en de verschuldigdheid van de parkeerbelastingen, in de verordening parkeerbelastingen opgenomen zijn. In art 7 van Pro deze verordening geeft u ons college, en dat was voorheen niet anders, de bevoegdheid tot het aanwijzen van de plaatsen waar betaald parkeren wordt geëffectueerd. Volgens de huidige afgesproken werkwijze nemen wij daarbij de wensen van de stadsdelen, mits niet in strijd met enige regeling, zonder meer als voorstel aan uw raad over.'
3 Procesverloop en geschil
3.1 Tegen het Uitwerkingsbesluit hebben de Vereniging Beethovenstraat Parnassusweg en (andere verenigingen van) bewoners van de Prinses Irenebuurt te Amsterdam (hierna tezamen: belanghebbenden) in de maanden april en mei 2002 afzonderlijk bezwaar gemaakt. Al deze zaken worden gevoegd behandeld. Uit het advies van de Commissie voor behandeling bezwaar- en beroepschriften (zie 3.3) maak ik op dat het merendeels gelijkluidende bezwaarschriften betreft. Het bezwaarschrift volgens het model van de Vereniging Beethovenstraat Parnassusweg houdt in:
'Ondergetekende heeft op 23 maart jl. een schrijven van uw Afdeling communicatie ontvangen waarin is medegedeeld dat de huidige parkeervergunningen en eventuele bezoekerskaart geldig blijven tot 1 april 2003 en dat wordt gekozen voor verlenging van het bestaande parkeersysteem voor de duur van één jaar. Voorts is het voornemen geuit per 1 april 2003 betaald parkeren in te voeren waarover door het dagelijks bestuur nog een besluit zou worden genomen.
Onlangs is gebleken dat uw bestuur op 26 februari jl. het Uitwerkingsbesluit parkeren stadsdeel Zuideramstel 2002 heeft genomen dat per 1 april 2002 in werking is getreden. In dit besluit is niet voorzien in aanwijzing van de Prinses Irene buurt voor belanghebbende parkeren.
Bij deze maakt belanghebbende tot behoud van rechten tijdig bezwaar als bedoeld in artikel 7:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht tegen genoemd Uitwerkingsbesluit (...).'
3.2 Bij brief van 14 april 2003 hebben belanghebbenden beroep aangetekend tegen het niet tijdig doen van een uitspraak op deze bezwaren.
3.3 Bij besluit van 15 april 2003 heeft het Dagelijks bestuur de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, waarbij de in het advies van de Commissie behandeling bezwaar- en beroepschriften gegeven motivering overgenomen wordt. In dit advies van 8 april 2002 schrijft deze commissie:
'[D]e vraag [is] wat de status is van het uitwerkingsbesluit en of het besluit vatbaar is voor beroep en bezwaar.
De commissie beantwoordt deze vraag ontkennend.
(...)
De commissie is van oordeel dat het Uitwerkingsbesluit niet alleen gebaseerd is op artikel 3 van Pro de Parkeerverordening maar tevens op de Verordening Parkeerbelastingen. Dit kan worden afgeleid uit artikel 2 Uitwerkingsbesluit Pro waarin staat vermeld in welk gebied de parkeerapparatuurplaatsen als bedoeld in artikel 7 van Pro de Verordening Parkeerbelastingen van toepassing zijn. Binnen dat totale gebied worden in artikel 2 tweede Pro lid Uitwerkingsbesluit deelgebieden aangewezen. Een van de deelgebieden wordt gevormd door de Prinses Irenebuurt. De gebiedsaanduiding in het betreffende artikel van het uitwerkingsbesluit betekent niet meer dan het als stadsdeel formuleren van het verzoek aan de Gemeenteraad van Amsterdam tot opname van dat gebied in de Verordening Parkeerbelastingen. Eerst nadat de Gemeenteraad als bevoegd orgaan daartoe heeft besloten (in de praktijk worden deze verzoeken overgenomen, in casu is het verzoek reeds ingewilligd) kan sprake zijn van gefiscaliseerd betaald parkeren. Er komen derhalve meerdere bestuursorganen aan te pas.
Indien het artikel van het uitwerkingsbesluit sec moet worden beoordeeld wordt naar het oordeel van de commissie de status bepaald door het karakter van het opvolgende besluit van de Gemeenteraad, te weten de status van een algemeen verbindend voorschrift.
Voor zover het bezwaar tegen deze bepaling van het Uitwerkingsbesluit is gericht, adviseert de commissie het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren omdat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. (artikel 8:2 Algemene Pro wet bestuursrecht)
(...)
De commissie is van mening dat het Uitwerkingsbesluit voor het overige eveneens aangemerkt moet worden als een algemeen verbindend voorschrift omdat in de regeling zelfstandige normen, die zich lenen voor herhaalde toepassing, zijn opgenomen. De commissie wijst dan op de artikelen 5, 6, 7, 8 en 9 van het Uitwerkingsbesluit waarin is bepaald in welke gevallen vergunningen kunnen worden verleend. (...)
Dit betekent dat er voor het overige eveneens geen plaats is voor beroep en bezwaar in het kader van (artikel 8:2 Algemene Pro wet bestuursrecht).'
3.4 De Rechtbank heeft het door belanghebbenden ingestelde beroep bij uitspraak van 25 januari 2006, nr. AWB 03/1685, niet-ontvankelijk verklaard voor zover het was gericht tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften en ongegrond verklaard voor zover het was gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring. De overwegingen van de Rechtbank luiden als volgt:
'De Parkeerverordening 2002 in samenhang met de Verordening parkeerbelastingen 2002 vormt de basis voor het hanteren van een regime betaald (fiscaal) parkeren in de gemeente Amsterdam.
Op grond van deze verordeningen heeft verweerder het Uitwerkingsbesluit genomen. In dit besluit heeft verweerder onder andere bepalingen opgenomen die zien op de aanwijzing van de Prinses Irenebuurt als vergunninggebied waar fiscaal parkeren wordt ingevoerd alsmede een nadere regeling van een aantal onderwerpen van de Parkeerverordening 2002. Verweerder heeft het Uitwerkingsbesluit gebaseerd op artikel 3, eerste lid, van de Parkeerverordening en artikel 7 van Pro de Verordening parkeerbelastingen 2002.
(...)
Voor zover het Uitwerkingsbesluit is gebaseerd op de Verordening parkeerbelasting 2002 staat daartegen geen beroep open ingevolge artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb. Gelet op artikel 8:1 in Pro samenhang met 7:1 van de Awb heeft verweerder de bezwaren van eisers terecht niet ontvankelijk verklaard. Het antwoord op de vraag of, gelet op de formulering van artikel 7 van Pro de Verordening parkeerbelasting 2002, het Uitwerkingsbesluit bevoegd is genomen voor zover verweerder daarbij het bepaalde in artikel 2 van Pro het Uitwerkingsbesluit heeft vastgesteld laat de rechtbank in het kader van dit geschil onbeantwoord.
Voor zover het Uitwerkingsbesluit niet is gebaseerd op de Verordening parkeerbelasting 2002 maar op artikel, 3, eerste lid, van de Parkeerverordening 2002 bevat het naar het oordeel van de rechtbank niet een nadere bepaling naar tijd, plaats en/of object van reeds in de Parkeerverordening 2002 besloten liggende normen, maar bevat het de vaststelling van zelfstandige, niet reeds in die verordening besloten liggende, normen die zich lenen voor herhaalde toepassing bij het verlenen van parkeervergunningen. Gelet op de (publiekrechtelijke) grondslag van het Uitwerkingsbesluit in de Parkeerverordening 2002 vloeit uit het voorgaande voort dat het Uitwerkingsbesluit in zoverre dient te worden beschouwd als een algemeen verbindend voorschrift. Eisers keren zich tegen de in het Uitwerkingsbesluit neergelegde aanwijzing van de Prinses Irenebuurt als vergunninggebied. Weliswaar kan deze aanwijzing als vergunninggebied op zich niet als zelfstandige normstelling worden beschouwd, deze aanwijzing hangt naar het oordeel van de rechtbank echter zo nauw samen met andere bepalingen in het Uitwerkingsbesluit die wel een zelfstandige normstelling bevatten, zoals de bepalingen die het vergunningenplafond voor een vergunninggebied en het maximaal aantal vergunningen per huishouden vaststellen, dat zij niet zelfstandig voor beroep vatbaar is. De rechtbank vindt voor dit standpunt steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 mei 2002 (LJN: AE2848).'
3.5 Het door belanghebbenden tegen deze uitspraak ingestelde beroep wordt als volgt gemotiveerd:
'4. Verweerder, het Dagelijks Bestuur van Stadsdeel Zuideramstel, heeft besloten het belanghebbendenparkeren af te schaffen en een systeem van fiscaal betaald parkeren in te voeren. (...)
5. De garantie dat de parkeeroverlast zoveel als mogelijk moet worden beperkt, staat in rechte vast. (...) Appellanten en verweerder zijn het er bovendien over eens dat met het systeem van belanghebbendenparkeren de garantie gestand worden gedaan. Niet is aangetoond dat met het invoeren van het systeem van fiscaal betaald parkeren de garantie eveneens gestand wordt gedaan. (...)
6. Integendeel, appellanten hebben gegronde vrees dat, indien de buurt wordt opengesteld voor betaald parkeerders de smalle woonstraatjes verstopt zullen raken en de bewoners zelf niet meer kunnen parkeren in de buurt. (...) Voorts vrezen appellanten dat het naastgelegen treinstation (...) aantrekkende werking van parkeerders in de buurt zal hebben. Met name voor reizigers naar Schiphol en andere HSL-bestemmingen is de Prinses Irenebuurt, mede met het oog op het lage parkeertarief (het laagst mogelijke) dat is vastgesteld, de aangewezen plek om de auto te stallen. Van vrijdagavond tot en met maandagmorgen kan in het vastgestelde systeem van betaald fiscaal parkeren zelfs geheel gratis geparkeerd worden. (...)
7. (...) Appellanten willen het bestaande systeem van belanghebbendenparkeren behouden en verzetten zich tegen de afschaffing van het huidige systeem van belanghebbendenparkeren en tegen de invoering van het nieuwe systeem, omdat dit ernstige parkeeroverlast zal veroorzaken. Ook de verweerder is overigens van oordeel dat er met de invoering van het systeem van fiscaal betaald parkeren een zeer hoge parkeertoeloop vanuit de Zuidas te verwachten is'.
3.6 De Afdeling heeft het door belanghebbenden ingestelde hoger beroep bij uitspraak van 3 januari 2007, nr. 200601827/1, gegrond verklaard, de Rechtbank onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep en het beroepschrift doorgestuurd naar het Hof. De overwegingen van de Afdeling luiden als volgt:
'2.1.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 19 september 2001 (JB 2001, 277) en 22 mei 2002 (JB 2002, 171) vindt een verordening strekkende tot het heffen van parkeerbelasting haar grondslag in artikel 225 van Pro de Gemeentewet, waarin de bevoegdheid van de gemeente om parkeerbelasting te heffen is neergelegd. Het uitwerkingsbesluit vindt zijn grondslag in artikel 3, eerste lid, van de Parkeerverordening 2002 en bevat de in dat artikel bedoelde nadere regels aangaande de indeling in vergunninggebieden voor fiscaal betaald parkeren als bedoeld in artikel 225 van Pro de Gemeentewet. Appellanten zijn tegen het bij besluit van 15 april 2003 gehandhaafde uitwerkingsbesluit opgekomen voor zover dit de invoering van een regime van fiscaal betaald parkeren in de Prinses Irenebuurt met zich brengt. Nu het besluit van 15 april 2003 in zoverre op een wettelijk voorschrift inzake belastingen berust, staat daartegen ingevolge artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel XXIII, eerste lid, van de Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties, geen beroep bij de administratieve rechter open. De rechtbank was dan ook in zoverre niet bevoegd van het beroep tegen het bestreden besluit kennis te nemen en had het beroep behoren door te zenden naar het Gerechtshof Amsterdam opdat dit een oordeel had kunnen geven over de bevoegdheid van de belastingrechter ter zake. De aangevallen uitspraak komt in zoverre in aanmerking voor vernietiging en de Afdeling zal het beroep alsnog doorzenden naar het Gerechtshof Amsterdam.
2.1.6. Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling niet toe aan een beoordeling van het betoog van appellanten dat de rechtbank heeft miskend dat bij de administratieve rechter tegen het uitwerkingsbesluit beroep openstaat omdat dat besluit een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is.'
3.7 Ook het Hof acht zich niet bevoegd te oordelen over het door de Afdeling doorgezonden beroep. Bij brief van 5 maart 2007, nr. 07/00072, heeft de voorzitter van de belastingsector van het Hof zich tot de Hoge Raad gewend met het verzoek uitspraak te doen in het jurisdictiegeschil tussen het Hof en de Afdeling:
'Naar mijn oordeel is het Hof echter niet bevoegd van het geschil kennis te nemen nu een uitwerkingsbesluit als hier in geschil, niet een besluit is waartegen iemand bezwaar zou kunnen maken op grond van de destijds geldende artt. 23 en 24 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, nog los van de vraag of er sprake is van een algemeen verbindend voorschrift.
Nu de afdeling bestuursrechtspraak het geschil zonder voorbehoud verwezen heeft naar het Hof te Amsterdam, verneem ik op grond van art. 77, eerste lid, letter d, van de Wet op de rechterlijke organisatie graag uw oordeel met betrekking tot de vraag of de belastingrechter bevoegd is van een geschil inzake dergelijke uitwerkingsbesluiten kennis te nemen (mede met inachtneming van het bepaalde in art. 8:2 Awb Pro), dan wel enige andere rechter.'
3.8 Belanghebbenden en het Dagelijks bestuur hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid hun zienswijzen in te dienen.
4 Artikel 8:4, aanhef en onderdeel g, van de Awb
4.1 Wetsgeschiedenis
4.1.1 Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Artikel 8:4 van Pro de Awb sluit van dit beroep een aantal categorieën van besluiten uit. Tot de invoering van de tweede feitelijke instantie in belastingzaken per 1 januari 2005 luidde artikel 8:4, aanhef en onderdeel g, van de Awb als volgt:
'Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
(...)
g. genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen of de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting ingevolge de Wet financiering volksverzekeringen'
4.1.2 In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter invoering van deze bepaling merken de bewindspersonen over deze uitzonderingen op:
'In dit artikel wordt een aantal categorieën van besluiten, deels meer algemeen, deels meer specifiek, van beroep op de rechtbank uitgezonderd. De uitzonderingen zijn ontleend aan artikel 5 van Pro de Wet Arob (...). In het algemeen gaat het hier of om besluiten die zich naar hun aard niet of minder goed lenen voor beroep, dan wel om het uitsluiten van beroep bij de rechtbank van wetgevingscomplexen waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld.'(2)
De artikelsgewijze toelichting op onderdeel g van artikel 8:4 van Pro de Awb vermeldt het volgende:
'De redactie van dit onderdeel (thans onderdeel o van artikel 5 van Pro de Wet Arob) is aangepast ter verzekering van de competentie van de rechtbanken in geschillen betreffende de heffing van premie voor werknemersverzekeringen en de inning van premies voor vrijwillige volksverzekeringen.'(3)
4.1.3 Artikel 5, aanhef en onderdeel o, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (hierna: de Wet Arob) luidde:
'Geen voorzieningen als in deze wet bedoeld staan open tegen:
(...)
o. beschikkingen, gegeven op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen.'
De bewindslieden merkten in de memorie van toelichting op dat
'[h]et voorgestelde artikel 5 (...) overeen [komt], met artikel 5, bestaand [bedoeld wordt: artikel 5 van Pro de Wet beroep administratieve beschikkingen; RN], behoudens enkele wijzigingen en aanvullingen.'
4.1.4 In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter invoering van de Wet beroep administratieve beschikkingen gaven de bewindslieden de volgende toelichting:
'In de belastingwetgeving is met zorg overwogen, voor welke beschikkingen een beroepsmogelijkheid gewenst is en voor welke niet.'(4)
4.2 Literatuur en jurisprudentie
4.2.1 In aantekening 3 bij artikel 8:4 van Pro de Awb valt in de Fiscale encyclopedie De Vakstudie, Algemeen Deel, het volgende te lezen:
'Deze uitzondering van art. 8:4, onderdeel g, Awb (met art. 5, onderdeel o, Wet Arob als voorganger) waarborgt het zogenoemde gesloten stelsel van bezwaar en beroep in het belastingrecht. Volgens art. 26 AWR Pro staat beroep tegen een besluit van de inspecteur alleen open bij de belastingrechter van het gerechtshof. De uitzondering geldt voor alle fiscale besluiten die zijn genomen op grond van de AWR, dus ook voor besluiten van tot heffing van belasting bevoegde ambtenaren van provincies, gemeenten en waterschappen. De rechtbanken zijn wel bevoegd met betrekking tot de heffing van premies werknemersverzekeringen. Ook tegen uitspraken op bezwaar inzake de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) staat thans alleen beroep open bij de belastingkamer van de het gerechtshof.'
4.2.2 Borman becommentarieert artikel 8:4, aanhef en onderdeel g, van de Awb als volgt:(5)
'1. Algemeen. Het artikel bepaalt voor enkele categorieën van besluiten dat daartegen geen beroep openstaat bij de rechtbank. Gelet op art. 7:1 is Pro dus ook geen bezwaar mogelijk. In het algemeen gaat het om besluiten die zich naar hun aard niet of minder goed lenen voor beroep en voorts om het uitsluiten van beroep bij de rechtbank van wetgevingscomplexen waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld (...). De in diverse onderdelen voorkomende term 'op grond van een wettelijk voorschrift' betekent dat ook besluiten ter uitvoering van gedelegeerde regelgeving en beleidsregels onder de uitzondering vallen (...).
(...)
9. Belastingen en premieheffing (sub g). Deze uitzondering waarborgt het zgn. gesloten stelsel van de beroepsmogelijkheden in de belastingwetgeving. Beroep bij de administratieve rechter (het gerechtshof) is exclusief geregeld in de AWR (art. 26). Met het onderdeel wordt bereikt dat alle besluiten op grond van een belastingwet worden uitgezonderd van Awb-beroep bij de rechtbank, ook als daartegen geen beroep ingevolge de AWR mogelijk is (aldus ook HR 1 maart 2000, BNB 2000/171). De uitzondering geldt zowel voor rijksbelastingen als voor belastingen die worden geheven door decentrale overheden. (...) Onder het bereik van dit onderdeel vallen ook waarderingsbeschikkingen op grond van de Wet waardering onroerende zaken.'
4.2.3 In een procedure over een besluit dat een belanghebbende niet meer onder de gerangschikte rechtspersonen als bedoel in artikel 24, lid 4, van de Successiewet dient te worden opgenomen, had het gerechtshof zich onbevoegd verklaard en het beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank. Over de reikwijdte van artikel 8:4, aanhef en onderdeel g, van de Awb overwoog de Hoge Raad in het arrest van 1 maart 2000, nr. 35 041, BNB 2000/171:
'3.2. Uit het vorenoverwogene volgt dat voor doorzending van het beroepschrift naar (de bestuurssector van) een rechtbank op de voet van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen plaats was. Daartoe was bovendien geen grond, omdat de beschikking van de Inspecteur, ofschoon zij niet een beschikking als bedoeld in artikel 23, lid 1, AWR is, niettemin moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb. Nu dit artikel blijkens de in de Memorie van toelichting (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 103) erop gegevens toelichting ten doel heeft bepaalde 'wetgevings-complexen', waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld, van beroep op de rechtbank uit te sluiten, moet immers worden aangenomen dat het bepaalde in dat artikel in de aanhef en onder g ertoe strekt geheel in het algemeen beschikkingen op het gebied van belastingen van beroep op de rechtbank uit te zonderen, ook indien tegen een zodanige beschikking niet ingevolge enige bepaling van de belastingwet bezwaar en beroep openstaat. Staat immers zodanig bezwaar en beroep wèl open, dan sluit reeds het bepaalde in artikel 8:6, lid 1, van de Awb beroep op de rechtbank uit.'
4.2.4 Brouwer merkt over de uitzondering van artikel 8:4, aanhef en onderdeel g, van de Awb het volgende op:(6)
'Deze uitzondering is gemaakt omdat bij de totstandkoming van de belastingwetgeving met zorg overwogen is, voor welke besluiten een beroepsmogelijkheid gewenst is en voor welke niet. Bij het ontbreken van deze uitzondering zou van beschikkingen waartegen geen beroep openstaat bij de belastingrechter beroep open staan bij de rechtbank. Een potentiële mogelijkheid van doorkruising van de bijzondere fiscale bestuursrechtspraak zou het gevolg kunnen zijn.
Het besluit moet daadwerkelijk gaan over de heffing en invordering van belasting. Een classificatiebesluit in de zin van de Waterschapswet wordt niet genomen krachtens een wettelijk voorschrift inzake belastingen als bedoeld in artikel 8:4 onder Pro g. Het betreft geen uitspraak van een heffende instantie, het gaat niet om de heffing of invordering van waterschapsbelasting. De uitzondering is daarom niet van toepassing (ABRS 12 juni 1998, AB 1998, 311).'
4.2.5 In haar uitspraak van 12 juni 1998, AB 1998/311, BB 1998/773, JB 1998/172, NA 1998/237, oordeelde de Afdeling met betrekking tot een classificatiebesluit in zin van de Waterschapswet:
'De president heeft overwogen dat de bestreden besluiten zijn genomen in het kader van een nog lopende procedure van appellant met betrekking tot een uit 1984 daterend besluit inzake de classificatie van gronden, dat dat besluit geen ander doel heeft dan de heffing en invordering van waterschapsbelasting en daarom is aan te merken als een besluit in de zin van art. 8:4, onder g Awb, waartegen geen beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. (...)
Anders dan de president heeft overwogen, wordt een classificatiebesluit niet genomen krachtens een wettelijk voorschrift inzake belastingen, als bedoeld in art. 8:4 onder Pro g Awb. Het gaat niet om de heffing en invordering van waterschapsbelasting.
Ten aanzien van het beroep tegen elk van de bestreden besluiten geldt voorts dat niet de belastingrechter tot kennisname ervan bevoegd is, aangezien het niet gaat om uitspraken van een heffende instantie op de voet van art. 26 Algemene Pro wet inzake rijksbelastingen in samenhang met art. 123 Waterschapswet Pro op een bezwaarschrift tegen een opgelegde belastingaanslag, een gevorderd bedrag of een ingevolge enige bepaling van de belastingwet genomen voor bezwaar vatbare beschikking.'
Van Hall gaat in zijn noot bij deze uitspraak nader in op het karakter van een classificatiebesluit:
'Wat zijn aard en karakter van een classificatiebesluit? Het classificeren, dat wil zeggen het instellen van omslagklassen ex art. 120 lid 5 Wsw Pro heeft tot doel een nadere nuancering aan te brengen in het individuele belang van een omslagplichtige bij de waterschapstaak binnen de categorie waartoe hij behoort. De heffingsmaatstaf wordt gecorrigeerd om onderling ongerechtvaardigde individuele belangenverschillen weg te nemen (...). Door classificatie wordt de kostentoedeling (art. 119 Wsw Pro) verfijnd. Als zodanig heeft het als het ware betrekking op de voorfase van het opleggen van een belasting en zeker niet op de latere meer formeel fiscale fase van heffing en invordering.'
4.3 Jurisprudentie Raad van State
4.3.1 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en haar voorganger, de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, hebben in verscheidene parkeer(belasting)zaken moeten beoordelen of een besluit al dan niet genomen is op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen in de zin van artikel 8:4, aanhef en onderdeel g, van de Awb dan wel in de zin van diens voorganger artikel 5, aanhef en onder o, van de Wet Arob. Hierbij zijn de uitkomsten van deze beoordeling in de loop der jaren niet eenduidig.
4.3.2 In haar uitspraak van 23 september 1983, nr. A-31.1451(1982), oordeelde de Afdeling rechtspraak van de Raad van State over de weigering van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Assen om, tegen betaling van ƒ 20 per maand, een parkeerontheffing te verlenen:
'Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Verordening is het op de ingevolge de Parkeerautomatenverordening aangewezen parkeerterreinen gedurende de daarbij vastgestelde tijden verboden een motorvoertuig te parkeren zonder dat van buitenaf duidelijk leesbaar aan of in dat voertuig een door middel van de op of nabij het parkeerterrein geplaatste automaat gekochte kaart is aangebracht of neergelegd, waarvan de daarop afgedrukte tijdsduur nog niet is verstreken.
Burgemeester en wethouders kunnen krachtens het derde lid van evenvermeld artikel in bijzondere gevallen ontheffing verlenen van het in het eerste lid vervatte verbod.
Artikel 3, derde lid, bepaalt dat het recht voor het parkeren op grond van een ontheffing als bedoeld in artikel 7, derde lid, binnen het door burgemeester en wethouders aan te wijzen gebied van de binnenstad voor bewoners uit dit gebied f 20,-- per maand bedraagt gedurende het tijdvak waarover de ontheffing zich uitstrekt.
De Verordening is blijkens de considerans gegevens met inachtneming van artikel 20, tweede lid, van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 en de artikelen 272 en 277 van de gemeentewet waarin de bevoegdheid van gemeenten om belastingen te heffen is geregeld.
Overeenkomstig het in artikel 271 van Pro de gemeentewet bepaalde met betrekking tot gemeentelijke verordeningen ter zake van belastingen, is Koninklijke goedkeurig gevraagd en verkregen.
De Afdeling stelt vast dat meergenoemde Verordening wettelijke voorschriften inzake belastingen bevat in de zin van artikel 5, onder m, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen.
Uit de stukken en het ter zitting verhandelde kan naar het oordeel van de Afdeling geen andere conclusie worden getrokken dan dat verweerders met het niet verlengen van de door appellant aangevraagde parkeerpas hebben geweigerd appellant een ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Verordening.
Gezien het vorenstaande moet worden geoordeeld dat verweerders door appellant in zijn bezwaarschrift van 11 november 1981 te ontvangen, hebben geoordeeld in strijd met het bepaalde in artikel 5, aanhef en onder m, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen.
Het besluit wordt vernietigd.'
4.3.3 De Afdeling rechtspraak van de Raad van State kwam in haar uitspraak van 30 mei 1990, nr. R03.88.3267, Gst. 1991/6914, nr. 8, met betrekking tot een parkeervergunning in de gemeente Harlingen tot een ander oordeel:
'Anders dan Zij in eerdere uitspraken heeft uitgesproken (...) is de Afdeling thans van oordeel dat een besluit inzake een parkeervergunning of parkeerabonnement op grond van een regeling voor het zogenoemde belanghebbendenparkeren als bedoeld in artikel 20, tweede lid, onder c, van de Wet op de Motorrijtuigenbelasting 1966, zoals uitgewerkt in voornoemd artikel 9, aanhef en onder b, van de Verordening niet een beschikking is als bedoeld in artikel 5, aanhef en onder o, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (artikel 5, aanhef en onder m, oud) indien en voor zover alleen aan de orde is de vraag, wie wel en wie niet in aanmerking kan komen voor verkrijging van een abonnement of vergunning zonder dat de verschuldigdheid of hoogte van parkeergeld daarbij in geschil is. Hieruit vloeit voort dat verweerders appellant terecht in zijn bezwaarschrift ontvangen hebben.'
In zijn naschrift bespreekt Brederveld deze uitspraak als volgt:
'Het belang van de uitspraak is in casu gelegen in het feit dat de Afd. haar jurisprudentie met betrekking tot de uitzondering, genoemd in art. 5, onder o (oud: 5 onder m) Wet Arob, wijzigt. (...)
Tot nu toe stond de Afd. op het standpunt dat beroep op de Afd. in gevallen als deze moest afstuiten op genoemde uitzondering: beschikkingen gegeven op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen (...).
Dit standpunt was vrij straf en formeel. Zodra een vergunningprocedure haar regeling vond in wat (tevens) een belastingverordening is, werd letter m(oud) toepasselijk geacht (...). Formeel is die redering te verdedigen. Materieel heeft de bestreden beslissing echter juist niet op belastingheffing betrekking, maar op het feit (vergunningverlening) dat tot belastingheffing had kunnen leiden.
(...)
Het omgaan van de Afd. stemt tot verheuging, ook al is de uitspraak, juist nu het een 'omgaan' betreft, schaars gemotiveerd. Aan de ratio van de wet - rechtsbescherming bieden waar die ontbreekt - wordt volledig tegemoet gekomen. Het is ook niet te verdedigen dat de gemeenteraad door kwesties als deze in een belastingverordening te regelen rechtsbescherming illusoir zou (kunnen) maken. De mogelijkheid zou immers anders (blijven) bestaan dat gemeenten zich veel moeilijkheden kunnen besparen door het verlenen van bijv. standplaatsen op markten te regelen in de verordening op de marktgelden! (...)
De vraag wat de Afd. aan moet met een beschikking waarbij bijv. een àndere dan de gevraagde parkeerplaats wordt verleend en waarbij tevens de voor die plaats verschuldigde belasting wordt vastgesteld, lijkt niet twijfelachtig; het geschil over de weigering is m.i. arobabel (...). Indien nu de betrokkene daarnaast tevens bezwaar heeft tegen de hoogte van de belasting? M.i. zal de Afd. dan moeten splitsen, of eigenlijk belanghebbende door deels op de ene, deels op de andere rechter een beroep te doen.'
4.3.4 Op 12 april 1999, nr. H01.981363, NA 203, oordeelde de Afdeling over het besluit van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen om plaatsen aan te wijzen waarop voor het parkeren van voertuigen parkeerbelasting is verschuldigd:(7)
'2.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat het aanwijzingsbesluit (...) niet is aan te merken als een besluit als bedoeld in (...) [artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb; RN]. Zij heeft daartoe, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 30 mei 1990, Gst. 6914, nr. 8, overwogen dat er eerst dan aanleiding is om een zodanig besluit aan te nemen, indien met het nemen van dat besluit de verschuldigdheid of de hoogte van de belasting komt vast te staan.
2.3. De Afdeling volgt de rechtbank hierin niet. In deze zaak staat niet, zoals in bovengenoemde uitspraak, een beslissing op een aanvraag om een parkeervergunning of parkeerabonnement op grond van een regeling voor het zogenoemde belanghebbendeparkeren, maar eerdergenoemd aanwijzingsbesluit ter toets. Dit besluit, voor zover thans in geding, is uitdrukkelijk gebaseerd op de Verordening Parkeerbelastingen 1993 van de gemeente Emmen. Deze verordening vindt haar grondslag in de artikelen 272, aanhef en onder h, en 276a van de Gemeentewet (thans artikel 225 van Pro de Gemeentewet), waarin de bevoegdheid van de gemeente om parkeerbelasting te heffen is neergelegd. Het op grond van deze verordening genomen aanwijzingsbesluit berust derhalve op een wettelijk voorschrift inzake belastingen, zodat daartegen geen voorziening openstaat op grond van de Awb.'
4.3.5 Met betrekking tot een aanwijzingsbesluit in de gemeente Amersfoort oordeelde de Afdeling in haar uitspraak van 30 januari 2002, nr. 200101008/1, Gst. 2002/7159, nr. 6, NA 2002/58, echter dat dit geen besluit is in de zin van artikel 8:4, aanhef en onderdeel g, van de Awb:
'2.2 (...) Bij besluit van 30 november 1994 heeft de raad, gelet op artikel 149 van Pro de Gemeentewet en artikel 6 van Pro de Wegenverkeerswet, de Parkeerverordening 1995 vastgesteld. In artikel B, eerste lid, van deze verordening is bepaald dat appellanten [burgemeester en wethouders; RN], bij openbaar te maken besluit, weggedeelten kunnen aanwijzen die bestemd zijn voor het parkeren door vergunninghouders.
Bij besluit van 3 december 1996 (hierna: het aanwijzingsbesluit) hebben appellanten, gelet op onder meer evengenoemd artikel B, artikel 225 van Pro de Gemeentewet en artikel 9 van Pro de Verordening parkeerbelastingen, voorzover hier van belang, bepaalde in dat besluit genoemde straten of straatsgedeelten aangewezen als wegen, terreinen of weggedeelten, die uitsluitend zijn bestemd voor parkeren door vergunninghouders in het vergunningengebied A1, zoals bedoeld in artikel 3 van Pro de Tarieventabel behorende bij de Verordening parkeerbelastingen, met de daarbij behorende tarieven en tijdstippen.
(...)
2.7.1 (...) Het aanwijzingsbesluit vindt, voorzover het de uitzondering op het parkeerverbod betreft, grondslag in de parkeerverordening, niet zijnde een wettelijk voorschrift inzake belastingen. Aan beroepbaarheid van het aanwijzingsbesluit staat artikel 8:4, onder g, van de Awb derhalve niet in de weg.'
4.3.6 Teunissen bespreekt deze uitspraak in zijn naschrift, mede in relatie tot de eerdere uitspraken, als volgt:
'De (...) vraag was of het aanwijzingsbesluit een uitgezonderd besluit ex artikel 8:4, sub g Awb is, te weten een besluit 'genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen'. Volgens de AbRS vindt het aanwijzingsbesluit, voorzover het de uitzondering op het parkeerverbod betreft, grondslag in de parkeerverordening, niet zijnde een wettelijk voorschrift inzake belastingen.
Zie reeds ARRS 30 mei 1990, Gst. 1991 6914, 8 (Harlingen), waarbij - in afwijking van eerdere jurisprudentie - werd geoordeeld dat een besluit inzake een parkeervergunning op grond van een parkeer- en parkeergeldverordening niet een beschikking was ex artikel 5, sub o Wet Arob - de voorloper van artikel 8:4, sub g Awb - indien en voorzover alléén (...) de vraag aan de orde is, wie wel en wie niet in aanmerking kan komen voor een parkeervergunning 'zonder dat de verschuldigdheid of hoogte van het parkeergeld daarbij in geschil is'. (...)
Daarentegen werd bij AbRS 12 april 1999, nr. H01.981363, NA 203, en AbRS 19 sept. 2001. JB 277, geoordeeld dat tegen een op een Verordening parkeerbelastingen gebaseerd besluit van b. en w. tot aanwijzing van parkeerplaatsen waarop parkeerbelasting is verschuldigd, op grond van artikel 8:4, sub g Awb géén voorziening openstond. Volgens de AbRS waren de bestreden aanwijzingsbesluiten gebaseerd op een wettelijk voorschrift inzake belastingen, te weten op een verordening die haar grondslag vindt in artikel 225 Gemeentewet Pro (waarin de gemeentelijke bevoegdheid tot heffing van parkeerbelasting is neergelegd). Het verschil met de zaak die speelde in de uitspraak van 30 mei 1990, Gst. 6914, 8 was - zo overwoog de AbRS in haar uitspraak van 12 april 1999 - hierin gelegen dat 'niet (...) een beslissing op een aanvraag om parkeervergunning of parkeerabonnement op grond van een regeling voor het zgn. belanghebbendeparkeren, maar eerdergenoemd aanwijzingsbesluit ter toets staat'.
In de casus die speelt in de hierboven afgedrukte uitspraak is echter een vergelijkbaar besluit tot aanwijzing van locaties die bedoeld zijn voor het belanghebbendeparkeren aan de orde. Waarom is het dan volgens de AbRS nu wèl een appellabel besluit? Begrijp ik het goed, dan is de redenering de volgende.
Enerzijds steunt het aanwijzingsbesluit op artikel 225 Gemeentewet Pro en (artikel 9 van Pro) de Verordening parkeerbelastingen, een verordening die haar grondslag vindt in artikel 225 Gemeentewet Pro. In zoverre is dit aanwijzingsbesluit gebaseerd op een wettelijk voorschrift inzake belastingen en is het dus ingevolge artikel 8:4, sug g niet appellabel.
Anderzijds is dit aanwijzingsbesluit echter óók gebaseerd op de Parkeerverordening, een regeling die steunt op artikel 149 Gemeentewet Pro (jo. artikel 6 Wegenverkeerswet Pro). Dit is dus géén wettelijk voorschrift inzake belastingen. Artikel B van deze verordening bepaalt dat b. en w. weggedeelten kunnen aanwijzen die bestemd zijn voor het parkeren door vergunninghouders. Ingevolge artikel H van deze verordening is het - behoudens ontheffing - aan anderen dan (parkeer)vergunninghouders verboden een voertuig te parkeren op weggedeelten die bestemd zijn voor parkeren door vergunninghouders.
De AbRS overweegt: 'Het aanwijzingsbesluit vindt, voorzover het de uitzondering op het parkeerverbod betreft, grondslag in de parkeerverordening (en dus in zoverre niet in de Verordening parkeerbelastingen; JT), niet zijnde een wettelijk voorschrift inzake belastingen'.'
5 Beoordeling van het geschil
5.1 De voorzitter van de belastingsector van het Hof heeft in zijn tot de Hoge Raad gerichte verzoek onder meer aan de orde gesteld dat volgens hem het Uitwerkingsbesluit er niet een is als bedoeld in artikel 23 en Pro 24 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, zodat het Hof niet bevoegd is van het geschil kennis te nemen (zie onderdeel 3.7). Zowel over de vraag of deze stelling juist is als onder meer over de vraag of het Dagelijks bestuur op grond van de delegatiebepalingen in de Verordening Parkeerbelastingen 2002 bevoegd was het Uitwerkingsbesluit te nemen (zie onderdeel 2.1.2 en 2.3.3), moet echter worden beslist door de bevoegde rechter.
5.2 Of de gewone administratieve rechter dan wel de belastingrechter bevoegd is, wordt beslist op de voet van - in het bijzonder - artikel 8:4, lid 1, aanhef en onderdeel g, van de Awb.
5.3 Het gemeentelijk parkeerbeleid vindt zijn juridische neerslag in de Parkeerverordening 2002 (zie 2.1.1). Deze verordening regelt niet de heffing en invordering van (parkeer)belastingen; zij kwalificeert dan ook niet als een 'wettelijk voorschrift inzake belastingen' in de zin van artikel 8:4, onderdeel g, van de Awb.
5.4 De fiscale aspecten van het gemeentelijk parkeerbeleid zijn geregeld in de Verordening Parkeerbelastingen 2002 (zie onderdeel 2.3). Op grond van deze verordening wordt in de gemeente Amsterdam parkeerbelasting in de zin van artikel 225 van Pro de Gemeentewet geheven; zij kwalificeert dan ook als een 'wettelijk voorschrift inzake belastingen' in de zin van artikel 8:4, onderdeel g, van de Awb.
5.5 De klachten van belanghebbenden tegen het Uitwerkingsbesluit richten zich tegen het afschaffen van het systeem van belanghebbendenparkeren en daarmee tegen de invoering van fiscaal betaald parkeren (zie 3.1 en 3.5).
5.6 Het Uitwerkingsbesluit vindt blijkens de tekst van artikel 1 zijn Pro grondslag in artikel 3, lid 1, van de Parkeerverordening 2002 (zie onderdelen 2.2.1 en 2.2.2).
5.7 Het Uitwerkingsbesluit regelt ter uitvoering van de Verordening Parkeerbelastingen 2002 en de Parkeerverordening 2002 in welke gebieden en gedurende welke tijdvakken voor het parkeren parkeerbelasting dient te worden voldaan, zodat het, niettegenstaande het bepaalde in artikel 1, in zoverre een besluit vormt 'genomen op grond een wettelijk voorschrift inzake belastingen'.
5.8 Derhalve is, mede gelet op artikel XXIII, lid 1 en lid 3, van de Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties, het Hof de rechter die bevoegd is van het beroep kennis te nemen.
6 Conclusie
Ik concludeer dat het Hof aangewezen moet worden als de rechter die bevoegd is kennis te nemen van het door belanghebbenden ingestelde beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat-Generaal
1 De bevoegdheid tot het vaststellen van dit besluit is op grond van artikel 87 van Pro de Gemeentewet en de Verordening op de stadsdelen overgedragen aan het dagelijks bestuur.
2 Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 103.
3 Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 105.
4 Kamerstukken II 1958/59, 5363, nr. 3, p. 14 (MvT).
5 P.J.J. van Buuren & T.C. Borman, Algemene wet bestuursrecht. Tekst & Commentaar, Deventer: Kluwer 2003,p. 339 en 341.
6 J.G. Brouwer, 'Artikelsgewijs commentaar artikel 8:4', in: N.S.J. Koeman (red.), Handboek Algemene Wet Bestuursrecht, Deventer: Kluwer (losbl.).
7 In dezelfde zin: ABRvS 19 september 2002, nr. 200002598/1, BB 2002/172, JB 2001/277 en ABRvS 22 mei 2002, nr. 200102799/1, JB 2002/171, NA 2002/187.