ECLI:NL:PHR:2013:BX7579 - Parket bij de Hoge Raad - Onrechtmatige overschrijding beslistermijn door gemeente ...

Conclusie

11/03135

mr. Keus

Zitting 7 september 2012

Conclusie inzake:

de gemeente Amsterdam

(hierna: de Gemeente)

eiseres tot cassatie

tegen

1. [Verweerster 1]

2. [Verweerder 2]

3. [Verweerder 3]

4. [Verweerster 4]

(de laatste drie partijen hierna gezamenlijk aan te duiden als [verweerder 2 t/m 4])

(hierna gezamenlijk: [verweerders](1))

verweerders in cassatie

Het gaat in deze zaak om de vraag of een overschrijding van de in de Algemene Politie Verordening (APV) voorziene termijn waarbinnen op een door [verweerster 1] ingediende aanvraag voor een exploitatievergunning had moeten zijn beslist, jegens [verweerders] onrechtmatig is, ook als die overschrijding is veroorzaakt doordat de Gemeente haar besluit op een Bibob-advies heeft willen baseren en zij dat advies niet tijdig heeft ontvangen.

1. Feiten(2) en procesverloop

1.1 [Verweerster 1] huurt van [verweerder 2 t/m 4] meerdere panden. In deze panden, alle gelegen te Amsterdam, wordt het prostitutiebedrijf uitgeoefend. [Verweerster 1] verhuurt daartoe kamers in de panden (per "raam") aan prostituees.

1.2 [Verweerder 2 t/m 4] zijn sinds 9 januari 2007 eigenaar van het pand [a-straat 1] te Amsterdam (hierna: het pand).

1.3 Blijkens een door [verweerster 1] en [verweerder 2 t/m 4] op 22 november 2006 ondertekende "toevoeging huurcontract d.d. 1-1-2005" is het pand "per datum verlening prostitutievergunning" toegevoegd aan de reeds bestaande huurovereenkomst tussen partijen. De huurprijs voor het pand bedraagt volgens deze "toevoeging huurcontract" € 1.627,50 per week.

1.4 [Verweerster 1] heeft op 28 november 2006 bij de Gemeente een exploitatievergunning voor de uitoefening van een prostitutiebedrijf in het pand aangevraagd.

1.5 Bij brief van 21 februari 2007 heeft de Gemeente [verweerster 1] ervan op de hoogte gesteld dat zij, ter beoordeling van de aanvraag, op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) advies bij het Landelijk Bureau Bibob heeft aangevraagd.

1.6 Bij brief van 30 mei 2007 heeft [verweerster 1] bij de Gemeente bezwaar gemaakt wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag. Daarbij heeft zij de Gemeente aansprakelijk gesteld voor alle schade veroorzaakt door het niet tijdig beslissen op de aanvraag.

1.7 Op 22 juni 2007 heeft [verweerster 1] de voorzieningenrechter te Amsterdam verzocht de Gemeente te bevelen binnen veertien dagen na de uitspraak een besluit op de aanvraag te nemen, op straffe van een dwangsom.

1.8 Bij uitspraak van 11 juli 2007 heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de beslistermijn van art. 1.5, eerste lid, van de Algemene Politie Verordening (APV) op 19 april 2007 was verstreken. Aangezien de burgemeester deze termijn niet heeft opgeschort op de voet van art. 1.5, tweede lid, van de APV en derhalve binnen een termijn van zestien weken op de aanvraag van [verweerster 1] had moeten beslissen, heeft de rechter de voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat de burgemeester uiterlijk op 27 juli 2007 op de aanvraag van [verweerster 1] diende te beslissen.

1.9 Bij besluit van 19 juli 2007 heeft de Gemeente het bezwaar wegens fictieve weigering van de aanvraag gegrond verklaard. Daarbij is tevens een proceskostenvergoeding aan [verweerster 1] toegewezen.

1.10 Op 20 juli 2007 heeft de Gemeente [verweerster 1] het voornemen kenbaar gemaakt de aanvraag te weigeren op grond van slecht levensgedrag in de zin van de APV. [Verweerster 1] heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingebracht.

1.11 Op 25 juli 2007 heeft de Gemeente het advies van het Landelijk Bureau Bibob ontvangen. Naar aanleiding hiervan heeft de Gemeente op 27 juli 2007 [verweerster 1] in de gelegenheid gesteld het advies in te zien. In de desbetreffende brief heeft de Gemeente aangekondigd dat, na ontvangst van de zienswijze van [verweerster 1], dan wel van de schriftelijke bevestiging van geen inzage, uiterlijk binnen twee weken een beslissing op de aanvraag zal worden genomen. [Verweerster 1] heeft tegen deze termijn geen bezwaar gemaakt.

1.12 [Verweerster 1] heeft het Bibob-advies ingezien en vervolgens een zienswijze bij de Gemeente ingediend.

1.13 Bij besluit van 4 september 2007 heeft de Gemeente een exploitatievergunning voor de uitoefening van een prostitutiebedrijf in het pand aan [verweerster 1] verleend. De vergunning is verleend voor een bepaalde periode, met als einddatum 1 oktober 2008. Voor deze termijn is gekozen, zo vermeldt het besluit, "daar besluitvorming niet langer kon uitblijven, maar nader onderzoek dan wel verificatie van passages uit het Bibob-advies wel dient plaats te vinden."

1.14 [Verweerder 2 t/m 4] hebben de Gemeente bij brief van 13 maart 2008 wederom(3) aansprakelijk gesteld voor de schade die door overschrijding van de beslistermijn is ontstaan.

1.15 De Gemeente heeft geweigerd schade te vergoeden.

1.16 Bij dagvaarding van 17 december 2008 hebben [verweerders] de Gemeente doen dagvaarden voor de rechtbank Amsterdam. Zij hebben gevorderd, primair de Gemeente te veroordelen tot betaling van een bedrag van € 32.550,- aan [verweerder 2 t/m 4] en tot betaling van een bedrag van € 8.650,- aan [verweerster 1], steeds te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 19 april 2007, althans een nader door de rechtbank te bepalen datum, tot aan de dag der voldoening, en subsidiair de Gemeente te veroordelen tot betaling van een bedrag van € 22.785,- aan [verweerder 2 t/m 4] en tot betaling van een bedrag van € 6.055,- aan [verweerster 1], steeds te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 30 mei 2007, althans een nader door de rechtbank te bepalen datum, tot aan de dag der voldoening, zowel primair als subsidiair met veroordeling van de Gemeente tot betaling van de buitengerechtelijke incassokosten ad € 1.788,- en van de kosten en nakosten van de onderhavige procedure(4). Daartoe hebben [verweerders] gesteld dat de Gemeente onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld door niet tijdig, binnen de wettelijke beslistermijn, een besluit te nemen op hun aanvraag voor een exploitatievergunning voor een in het pand uit te oefenen prostitutiebedrijf en dat de Gemeente daarmee aansprakelijk is voor de schade die daaruit voortvloeit, nu [verweerders] het prostitutiebedrijf gesloten dienden te houden totdat op de aanvraag was beslist.

1.17 De Gemeente heeft verweer gevoerd en zich daarbij onder meer op het standpunt gesteld dat de enkele overschrijding van de beslistermijn onvoldoende is om onrechtmatigheid aan te nemen, dat van een onredelijke overschrijding van de beslistermijn geen sprake is en dat de Gemeente ook overigens geen onzorgvuldig handelen kan worden verweten.

1.18 Nadat bij tussenvonnis van 4 maart 2009 een comparitie van partijen was gelast, welke comparitie op 2 juli 2009 heeft plaatsgehad, heeft de rechtbank bij vonnis van 19 augustus 2009 geoordeeld dat het niet tijdig beslissen van de Gemeente op de aanvraag onrechtmatig is (rov. 4.3). Voorts heeft zij de Gemeente veroordeeld tot betaling aan [verweerder 2 t/m 4] van een bedrag van € 32.550,-, vermeerderd met de wettelijke rente over het nog niet betaalde deel van het toegewezen bedrag vanaf 19 april 2007 tot de dag van volledige voldoening, alsmede tot betaling aan [verweerster 1] van een bedrag van € 7.000,-, vermeerderd met de wettelijke rente over het nog niet betaalde deel van het toegewezen bedrag vanaf 19 april 2007 tot de dag van volledige voldoening, met veroordeling van de Gemeente in de proceskosten en de nakosten(5).

1.19 Bij dagvaarding van 6 november 2009 heeft de Gemeente bij het hof Amsterdam hoger beroep tegen het vonnis van 19 augustus 2009 ingesteld. De Gemeente heeft bij memorie een achttiental grieven aangevoerd. [Verweerders] hebben de grieven van de Gemeente bestreden en hebben hunnerzijds in incidenteel appel een grief met betrekking tot de door de rechtbank niet toegewezen vergoeding van buitengerechtelijke kosten voorgesteld. De Gemeente heeft de incidentele grief bestreden. Nadat partijen de zaak op 15 februari 2011 hadden doen bepleiten, heeft het hof bij arrest van 29 maart 2011 in het principale appel het bestreden vonnis bekrachtigd met veroordeling van de Gemeente in de kosten van dat appel, en het incidentele appel verworpen met veroordeling van [verweerders] in de kosten.

1.20 Bij dagvaarding van 28 juni 2011 heeft de Gemeente (tijdig) beroep in cassatie tegen het arrest van 29 maart 2011 ingesteld. Tegen [verweerders] is verstek verleend. De Gemeente heeft haar standpunt schriftelijk doen toelichten.

2. Bespreking van het cassatiemiddel

2.1 De Gemeente heeft één middel van cassatie voorgesteld. Dat middel omvat zes onderdelen (1-6). De onderdelen 1-5 zijn in meer subonderdelen verdeeld.

2.2 Onderdeel 1 is gericht tegen de rov. 3.3-3.4:

"3.3 Het uitgangspunt in de onderhavige zaak dient te zijn, conform HR 22 oktober 2010, NJ 2011, 6 (LJN BM7040), dat de enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van de wettelijke beslistermijn, onvoldoende is voor het oordeel dat aldus onrechtmatig wordt gehandeld in de zin van art. 6:162 BW Pro. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding, en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden, aldus nog steeds HR 22 oktober 2010, NJ 2011, 6.

Voor zover de rechtbank in het bestreden vonnis van een ander uitgangspunt is uitgegaan, slagen de daartegen gerichte grief IV en grief V.

Waar de gemeente zou willen betogen dat het niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan hoe dan ook niet onrechtmatig is in de zin van art. 6:162 BW Pro en/of dat hier voor de civiele rechter geen taak is weggelegd, gaat dit betoog blijkens het aangehaalde arrest niet op. Grief VI faalt derhalve.

3.4 Toepassing van het bovengenoemde uitgangspunt leidt het hof tot het oordeel dat de gemeente in de onderhavige zaak onrechtmatig heeft gehandeld. Daarbij acht het hof de volgende omstandigheden van belang:

- er is sprake van een ruime overschrijding van de beslistermijn - gerelateerd aan de beslistermijn van acht weken -, namelijk van twintig weken,

- door [verweerster 1] is herhaaldelijk verzocht om het tijdig beslissen op haar aanvraag;

- [verweerster 1] heeft om een voorlopige voorziening ter zake van het niet tijdig beslissen verzocht, welk verzoek op 11 juli 2007 is toegewezen door de voorzieningenrechter, in die zin dat de gemeente is opgedragen te beslissen uiterlijk op 27 juli 2007;

- ook aan de door de voorzieningrechter bepaalde termijn heeft de burgemeester zich niet gehouden;

- [verweerster 1] heeft de gemeente tijdig op de hoogte gesteld van de omstandigheid dat zij schade zou lijden indien de gemeente niet tijdig zou beslissen;

- ook zonder het Bibob-advies had de gemeente - tijdig - kunnen beslissen op de aanvraag."

2.3 Subonderdeel 1.1 klaagt dat het hof heeft miskend dat de in rov. 3.4 genoemde omstandigheden niet toereikend zijn om te kunnen aannemen dat de Gemeente door overschrijding van de beslistermijn onrechtmatig heeft gehandeld. Van bijzondere bijkomende omstandigheden als door de Hoge Raad bedoeld is volgens het subonderdeel in beginsel slechts sprake indien (i) de omstandigheden die hebben geleid tot een te late beslissing aan de Gemeente kunnen worden toegerekend en (ii) de Gemeente geen (in rechte te respecteren) redenen heeft gegeven die meebrengen dat van de Gemeente redelijkerwijs niet viel te vergen dat zij binnen de beslistermijn besliste en ook anderszins geen redenen zijn gebleken die meebrengen dat de overschrijding van de beslistermijn in redelijkheid acceptabel was. Het hof heeft, nog steeds volgens het subonderdeel, niet vastgesteld dat een dergelijke situatie zich in het onderhavige geval voordoet.

2.4 In zijn arrest van 22 oktober 2010 (Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q.), LJN: BM7040, NJ 2011, 6, m.nt. M.R. Mok, overwoog de Hoge Raad onder meer als volgt:

"3.4.2. Bij de beoordeling van deze klachten wordt het volgende vooropgesteld.

De enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van de wettelijke beslistermijn, is onvoldoende voor het oordeel dat aldus onrechtmatig wordt gehandeld in de zin van art. 6:162 BW Pro. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding, en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden. Voorts blijkt uit art. 7:10 lid 4 Awb Pro (zowel in de tot 1 oktober 2009 geldende tekst als in de nadien geldende tekst) dat de wettelijke limitering van de termijn om op een bezwaarschrift te beslissen mede strekt tot bescherming van de belangen van andere belanghebbenden dan de indieners van het bezwaarschrift. Deze bepaling staat derhalve niet in de weg aan het oordeel dat overschrijding van de beslistermijn, onder bijkomende omstandigheden als zojuist bedoeld, ook jegens zulke andere belanghebbenden onzorgvuldig (onrechtmatig) is.

3.4.3. De door onderdeel II bestreden oordelen van het hof komen hierop neer dat de wettelijke beslistermijn meebrengt dat B&W ook jegens [A] verplicht waren zich in te spannen binnen die termijn, dan wel zo spoedig mogelijk daarna, te beslissen (rov. 4.14.1), dat het niet in acht nemen van de wettelijke beslistermijn op zichzelf niet kan leiden tot aansprakelijkheid van de gemeente voor de door [A] gestelde schade (begin van rov. 4.14.2), maar dat zulks niet wegneemt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [A] op grond van de door het hof in aanmerking genomen omstandigheden (rov. 4.14.2 en 4.14.3)

- dat de gemeente na afloop van de beslistermijn heeft nagelaten binnen redelijke termijn op het bezwaar van de bezwaarmakers te beslissen,

- dat de gemeente wist dat [A] met de bouwwerkzaamheden was gestart,

- dat bovendien geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken die meebrachten dat van de gemeente redelijkerwijs niet was te vergen dat zij voor december 2002 een beslissing gaf, of die een overschrijding als waarvan hier sprake is in redelijkheid acceptabel maakten,

- terwijl (rov. 4.14.4) de omstandigheid dat B&W bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 december 2002 nog een termijn van drie weken kregen om op het bezwaar te beslissen, niet tot een ander oordeel leidt omdat op 11 december 2002 al ruim 24 weken waren verstreken na afloop van de beslistermijn en daarmee het onrechtmatig handelen van de gemeente reeds is gegeven.

Aldus heeft het hof geoordeeld dat de gemeente, gelet op de omstandigheden van het geval, in strijd heeft gehandeld met de zorgvuldigheid die zij jegens [A] in acht behoorde te nemen door pas ruimschoots na het verstrijken van de beslistermijn te beslissen op het bezwaar van de bezwaarmakers, en dat de aldus geschonden norm mede strekt tot bescherming tegen de schade zoals [A] die heeft geleden. In het licht van hetgeen hiervoor in 3.4.2 is vooropgesteld, geven deze oordelen geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting; zij zijn in het licht van de door partijen aangevoerde feiten en omstandigheden ook niet onbegrijpelijk. Op het voorgaande stuiten de hiervoor in 3.4.1 vermelde klachten van onderdeel II af."

2.5 Het arrest is onder meer besproken door Schlössels(6) en Van Ravels(7).

Schlössels plaatst vraagtekens bij de gekwalificeerde, verzwaarde onrechtmatigheidsmaatstaf die de Hoge Raad heeft aangelegd door de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm als een overkoepelend beoordelingskader te hanteren. Volgens Schlössels doet die maatstaf af aan het streven naar tijdige bestuurlijke besluitvorming en past zij ook niet goed in het nationale overheidsaansprakelijkheidsrecht, waarin uitgangspunt is dat de overheid die de wet overtreedt in de regel onrechtmatig handelt, óók als het wettelijk voorschrift een publiekrechtelijk karakter draagt(8). Voorts vraagt Schlössels zich af hoe de mogelijkheden tot disculpatie die voor de overheid in de ontwikkelde maatstaf besloten liggen, zich verhouden tot het leerstuk van de besluitaansprakelijkheid, volgens welk leerstuk een onjuiste toepassing van de wet in een vernietigd appellabel besluit een onrechtmatige daad oplevert die in de regel aan de overheid wordt toegerekend.

Van Ravels plaatst kritische kanttekeningen bij het kennelijke uitgangspunt van de Hoge Raad dat de burgerlijke rechter zelfstandig over de (on)rechtmatigheid van de termijnoverschrijding dient te beslissen:

"7. In cassatie is er, als ik het goed zie, van uitgegaan dat de burgerlijke rechter een zelfstandig oordeel dient te geven over de (on)rechtmatigheid van de termijnoverschrijding. In het licht van een doelmatige taakverdeling tussen de verschillende rechters overeenkomstig de wettelijke toedeling van rechtsmacht, in aanmerking genomen de specialisatiegedachte en de rechtseenheidsgedachte, zijn er overigens wel enige kanttekeningen te plaatsen bij een zelfstandige beoordeling van deze kwestie door de burgerlijke rechter. Er zijn immers verschillende kwesties waaromtrent verschillende rechters tot uiteenlopende oordelen kunnen komen. Ik noem er enige. De vraag bijvoorbeeld of wel een schriftelijke aanvraag is ingediend, die - onder meer - aan de vereisten van art. 4:2 Awb Pro voldeed en de vraag of het ingediende document slechts een concept-aanvraag, of een "principe-aanvraag" is; de vraag of het verzoek is ingediend door een belanghebbende (art. 4:1 jo Pro art. 1:3 lid 3 Awb Pro); de vraag of de aanvraag bij het bevoegde bestuursorgaan is ingediend (art. 4:1 Awb Pro), en zo ja wanneer; de vraag naar de duur van de "redelijke termijn" van art. 4:13, eerste lid, Awb in een concreet geval, de vraag naar de rechtens juiste wijze van opschorting of verdaging van de beslistermijn (art. 4:13, tweede lid, jo. 4:14 Awb en art. 7:10, derde lid, Awb); de vraag of de belanghebbende heeft ingestemd met overschrijding van de beslistermijn (art. 7:10, vierde lid, Awb) en de vraag of overschrijding daarvan aan belanghebbende zelf is te wijten. Mogelijk wordt er in de gekozen benadering van uitgegaan dat - anders dan bij reële appellabele besluiten! - het oordeel over de vraag of niet tijdig beslist is en of dit niet tijdig beslissen al dan niet als onrechtmatig gekwalificeerd moet worden niet exclusief bij de bestuursrechter berust (HR 24 februari 1984, NJ 1984, 669, m.nt. JAB, AB 1984, 399, m.nt. E.M. van Eijden (Sint Oedenrode/Driessen))."

2.6 In mijn conclusie voor het arrest Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q. heb ik onder 2.23 en 2.24 reeds uiteengezet dat wetgeving en rechtspraak van de bestuursrechter erop wijzen dat een overschrijding van de beslistermijn van art. 7:10 Awb Pro niet zonder meer als onrechtmatig kan gelden. Daaraan doet niet af dat, zoals Schlössels op zichzelf terecht signaleert, de aandacht (óók van de wetgever) voor het borgen van tijdige besluitvorming is toegenomen. Het toegenomen belang dat aan tijdige besluitvorming wordt toegekend, dwingt mijns inziens niet ertoe de overheid zonder meer voor overschrijding van de beslistermijn aansprakelijk te achten. Ook de door Schlössels bedoelde besluitaansprakelijkheid kan voor dat laatste geen argument zijn. De bedoelde besluitaansprakelijkheid hangt onlosmakelijk samen met de leer van de formele rechtskracht: de burgerlijke rechter houdt een appellabel besluit voor onrechtmatig (en acht dat onrechtmatig handelen in beginsel toerekenbaar aan de overheid), als het besluit door de bestuursrechter is vernietigd of door het bestuursorgaan is herroepen of ingetrokken op gronden die de onrechtmatigheid van het besluit impliceren (besluitaansprakelijkheid), waar tegenover staat dat hij het besluit voor rechtmatig houdt als en zolang dit een en ander (nog) niet het geval is (formele rechtskracht). Nu de Hoge Raad in het arrest Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q. de tijdigheid van de besluitvorming principieel buiten het bereik van de leer van de formele rechtskracht heeft geplaatst(9), is er mijns inziens ook voor toepassing van de strenge toerekeningsregel (van de in beginsel gegeven schuld) volgens de leer van de besluitaansprakelijkheid geen grond. Naar aanleiding van de kanttekeningen van Van Ravels herinner ik eraan dat ik in mijn conclusie voor het arrest Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q. onder 2.28 reeds erop heb gewezen dat men het als problematisch kan beschouwen dat de burgerlijke rechter zich zelfstandig een oordeel over de (on)rechtmatigheid van het niet tijdig nemen van een besluit zou moeten vormen, zulks in verband met de bestuursrechtelijke vragen die in dat verband kunnen rijzen. In aanvulling daarop teken ik nog aan dat het oordeel dat het niet tijdig nemen van een besluit niet door de formele rechtskracht van dat besluit wordt gedekt, naar geldend recht niet noodzakelijkerwijs impliceert dat de burgerlijke rechter "dus" tot een zelfstandig oordeel over de (on)rechtmatigheid van de overschrijding van de beslistermijn bevoegd zou zijn. Ik herinner in dit verband aan de rechtspraak van de Hoge Raad volgens welke een mogelijke schending van het beginsel van de égalité devant les charges publiques evenmin door de formele rechtskracht van het betrokken besluit wordt gedekt, maar (desalniettemin) bij uitsluiting door de bestuursrechter dient te worden beoordeeld(10).

In het navolgende ga ik ervan uit dat de Hoge Raad zal vasthouden aan het arrest Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q. en aan de daarin bedoelde onrechtmatigheidsmaatstaf, alsmede aan het daarin kennelijk aanvaarde uitgangspunt dat de burgerlijke rechter tot een zelfstandige beoordeling van de tijdigheid van appellabele besluiten bevoegd is.

2.7 Uit het arrest Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q. vloeit voort dat de overschrijding van de beslistermijn slechts onrechtmatig is onder bijkomende omstandigheden die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Anders dan subonderdeel 1.1 kennelijk veronderstelt kan mijns inziens niet worden aangenomen dat als bijkomende omstandigheden zoals door de Hoge Raad bedoeld slechts omstandigheden kunnen gelden die (tot een te late beslissing hebben geleid en) aan de Gemeente kunnen worden toegerekend. Voor zover de Gemeente het oog heeft op de toerekening van art. 6:162 lid 3 BW Pro ("(...) indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt."), geldt dat die bepaling slechts de toerekening van de onrechtmatige daad aan de dader betreft en niet ook de (in art. 6:162 lid 2 BW Pro bedoelde) onrechtmatigheid van het litigieuze handelen of nalaten.

Wel acht ik juist dat, zoals het subonderdeel bovendien verdedigt, bijkomende omstandigheden zoals door de Hoge Raad bedoeld zullen moeten uitsluiten dat de overschrijding van de beslistermijn om in rechte te respecteren redenen in redelijkheid acceptabel was. Het verwijt dat het hof zulks zou hebben miskend door niet vast te stellen dat een dergelijke situatie zich in het onderhavige geval voordoet, mist echter feitelijke grond. In de rov. 3.4.1-4.2 heeft het hof als volgt overwogen:

"3.4.1 De omstandigheid dat de burgemeester verzuimd heeft om de geldende beslistermijn op grond van artikel 1.5, tweede lid, van de APV voor acht weken te verdagen en [verweerster 1] daarvan in kennis te stellen, maar daartoe op zich zelf wel de mogelijkheid had, kan de gemeente niet disculperen, nu vaststaat dat feitelijk géén gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot verlenging van de beslistermijn.

Grief VIII faalt. Waar grief IX en grief X ook moeten worden begrepen als strekkende tot het betoog dat de gemeente door het bestaan van de verlengingsmogelijkheid is gedisculpeerd, falen zij eveneens.

3.4.2 Evenmin gaat op het argument van de gemeente - zoals het hof dat begrijpt - dat geen sprake is van onrechtmatigheid, omdat het niet haar schuld was dat het Bibob-advies niet tijdig beschikbaar was en dat de gemeente een gerechtvaardigd belang had bij het afwachten van dat advies. Zo de gemeente al ruimte zou hebben om, in het licht van het besluit van 18 juli 2007, thans nog dit verweer te voeren, heeft te gelden dat de beslistermijn op grond van artikel 31 van Pro de Wet Bibob, in samenhang met artikel 15, eerste en derde lid, van de Wet Bibob, had kunnen worden opgeschort voor de duur van acht weken. De gemeente heeft echter geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Bovendien was het niet-beschikken over een Bibob-advies geen beletsel voor het nemen van een besluit op de aanvraag van [verweerster 1] (zie art. 3:6 lid 2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht). Ten slotte geldt nog dat de gemeente geen overtuigende argumenten heeft aangevoerd waarom zij niet zonder het Bibob-advies reeds had kunnen beslissen op de aanvraag, bijvoorbeeld door het verlenen van een vergunning voor bepaalde tijd en onder voorwaarden, zoals in het onderhavige geval uiteindelijk ook is gebeurd.

Hierop stuiten grief VII en grief XII af. Ook grief III faalt, voor zover de gemeente daarmee zou willen betogen dat sprake was van een rechtvaardigingsgrond voor het niet tijdig beslissen."

In deze overwegingen ligt besloten dat naar het oordeel van het hof de litigieuze overschrijding van de beslistermijn niet om in rechte te respecteren redenen in redelijkheid acceptabel was.

Subonderdeel 1.1 kan daarom niet tot cassatie leiden.

2.8 Subonderdeel 1.2 klaagt dat, als het hof het in subonderdeel 1.1 betoogde niet heeft miskend en heeft geoordeeld dat de in subonderdeel 1.1 bedoelde situatie zich in het onderhavige geval voordoet, zijn oordeel, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is.

Het hof heeft volgens het subonderdeel, dat steeds naar vindplaatsen in de stukken van de feitelijke instanties verwijst, miskend dat de Gemeente relevante en niet aan haar toe te rekenen omstandigheden heeft aangevoerd waarom de beslistermijn is overschreden. Het subonderdeel releveert dat de Gemeente (naar het hof in rov. 3.4.2 ook heeft onderkend) onder meer erop heeft gewezen dat zij lang op het advies van het Landelijk Bureau Bibob heeft moeten wachten en daarbij een gerechtvaardigd belang had; als dat advies niet zou zijn afgewacht, zou immers de werking van de Wet Bibob zijn ondergraven. De Gemeente heeft daarover volgens het subonderdeel ook steeds met de aanvrager gecommuniceerd. Het subonderdeel betoogt dat ook uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 juli 2007 blijkt dat de Gemeente in redelijkheid met haar beslissing kon wachten tot twee weken nadat het advies van het Bureau Bibob was uitgebracht. Verder is [verweerster 1], naar de Gemeente heeft gesteld, steeds op de hoogte gehouden van de verwachte datum van ontvangst van het Bibob-advies.

Verder heeft de Gemeente volgens het subonderdeel, dat ook hier steeds naar vindplaatsen in de stukken van de feitelijke instanties verwijst, omstandigheden gesteld waaruit blijkt dat zij in rechte te respecteren redenen had om na ommekomst van de beslistermijn te beslissen, althans redenen waarom de overschrijding van die termijn in het onderhavige geval acceptabel was. Zo heeft de Gemeente uiteengezet dat de door de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 11 juli 2007 gereleveerde omstandigheid dat de Gemeente het advies aan het (Landelijk) Bureau Bibob pas zes weken na ontvangst van de ontbrekende (door [verweerster 1] te verstrekken) gegevens (op 13 januari 2007) heeft gevraagd, mede is veroorzaakt doordat zij de overgelegde informatie diende te controleren, waaronder de jaarrekening, de wijze van financiering van het pand en de vraag of dat op transparante wijze was geschied. Ook heeft de Gemeente erop gewezen dat ten aanzien van de aanvrager en de leidinggevenden het politieregister en het Justitieel documentatieregister zijn geraadpleegd. Verder is het pand door de Gemeente bezocht. Vervolgens is de aanvraag, naar de Gemeente heeft gesteld, voorgelegd aan het (gemeentelijke) Coördinatiebureau Bibob (CBB), dat de aanvragen ook zelf beoordeelt en beziet of advies van het Landelijk Bureau Bibob moet worden gevraagd. Op 21 februari 2007 heeft de Gemeente [verweerster 1] ook ervan op de hoogte gesteld dat advies aan het Landelijk Bureau Bibob is gevraagd. Verder heeft de Gemeente aangevoerd dat na het verkrijgen van het Bibob-advies (op 25 juli 2007) het voornemen bestond de exploitatievergunning te weigeren en dat de beoordeling van de door [verweerster 1] ingediende bedenkingen alsmede van nieuw gebleken feiten en omstandigheden enige tijd in beslag namen. Nadat de zienswijze van [verweerster 1] was ontvangen, is de vergunning op 4 september 2007 alsnog verleend. Volgens het subonderdeel heeft de Gemeente na ontvangst van het Bibob-advies voortvarend gehandeld. Het subonderdeel memoreert ten slotte dat de Gemeente erop heeft gewezen dat [verweerster 1] na ontvangst van het Bibob-advies heeft ingestemd met termijnverlenging gedurende twee weken omdat de burgemeester voornemens was de gevraagde exploitatievergunning te weigeren en gelet op dit voornemen tijd nodig was voor het vragen van een zienswijze van [verweerster 1] en de beoordeling daarvan.

In het licht van deze omstandigheden valt volgens het subonderdeel niet in te zien waarom de in subonderdeel 1.1 bedoelde situatie zich in het onderhavige geval voordoet. Evenmin valt daarom in te zien waarom de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door niet voor ommekomst van de beslistermijn te beslissen.

Subonderdeel 1.3 voegt aan het voorgaande toe dat het hof in de rov. 3.3-3.4 in het licht van het arrest Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q. bij de beantwoording van de vraag of van bijzondere bijkomende omstandigheden in de zin van dat arrest sprake is, althans een te stringente maatstaf heeft aangelegd. Gelet op hetgeen de Gemeente heeft aangevoerd, is volgens het subonderdeel van bijzondere bijkomende omstandigheden als door de Hoge Raad bedoeld geen sprake.

Volgens subonderdeel 1.4 heeft althans te gelden dat de overschrijding van de beslistermijn gedurende de periode die het Bureau Bibob voor het uitbrengen van zijn advies heeft gebruikt, mede gelet op art. 31 Wet Pro Bibob, niet als onrechtmatig handelen van de Gemeente kan worden aangemerkt.

Subonderdeel 1.5 betoogt dat, indien het hof het betoogde in subonderdeel 1.3 niet heeft miskend, zijn oordeel dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de beslistermijn te overschrijden in het licht van de door de Gemeente aangevoerde en in subonderdeel 1.2 aangehaalde omstandigheden, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is.

Volgens subonderdeel 1.6 maakt hetgeen in subonderdeel 1.2 wordt betoogd, ook het oordeel in rov. 3.4.2 dat de Gemeente geen overtuigende argumenten heeft aangevoerd waarom zij niet reeds zonder het Bibob-advies op de aanvraag had kunnen beslissen, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk.

De subonderdelen 1.2-1.6 lenen zich voor gezamenlijke bespreking.

2.9 De genoemde subonderdelen strekken naar de kern genomen ertoe te betogen dat, als het hof al een juiste maatstaf heeft aangelegd, zijn oordeel dat bijkomende omstandigheden de litigieuze termijnoverschrijding onrechtmatig maken, onbegrijpelijk is in het licht van hetgeen de Gemeente heeft gesteld over haar streven de te nemen beslissing op een Bibob-advies te baseren.

Voor de klacht dat het hof van een onjuiste maatstaf is uitgegaan, zie ik geen grond. Zo is het hof in rov. 3.4.2 uitdrukkelijk ingegaan op het verweer van de Gemeente "dat geen sprake is van onrechtmatigheid, omdat het niet haar schuld was dat het Bibob-advies niet tijdig beschikbaar was en dat de gemeente een gerechtvaardigd belang had bij het afwachten van dat advies". Het hof heeft dit verweer verworpen, maar niet omdat hetgeen de Gemeente heeft gesteld, irrelevant zou zijn. Het hof heeft, aangenomen dat het besluit van 18 juli 2007(11) voor het bedoelde verweer nog ruimte laat, geoordeeld dat "de beslistermijn op grond van artikel 31 van Pro de Wet Bibob, in samenhang met artikel 15, eerste en derde lid, van de Wet Bibob, had kunnen worden opgeschort voor de duur van acht weken", maar dat "(d)e gemeente (...) echter geen gebruik (heeft) gemaakt van deze mogelijkheid." Bovendien heeft het hof (onder verwijzing naar art. 3:6 lid 2 Awb Pro) geoordeeld dat "het niet-beschikken over een Bibob-advies geen beletsel voor het nemen van een besluit op de aanvraag van [verweerster 1] (was)." Ten slotte geldt volgens het hof "dat de gemeente geen overtuigende argumenten heeft aangevoerd waarom zij niet zonder het Bibob-advies reeds had kunnen beslissen op de aanvraag, bijvoorbeeld door het verlenen van een vergunning voor bepaalde tijd en onder voorwaarden, zoals in het onderhavige geval uiteindelijk ook is gebeurd."

2.10 Het eerste argument van het hof (het onbenut laten van de mogelijkheid van opschorting van de beslistermijn) berust mijns inziens op een onjuiste uitleg van art. 31 Wet Pro Bibob. Deze bepaling luidt als volgt:

"Indien het bestuursorgaan een advies aanvraagt, wordt de wettelijke termijn waarbinnen de beschikking dient te worden gegeven, opgeschort voor de duur van de periode die begint met de dag waarop het advies is aangevraagd en eindigt met de dag waarop dat advies is ontvangen, met dien verstande dat deze opschorting niet langer duurt dan de in artikel 15, eerste en tweede lid, bedoelde termijn, vermeerderd met de duur van de eenmalige verlenging, bedoeld in artikel 15, derde lid."

Hangende een Bibob-adviesaanvraag van het bestuursorgaan geldt er niet slechts een mogelijkheid tot opschorting van de wettelijke beslistermijn, maar wordt deze termijn opgeschort, met ingang van de dag waarop het advies is aangevraagd tot (in beginsel, behoudens de maximering van de duur van de opschorting die in art. 15 Wet Pro Bibob ligt besloten) de dag waarop het advies is ontvangen. Deze opschorting is, anders dan het hof kennelijk heeft aangenomen, niet van enige (rechts)handeling van het bestuursorgaan afhankelijk, zij het dat het bestuursorgaan betrokkene op grond van art. 32 Wet Pro Bibob dient te informeren dat advies aan het Bureau Bibob is gevraagd (hetgeen de Gemeente bij brief van 21 februari 2007 ook heeft gedaan; zie rov. 2.6).

Overigens meen ik dat het hof een (naar zijn oordeel) niet benutte mogelijkheid van opschorting van de beslistermijn (rov. 3.4.2) c.q. een niet benutte mogelijkheid van verdaging (rov. 3.4.1) ten onrechte betekenis lijkt te ontzeggen. Weliswaar impliceert het onbenut laten van een dergelijke mogelijkheid dat de beslistermijn eerder zal zijn overschreden, maar dat is niet beslissend, nu die overschrijding op zichzelf geen onrechtmatige daad vormt. De (mogelijke) onrechtmatigheid van de termijnoverschrijding zal afhangen van bijkomende omstandigheden, waaronder wat ik nu maar de "ernst" van de termijnoverschrijding noem. Die "ernst" komt wel degelijk in een ander licht te staan voor zover de gemaakte fout slechts hieruit bestaat dat het bestuursorgaan heeft nagelaten een op zichzelf openstaande mogelijkheid van verdaging of opschorting te benutten. Ook bij de bepaling van de volgens de Hoge Raad met het oog op de mogelijke onrechtmatigheid van de termijnoverschrijding relevante "mate waarin de beslistermijn wordt overschreden" mag naar mijn mening niet worden voorbijgegaan aan de vraag of de termijnoverschrijding niet geheel of ten dele had kunnen worden "gedekt" door een voor het bestuursorgaan openstaande mogelijkheid tot verdaging van zijn beslissing c.q. opschorting van de beslistermijn.

2.11 Ook het tweede argument van het hof, te weten het argument dat het ontbreken van een Bibob-advies geen beletsel voor een besluit vormde, acht ik niet concludent. Het is juist dat, indien een advies niet tijdig wordt uitgebracht, naar luid van art. 3:6 lid 2 Awb Pro het enkele ontbreken daarvan niet aan het nemen van het besluit in de weg staat. Dat laatste sluit echter allerminst uit dat het belang van het bestuursorgaan om niettemin op basis van dat advies te kunnen besluiten, met zich brengt dat enige (verdere) overschrijding van de beslistermijn moet worden geaccepteerd en civielrechtelijk niet als onrechtmatig kan worden aangemerkt.

2.12 Met het derde argument verwijt het hof de Gemeente dat zij onvoldoende duidelijk zou hebben gemaakt waarom zij niet zonder het Bibob-advies had kunnen beslissen, bijvoorbeeld voor bepaalde tijd en onder bepaalde voorwaarden, zoals zij uiteindelijk ook (op 4 september 2007) heeft gedaan.

De Wet Bibob strekt ertoe te bewerkstelligen dat vergunningen kunnen worden geweigerd, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen (vergelijk art. 3 lid 1 Wet Pro Bibob). In gevallen waarin een zodanig ernstig gevaar niet denkbeeldig is maar niet op voorhand kan worden uitgesloten, doet het niettemin verlenen van een vergunning, ook al is dat voor bepaalde tijd en onder voorwaarden, onmiskenbaar aan die wettelijke strekking afbreuk. Anders dan het hof kennelijk heeft geoordeeld, doet daaraan niet af dat de Gemeente op 4 september 2007 uiteindelijk een vergunning voor bepaalde tijd en onder bepaalde voorwaarden heeft verleend. Daaruit kan niet worden afgeleid dat de Gemeente een dergelijke vergunning evengoed al eerder, vóórdat het Bibob-advies was ontvangen, had kunnen verlenen. In de eerste plaats is het besluit van 4 september 2007 genomen, nadat de Gemeente het Bibob-advies reeds (op 25 juli 2007) had ontvangen en is aan dat besluit een periode met als einddatum 1 oktober 2008 verbonden, omdat "nader onderzoek dan wel verificatie van passages uit het Bibob-advies (...) dient plaats te vinden" (zie rov. 2.14). De onzekerheid waarin de aan de vergunning verbonden periode beoogt te voorzien is niet vergelijkbaar met de onzekerheid die bestond vóórdat het Bibob-advies überhaupt beschikbaar was. In de tweede plaats heeft de Gemeente de vergunning van 4 september 2007 kennelijk contre coeur verleend, "daar besluitvorming niet langer kon uitblijven". Wat van dat motief overigens zij, het sluit wél aan bij de door het criterium van "de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden" geïmpliceerde mogelijkheid dat een aanvankelijk niet onrechtmatige termijnoverschrijding bij voortduren daarvan vanaf zeker moment alsnog onrechtmatig wordt. Uit het feit dat de Gemeente zelf meende dat haar besluit, toen zij inmiddels bijna zes weken in het bezit van het Bibob-advies was, niet langer kon uitblijven, kan niet worden afgeleid dat de Gemeente op straffe van een onrechtmatige termijnoverschrijding "dus" ook al eerder (en wel vóór de ontvangst van het Bibob-advies) had moeten besluiten.

2.13 Voor zover de Gemeente zich erop heeft beroepen dat de litigieuze termijnoverschrijding acceptabel is, gelet op haar streven de te nemen beslissing op een Bibob-advies te baseren, meen ik dat het hof het verweer van de Gemeente niet naar behoren gemotiveerd heeft weerlegd. De subonderdelen 1.2-1.6 slagen, voor zover zij daarop gerichte klachten omvatten.

Daarmee is overigens niet gezegd dat de termijnoverschrijding over de volle duur daarvan als rechtmatig moet worden geaccepteerd. Zo heeft het hof in rov. 3.4 aan de onrechtmatigheid van de litigieuze termijnoverschrijding mede ten grondslag gelegd dat de Gemeente zich niet heeft gehouden aan de haar door de voorzieningenrechter gegeven opdracht om uiterlijk op 27 juli 2007 te beslissen. Het negeren van een uitspraak van de voorzieningenrechter is een element dat de onrechtmatigheid van verdere overschrijding van de beslistermijn op zichzelf kan dragen, ook als de Gemeente goede gronden had aan een verdere opschorting van het besluit de voorkeur te geven.

Zoals hiervoor (onder 2.12) al aan de orde kwam, impliceert het criterium van de mate van overschrijding van de beslistermijn dat een termijnoverschrijding deels als rechtmatig en deels als onrechtmatig kan gelden. Ook subonderdeel 1.4 refereert terecht aan de mogelijkheid dat de litigieuze termijnoverschrijding althans voor een deel daarvan niet als onrechtmatig wordt aangemerkt (het subonderdeel noemt in dat verband de periode die het Bureau Bibob voor zijn advies heeft gebruikt). De stellingen van de Gemeente met betrekking tot haar streven het te nemen besluit op een Bibob-advies te baseren zullen daarom hoe dan ook opnieuw moeten worden beoordeeld, ook als ervan moet worden uitgegaan dat althans vanaf de door de voorzieningenrechter bepaalde uiterste datum de termijnoverschrijding niet langer als rechtmatig kon gelden.

2.14 Subonderdeel 1.7 strekt ten betoge dat het hof althans heeft miskend dat de in rov. 3.4 genoemde omstandigheden dat (i) [verweerster 1] de Gemeente herhaaldelijk heeft verzocht om tijdig te beslissen, (ii) [verweerster 1] om een voorlopige voorziening heeft verzocht, welk verzoek ten aanzien van haar is toegewezen, (iii) de Gemeente zich niet heeft gehouden aan de door de voorzieningenrechter bepaalde termijn en (iv) [verweerster 1] de Gemeente tijdig op de hoogte heeft gesteld dat zij schade zou lijden indien de Gemeente niet tijdig zou beslissen, niet dragend kunnen zijn voor zijn oordeel dat ook ten opzichte van [verweerder 2 t/m 4] onrechtmatig is gehandeld. De bedoelde omstandigheden hebben volgens het subonderdeel op hen immers geen betrekking en kunnen daarom niet redengevend zijn voor de beslissing dat de Gemeente ook jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld.

2.15 Het subonderdeel kan naar mijn mening niet tot cassatie leiden. In het arrest Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q. heeft de Hoge Raad als uitgangspunt gekozen dat wettelijke beslistermijnen (in dat geval de termijn om op een bezwaarschrift te beslissen) mede strekken tot bescherming van de belangen van andere belanghebbenden dan de aanvrager (in dat geval de indiener van het bezwaarschrift) en dat overschrijding van de beslistermijn onder bijkomende omstandigheden daarom ook jegens zulke andere belanghebbenden onzorgvuldig (onrechtmatig) kan zijn. Of [verweerder 2 t/m 4] als belanghebbenden (in bestuursrechtelijke zin) bij het door [verweerster 1] gevraagde initiële besluit kunnen worden aangemerkt, wordt in het hierna nog te bespreken onderdeel 4 aan de orde gesteld. Aangenomen dat ook [verweerder 2 t/m 4] als belanghebbenden kwalificeren, is vervolgens van belang dat in het arrest niet valt te lezen dat bij de beoordeling van de onrechtmatigheid van de overschrijding van een beslistermijn slechts die bijkomende omstandigheden in aanmerking komen die rechtstreeks betrekking hebben op degene die zich op die onrechtmatigheid beroept. Hooguit ligt in het arrest besloten dat de belangen van de betrokken belanghebbenden voor het bestuursorgaan kenbaar moeten zijn geweest. Dat de Gemeente met de belangen van [verweerder 2 t/m 4] bekend was, heeft het hof vastgesteld in rov. 3.6 (alhoewel het daarin kennelijk abusievelijk van "[verweerder 2 t/m 4]" heeft gesproken).

2.16 Onderdeel 2 is gericht tegen rov. 3.4.1, voor zover het hof daarin heeft overwogen dat de omstandigheid dat de burgemeester heeft verzuimd de geldende beslistermijn op grond van art. 1.5, tweede lid, van de APV te verdagen en daartoe wel de mogelijkheid had, de Gemeente niet kan disculperen, nu van die mogelijkheid feitelijk geen gebruik is gemaakt. Volgens subonderdeel 2.1 is deze beslissing rechtens onjuist. De omstandigheid dat de beslistermijn had kunnen worden verlengd en voor deze verlenging in het onderhavige geval geen beletselen bestonden, brengt volgens het subonderdeel in beginsel mee dat de overschrijding van de termijn gedurende de periode dat deze kon worden verlengd niet onrechtmatig is. Het onderdeel betoogt dat het hof in dat verband heeft miskend dat de Gemeente feitelijk ook gebruik van deze verlengingsmogelijkheid heeft gemaakt, maar de verlengingsmogelijkheid niet formeel ten opzichte van [verweerster 1] heeft ingeroepen. De omstandigheid dat de Gemeente de verlenging ten onrechte niet formeel heeft ingeroepen, zou tot schade kunnen leiden in gevallen waarin een belanghebbende ook anderszins niet van de verlenging van de beslistermijn op de hoogte was. Die situatie doet zich in het onderhavige geval niet voor, nu de Gemeente immers onbestreden heeft gesteld dat steeds met [verweerster 1] is gecommuniceerd over het moment waarop de beslissing kon worden verwacht. Verder is [verweerster 1], naar de Gemeente volgens het subonderdeel heeft gesteld, steeds van de verwachte datum van ontvangst van het Bibob-advies op de hoogte gehouden. Subonderdeel 2.2 voegt daaraan toe dat het hof althans heeft miskend dat de omstandigheid dat verlenging van de beslistermijn mogelijk was en daarvoor geen beletselen bestonden, in het onderhavige geval, waarin de Gemeente steeds met [verweerster 1] heeft gecommuniceerd over het moment waarop de beslissing kon worden verwacht en haar van de verwachte datum van ontvangst van het Bibob-advies op de hoogte heeft gehouden, meebrengt dat ondanks de omstandigheid dat geen (formele) verlenging van de beslistermijn heeft plaatsgevonden, de overschrijding van de beslistermijn niet onrechtmatig is gedurende de periode dat deze kon worden verlengd. De beide subonderdelen lenen zich voor gezamenlijke bespreking.

2.17 Bij de beoordeling van beide subonderdelen stel ik voorop dat moet worden aangenomen dat de aanvrager tijdig van een verdaging van een besluit als bedoeld in de APV moet worden kennisgegeven. Ik verwijs in dit verband naar de regeling van de art. 4:13 en Pro 4:14 lid 3 Awb, waarin mede ligt besloten dat bij gebreke van een tijdige kennisgeving de beslistermijn moet worden geacht te zijn verstreken (zie in het bijzonder art. 4:13 lid 2 Awb Pro)(12). Kennelijk is het hof ervan uitgegaan dat in casu een dergelijke kennisgeving ontbrak. Alhoewel het subonderdeel die veronderstelling niet met zoveel woorden ter discussie stelt, kan men daarbij wel een vraagteken plaatsen. In dat verband is van belang dat de vergunning op 28 november 2006 is aangevraagd (rov. 2.5) en dat de Gemeente bij brief van 21 februari 2007 [verweerster 1] van haar aanvraag van een Bibob-advies in kennis heeft gesteld. Laatstgenoemde datum van 21 februari 2007 viel binnen de initiële termijn van acht weken, nu deze termijn van 11 december 2006 tot 13 januari 2007 was opgeschort (zie rov. 2.3, eerste alinea, van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 juli 2007, productie 5 bij de inleidende dagvaarding, alsmede art. 4:15 (oud) Awb); het was vervolgens nog steeds die initiële termijn van acht weken die op grond van art. 31 Wet Pro Bibob (eveneens van rechtswege) was opgeschort. Voor zover [verweerster 1] uit de brief van 21 februari 2007 (en/of uit latere communicaties van de Gemeente over de verwachte datum van het Bibob-advies en/of het daarop te baseren besluit) heeft moeten begrijpen dat de Gemeente voornemens was eerst aan de hand van het Bibob-advies te beslissen, is minst genomen verdedigbaar dat met die brief (en/of die latere communicaties) aan het vereiste van een kennisgeving van de verdaging van het besluit met een op de initiële periode aansluitende tweede periode van (zonodig) acht weken is voldaan.

Wat er van dit alles zij, ook zonder een kennisgeving die aan de daaraan te stellen eisen beantwoordt, zou ik menen dat reeds de enkele mogelijkheid van een verdaging van belang is voor de beoordeling van de onrechtmatigheid van een termijnoverschrijding, voor zover die overschrijding door verdaging had kunnen worden "gedekt". Ik verwijs naar hetgeen hiervóór (onder 2.10) reeds aan de orde kwam. Voor het civielrechtelijk onrechtmatig achten van een termijnoverschrijding, ook over de periode gedurende welke zij door verdaging had kunnen worden gedekt, bestaat te minder grond in het geval dat betrokkene, ondanks het ontbreken van een aan de eisen beantwoordende kennisgeving, van de intenties van de betrokken overheid op de hoogte was. Voor zover de subonderdelen daarop gerichte klachten omvatten, zijn zij terecht voorgesteld.

2.18 Subonderdeel 2.3 betoogt dat de vorenstaande klachten ook het oordeel in rov. 3.4.2 vitiëren dat het argument van de Gemeente dat van onrechtmatigheid geen sprake is omdat het niet haar schuld was dat het Bibob-advies niet tijdig beschikbaar was, niet opgaat, omdat de beslistermijn op grond van art. 31 jo Pro art. 15, eerste en derde lid, van de Wet Bibob weliswaar voor de duur van acht weken had kunnen worden opgeschort, maar de Gemeente van deze mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt.

2.19 Het bedoelde oordeel in rov. 3.4.2 kan mijns inziens geen stand houden, reeds omdat dat oordeel rechtens onjuist is, zoals hiervóór (onder 2.10) reeds aan de orde kwam en ook door het hierna nog te bespreken subonderdeel 2.5 wordt verdedigd. Overigens klaagt het subonderdeel mijns inziens terecht dat aan de opschorting van art. 31 Wet Pro Bibob betekenis toekomt, óók in het geval dat het intreden van die opschorting van een nadere handeling van de Gemeente afhankelijk zou zijn en de Gemeente die handeling niet naar behoren zou hebben verricht, en dat in zoverre voor de opschorting mutatis mutandis hetzelfde zou gelden als voor de verdaging van het besluit die in de subonderdelen 2.1-2.2 aan de orde is.

2.20 Volgens subonderdeel 2.4 heeft het betoogde in de subonderdelen 2.1-2.3 althans ten opzichte van [verweerder 2 t/m 4] te gelden, nu de mogelijkheid om de beslistermijn te verlengen ten aanzien van hen niet bestaat omdat zij geen aanvrager en geen belanghebbenden zijn.

2.21 Kennelijk strekt het subonderdeel ten betoge dat althans [verweerder 2 t/m 4] geen aanspraak op enigerlei kennisgeving konden maken en dat het ontbreken van een dergelijke kennisgeving niet aan het beroep van de Gemeente op (de mogelijkheid van) verdaging in de weg staat. Zoals bij de bespreking van de onderdelen 2.1-2.3 reeds aan de orde kwam, acht ik het ontbreken van een aan de eisen beantwoordende kennisgeving onder de omstandigheden van het geval überhaupt niet beslissend. Bij die stand van zaken kan de klacht van het subonderdeel (en daarmee ook de vraag of [verweerder 2 t/m 4] niet althans aanspraak erop konden maken dat een verdaging, zo niet aan hen, dan toch in elk geval aan [verweerster 1] als aanvraagster zou worden aangezegd), buiten behandeling blijven.

2.22 Subonderdeel 2.5 klaagt dat het hof in rov. 3.4.2 heeft miskend dat de beslistermijn op grond van art. 31 jo Pro art. 15 lid 1 en Pro 3 Wet Bibob is verlengd. Anders dan het hof heeft overwogen, wordt de beslistermijn volgens het subonderdeel voor de Gemeente op grond van art. 31 Wet Pro Bibob van rechtswege verlengd gedurende de periode dat de beslistermijn ingevolge art. 15 Wet Pro Bibob voor het Bureau Bibob loopt. Daarvoor is geen nadere handeling van de Gemeente noodzakelijk dan dat aan de aanvrager is medegedeeld dat advies wordt gevraagd aan het (Landelijk) Bureau Bibob. Gedurende deze verlenging van de beslistermijn is geen sprake van een onrechtmatige overschrijding van de beslistermijn door de Gemeente. Het subonderdeel betoogt onder verwijzing naar vindplaatsen in de stukken van de feitelijke instanties dat de Gemeente in het onderhavige geval aan [verweerster 1] heeft medegedeeld dat advies is gevraagd aan het (Landelijk) Bureau Bibob en dat de termijn van art. 15 lid 1 van Pro vier weken door een mededeling van het Bureau Bibob aan de Gemeente op de voet van art. 15 lid 3 Wet Pro Bibob met een periode van vier weken is verlengd. In totaal heeft de beslistermijn voor het Bureau Bibob daarmee acht weken bedragen. Op grond van art. 31 Wet Pro Bibob was de beslistermijn voor de Gemeente gedurende die periode (van rechtswege) met acht weken verlengd en kan de overschrijding gedurende die periode niet als onrechtmatig handelen van de Gemeente worden aangemerkt.

2.23 Zoals hiervóór (onder 2.10) reeds aan de orde kwam, acht ik de klacht gegrond. Overigens teken ik onder verwijzing naar het hiervóór (onder 2.17) gestelde nog aan dat zich uit de stukken laat afleiden dat de opschorting op grond van art. 31 Wet Pro Bibob intrad op een moment waarop de initiële beslistermijn van acht weken nog niet was verstreken en dat gedurende die opschorting derhalve van een termijnoverschrijding in het geheel geen sprake was.

2.24 Subonderdeel 2.6 klaagt onder verwijzing naar vindplaatsen in de stukken van de feitelijke instanties dat het hof in rov. 3.4 heeft miskend dat de Gemeente zich erop heeft beroepen dat de beslistermijn met toestemming van [verweerster 1] met twee weken is verlengd. In ieder geval heeft te gelden dat de overschrijding van de beslistermijn gedurende die twee weken niet als onrechtmatig handelen van de Gemeente kan worden aangemerkt. Volgens het subonderdeel heeft het hof het vorenstaande eveneens in rov. 3.2 miskend. Anders dan het hof verder in rov. 3.2 van zijn arrest heeft overwogen, is het niet relevant of [verweerster 1] tegen het verlengen van de beslistermijn met twee weken bezwaar kon maken. Van belang is slechts of de beslistermijn met toestemming van [verweerster 1] is verlengd. Het subonderdeel betoogt voorts dat het oordeel in rov. 3.2 innerlijk tegenstrijdig is met zijn kennelijke oordeel in rov. 3.4.1 dat het verlengen van de beslistermijn de Gemeente gedurende deze verlenging zou hebben gedisculpeerd, terwijl het hof in rov. 3.4.1 niet heeft vastgesteld dat tegen die verlenging bezwaar kon worden gemaakt. Althans heeft het hof volgens het subonderdeel miskend dat tegen de verlenging van de beslistermijn met twee weken bezwaar kon worden gemaakt en kan zijn oordeel ook om die reden niet in stand blijven.

2.25 Met de door het subonderdeel bedoelde toestemming van [verweerster 1] wordt kennelijk gedoeld op de gang van zaken zoals beschreven in de rov. 2.12-2.13:

"2.12 Op 25 juli 2007 heeft de gemeente het advies van het Landelijk Bureau Bibob ontvangen. Naar aanleiding hiervan heeft de gemeente op 27 juli 2007 [verweerster 1] in de gelegenheid gesteld het advies in te zien. In deze brief kondigt de gemeente aan dat, na ontvangst van de zienswijze van [verweerster 1], dan wel van de schriftelijke bevestiging van geen inzage, uiterlijk binnen twee weken een beslissing op de aanvraag zal worden genomen. [Verweerster 1] heeft tegen deze termijn geen bezwaar gemaakt.

2.13 [Verweerster 1] heeft het Bibob-advies ingezien en vervolgens een zienswijze ingediend bij de gemeente."

In rov. 3.2 heeft het hof aan het feit dat [verweerster 1] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het verlengen van de beslistermijn met twee weken niet de consequentie verbonden dat de bewuste twee weken niet als (onrechtmatige) overschrijding van de wettelijke beslistermijn gelden, in het bijzonder omdat "er op dat moment al ruimschoots sprake was van overschrijding van de beslistermijn en er geen gebruik was gemaakt van - een op een wettelijke basis gegronde - opschorting van die termijn." Dat oordeel getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. Nog daargelaten of instemming met verder uitstel in een situatie waarin de beslistermijn reeds is verstreken het reeds ingetreden verzuim van het betrokken bestuursorgaan zuivert(13), rijst de vraag of onder omstandigheden zoals bedoeld [verweerster 1] werkelijk met een verder uitstel heeft ingestemd, in die zin dat zij van haar aanspraken ter zake van overschrijding van de beslistermijn afzag. [Verweerster 1] heeft nergens mee ingestemd, laat staan schriftelijk. Zij heeft, gesteld voor de keuze het Bibob-advies al dan niet in te zien en daarop te reageren, niet onbegrijpelijk voor inzage en een reactie gekozen en heeft de daaraan verbonden verdere vertraging kennelijk op de koop toe genomen, zonder haar aanspraken ter zake van overschrijding van de beslistermijn prijs te geven. Meer in het bijzonder met betrekking tot de termijn van (maximaal) twee weken geldt, dat de Gemeente die termijn hoe dan ook zou hebben genomen, ongeacht wat [verweerster 1] zou hebben beslist. Ook voor het geval van een bevestiging van geen inzage behield de Gemeente zich immers de mogelijkheid voor eerst na twee weken te beslissen.

Voor zover het subonderdeel is gebaseerd op de veronderstelling dat hof in rov. 3.2 zou hebben geoordeeld dat [verweerster 1] tegen de termijn van twee weken geen bezwaar kon maken, mist het subonderdeel feitelijke grondslag. Het hof heeft in rov. 3.2 (evenals in rov. 2.12) volstaan met de feitelijke vaststelling dat [verweerster 1] geen bezwaar heeft gemaakt, waarmee het kennelijk niet meer heeft bedoeld dan dat [verweerster 1] niet uitdrukkelijk tegen die termijn heeft geprotesteerd. Het subonderdeel mist feitelijke grondslag, ook voor zover het klaagt over een tegenstrijdigheid tussen rov. 3.2 en rov. 3.4.1, waarin het hof in uiteenlopende zin over de betekenis van de mogelijkheid van bezwaar zou hebben geoordeeld.

2.26 Onderdeel 3 is gericht tegen rov. 3.4.2, waarin het hof heeft geoordeeld dat het niet beschikken over een Bibob-advies geen beletsel is voor het nemen van een besluit op de aanvraag van [verweerster 1] en dat de Gemeente geen overtuigende argumenten heeft aangevoerd waarom zij niet reeds zonder het Bibob-advies had kunnen beslissen, bijvoorbeeld door het verlenen van een vergunning voor bepaalde tijd en onder voorwaarden, zoals in het onderhavige geval uiteindelijk ook is gebeurd. Subonderdeel 3.1 betoogt dat het oordeel van het hof rechtens onjuist is. Volgens het subonderdeel heeft het hof miskend dat de burgemeester op grond van art. 3:6 lid 2 Awb Pro de bevoegdheid heeft om zonder het Bibob-advies op de aanvraag te beslissen. In dat verband komt de burgemeester volgens het subonderdeel beleidsvrijheid toe. Anders dan het hof heeft overwogen, is dan ook niet van belang of de Gemeente overtuigende argumenten kan aanvoeren waarom zij niet zonder het Bibob-advies had kunnen beslissen, maar of de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn beslissing het Bibob-advies af te wachten en nog niet op de aanvraag te besluiten.

2.27 Ik acht de klacht gegrond om redenen die ik hiervóór (onder 2.11) reeds besprak.

2.28 Subonderdeel 3.2 betoogt dat, voor zover het hof het in subonderdeel 3.1 gestelde niet heeft miskend, zijn oordeel evenzeer rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Bij de beantwoording van de vraag of de burgemeester niet in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen om de beslissing op de Bibob-aanvraag af te wachten en de Gemeente deswege aansprakelijk is, dient de burgerlijke rechter volgens het subonderdeel terughoudend te zijn. Het subonderdeel memoreert dat de Gemeente heeft aangevoerd dat zij bij het wachten op het Bibob-advies een gerechtvaardigd belang had. Zij heeft erop gewezen dat met de inzet van de Wet Bibob het algemene belang wordt gediend dat vergunningen niet worden misbruikt ten behoeve van criminele activiteiten en dat de Gemeente met de inzet van deze wet een bijdrage wil leveren aan gezond en integer ondernemerschap. De Gemeente heeft, nog steeds volgens het subonderdeel, aangevoerd dat het Bureau Bibob in dat kader onderzoek uitvoert naar de integriteit van de aanvrager en de Gemeente daarover adviseert. Voorts heeft de Gemeente erop gewezen dat indien een besluit was genomen binnen de daarvoor in de APV gestelde termijn, het advies van Bureau Bibob niet in de besluitvorming had kunnen worden betrokken en de werking van de Wet Bibob zou zijn gefrustreerd. Het subonderdeel herinnert bovendien eraan dat de Gemeente heeft uiteengezet dat zij een afweging heeft gemaakt tussen de noodzaak van snelle besluitvorming en het belang van het advies voor de besluitvorming, en dat de uitkomst daarvan was, naar de Gemeente heeft aangevoerd, dat besluitvorming zonder advies van het Bureau Bibob voor de Gemeente onwenselijk was. Ook uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 juli 2007 blijkt dat de Gemeente in redelijkheid kon wachten met zijn beslissing tot twee weken nadat het advies van het Bureau Bibob was uitgebracht. De Gemeente heeft daaraan toegevoegd dat zij steeds met [verweerster 1] gecommuniceerd over de verwachte datum van het Bibob-advies en na ontvangst van het advies zorgvuldig te werk is gegaan om zonder onnodig tijdverlies alsnog een afgewogen besluit te kunnen nemen. In dat verband heeft de Gemeente nog erop gewezen dat [verweerster 1] na ontvangst van het Bibob-advies heeft ingestemd met termijnverlenging, omdat de burgemeester voornemens was de gevraagde exploitatievergunning te weigeren en gelet op dit voornemen tijd nodig was voor het verzoeken van een zienswijze van [verweerster 1] en de beoordeling daarvan. Nadat de zienswijze was ontvangen, is de vergunning alsnog verleend. Niet valt in te zien waarom de burgemeester desalniettemin niet in redelijkheid tot zijn beslissing kon komen om het Bibob-advies af te wachten en om die reden onrechtmatig heeft gehandeld door niet tijdig te beslissen.

2.29 Het subonderdeel mist mijns inziens feitelijke grondslag. Rov. 3.4.2 biedt geen enkel aanknopingspunt voor een lezing van het bestreden arrest volgens welke het hof (i) zich bewust was dat art. 3:6 lid 2 Awb Pro niet uitsluit dat een bestuursorgaan, hoezeer ook het enkele ontbreken van een advies niet als een beletsel voor het nemen van een besluit geldt, niettemin ervoor kiest op dat advies te wachten, (ii) maar overigens van oordeel was dat de Gemeente onder gegeven omstandigheden die keuze niet in redelijkheid heeft kunnen maken.

2.30 Subonderdeel 3.3 klaagt dat het hof heeft miskend dat de Gemeente in het onderhavige geval onzorgvuldig en dus in strijd met art. 3:2 Awb Pro zou hebben gehandeld, indien zij het Bibob-advies niet zou hebben afgewacht. Het onderdeel betoogt onder verwijzing naar vindplaatsen in de stukken van de feitelijke instanties dat, naar de Gemeente heeft aangevoerd, een afweging dient plaats te vinden tussen de noodzaak van een snelle besluitvorming en het belang van het advies. In het geval van een deskundigenadvies kan volgens de Gemeente het ontbreken daarvan betekenen dat een besluit niet voldoende zorgvuldig is voorbereid. De Gemeente heeft in dat verband erop gewezen dat het onwenselijk was om zonder Bibob-advies te beslissen, omdat het advies nodig was om het besluit zorgvuldig voor te bereiden en deugdelijk te motiveren en omdat dit volgt uit gemeentelijk beleid. Gelet op deze stellingen van de Gemeente valt niet in te zien waarom de burgemeester desalniettemin zorgvuldig zou hebben gehandeld indien hij was overgegaan tot het beslissen op de aanvraag zonder het Bibob-advies af te wachten.

2.31 Kennelijk heeft het hof op de bedoelde stellingen gerespondeerd met de passage in rov. 3.4.2, volgens welke "(t)enslotte (...) nog (geldt) dat de gemeente geen overtuigende argumenten heeft aangevoerd waarom zij niet zonder het Bibob-advies reeds had kunnen beslissen op de aanvraag, bijvoorbeeld door het verlenen van een vergunning voor bepaalde tijd en onder voorwaarden, zoals in het onderhavige geval uiteindelijk ook is gebeurd." Zoals ik hiervóór (onder 2.12) al aangaf, is de omstandigheid dat de Gemeente uiteindelijk (op 4 september 2007), in een stadium waarin nog niet alle twijfel was weggenomen, een besluit heeft genomen, onvoldoende argument voor het oordeel dat de Gemeente evengoed, óók reeds voordat het Bibob-advies beschikbaar was, een besluit voor bepaalde tijd en onder voorwaarden had kunnen nemen. In dat opzicht is het bestreden oordeel niet naar behoren gemotiveerd, temeer niet waar de Gemeente zich in dit verband heeft beroepen op een conflict van verplichtingen, in die zin dat het beslissen zonder advies weliswaar het belang van een tijdige besluitvorming zou dienen, maar tezelfdertijd tot strijd met haar verplichting tot een zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke motivering zou leiden. Ik acht de klacht van het subonderdeel gegrond.

2.32 Subonderdeel 3.4 is ingetrokken (zie de schriftelijke toelichting van mr. Scheltema onder 2.6.15) en behoeft daarom geen bespreking.

2.33 Subonderdeel 3.5 betoogt dat de onderdelen 3.1-3.4 ook het oordeel in rov. 3.4.2 vitiëren dat grief III faalt voor zover de Gemeente daarmee zou willen betogen dat van een rechtvaardigingsgrond voor het niet tijdig beslissen sprake was.

2.34 Waar de verwerping van grief III uitsluitend rust op de niet concludente overwegingen van het hof in rov. 3.4, moet de verwerping van grief III in het lot van die overwegingen delen.

2.35 Onderdeel 4 is gericht tegen rov. 3.6, waarin het hof heeft overwogen dat in het arrest van de Hoge Raad van 22 oktober 2010 is overwogen dat het niet tijdig beslissen ook strekt ter bescherming van andere belanghebbenden dan de indieners van het bezwaarschrift en derhalve, onder bijkomende omstandigheden, ook jegens zulke andere belanghebbenden onrechtmatig kan zijn, dat bij de Gemeente bekend was dat [verweerder 2 t/m 4] als verhuurder van het pand zakelijk belang bij de aan [verweerster 1] te verlenen exploitatievergunning hadden en dat [verweerder 2 t/m 4] uit dien hoofde vermogensrechtelijk nadeel zouden kunnen lijden door een niet tijdig besluit op de aanvraag. In dat verband heeft het hof in rov. 3.6 gereleveerd dat de Gemeente beschikte over de "toevoeging huurcontract d.d. 1-1-2005" en ook met het oog op het Bibob-onderzoek met de betrokkenheid van [verweerder 2 t/m 4] bekend was. In het licht van dit een en ander heeft het hof in rov. 3.6 geoordeeld - mede in aanmerking genomen de reeds in rov. 2.4 genoemde omstandigheden - dat sprake is van bijkomende omstandigheden, die maken dat het niet tijdig beslissen ook jegens [verweerder 2 t/m 4] onrechtmatig is. Subonderdeel 4.1 betoogt dat het hof weliswaar met juistheid heeft overwogen dat niet tijdig beslissen onder bijkomende omstandigheden jegens belanghebbenden onrechtmatig kan zijn (hetgeen volgens het subonderdeel voor de hand ligt, omdat alleen belanghebbenden bij een aanvraag rechtsmiddelen tegen niet tijdig beslissen kunnen aanwenden), maar heeft miskend dat [verweerder 2 t/m 4] geen belanghebbenden bij de aanvraag van [verweerster 1] zijn en slechts een afgeleid belang hebben. Althans heeft het hof volgens het subonderdeel miskend dat de in rov. 3.6 genoemde omstandigheden niet (zonder meer) meebrengen dat [verweerder 2 t/m 4] als belanghebbenden ten aanzien van de aanvraag van [verweerster 1] kunnen worden aangemerkt. Het subonderdeel besluit met de conclusie dat het hof derhalve heeft miskend dat het niet tijdig beslissen niet onrechtmatig is jegens [verweerder 2 t/m 4] en dat derhalve in zoverre niet aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW Pro is voldaan.

2.36 In het arrest Eindhoven/Van Ingen en Van den Dungen q.q. heeft de Hoge Raad beslist dat de wettelijke limitering van de termijn waarbinnen een bestuursorgaan op een gemaakt bezwaar dient te beslissen, niet slechts strekt tot bescherming van de belangen van de indiener van het bezwaarschrift, maar ook tot bescherming van de belangen van andere belanghebbenden. Dat de Hoge Raad het begrip belanghebbenden daarbij heeft gehanteerd in de betekenis die de Awb daaraan toekent, is evident. De Hoge Raad heeft zijn oordeel over de beschermingsomvang van de wettelijke termijn voor de beslissing op bezwaar afgeleid uit art. 7:10 lid 4 Awb Pro (zowel in de tot 1 oktober 2009 als in de nadien geldende tekst), waaruit blijkt dat de wettelijke limitering van de termijn om op een bezwaarschrift te beslissen mede strekt tot bescherming van de belangen van andere belanghebbenden dan de indieners van het bezwaarschrift: art. 7:10 lid 4 Awb Pro beperkt de mogelijkheid van een verder uitstel na verdaging door het bestuursorgaan immers tot het geval dat de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt "en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad of ermee instemmen". In het onderhavige geval is niet een besluit op bezwaar, maar een initiële beschikking aan de orde. De Awb bevatte en bevat in afdeling 4.1.3 ook bepalingen over de beslistermijn voor initiële beschikkingen. Afdeling 4.1.3 Awb bevatte géén bepalingen over een uitstel van de beschikking waarmee de aanvrager daarvan heeft ingestemd, laat staan een gelijkaardige voorziening als die van art. 7: 10 lid 4 Awb die de belangen van andere belanghebbenden bij een dergelijk uitstel beoogt te beschermen. Een dergelijke bepaling is wel opgenomen in het sedert 1 oktober 2009 geldende art. 4:15 lid 2 onder Pro a Awb, krachtens welke bepaling de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd. Het valt op dat ook in deze bepaling een gelijkaardige voorziening als die van art. 7:10 lid 4 Awb Pro ontbreekt.

2.37 Waar de Hoge Raad de kring van personen die zich in het geval van een op een bezwaar te nemen beslissing op onrechtmatigheid van een eventuele overschrijding van de beslistermijn kunnen beroepen, heeft gerelateerd aan de beschermingsomvang van art. 7:10 Awb Pro, zoals die in het bijzonder uit het vierde lid van dat artikel blijkt, ligt het niet voor de hand tot die kring van personen, naast de indiener van het bezwaarschrift, ook derden te rekenen, die niet als belanghebbende in de zin van de Awb kwalificeren. Dat laatste ligt nog minder voor de hand als het gaat om een overschrijding van de termijn waarbinnen een (initiële) beschikking dient te worden genomen, nu de Awb, anders dan in het geval van een op bezwaar te nemen beslissing, zelfs andere belanghebbenden niet tegen de voor hen nadelige gevolgen van een tussen het bestuursorgaan en de aanvrager van de beschikking overeengekomen uitstel beschermt. Zelfs zou de vraag kunnen rijzen of de beslistermijn, geldend voor een initiële beschikking, überhaupt wel tot bescherming van andere belanghebbenden dan de aanvrager van de beschikking strekt. Die laatste vraag zou ik in beginsel bevestigend willen beantwoorden, nu de verschillen tussen een primair besluit en een beslissing op bezwaar niet zo groot zijn dat een belanghebbende, niet zijnde de aanvrager van de beschikking c.q. de indiener van het bezwaarschrift, tegen het uitblijven van een primair besluit géén, en tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar wél bescherming zou verdienen.

In elk geval acht ik de klacht van het subonderdeel dat het hof zich geen rekenschap heeft gegeven van de hoedanigheid van [verweerder 2 t/m 4] als al dan niet belanghebbenden in de zin van de Awb gegrond. Dat [verweerder 2 t/m 4] belanghebbenden in de zin van de Awb zijn, ligt niet voor de hand, nu zij als eigenaren van het pand waarvoor de beoogde exploitant de litigieuze exploitatievergunning heeft aangevraagd, bestuursrechtelijk slechts een van het belang van die beoogde exploitant afgeleid (en daaraan parallel) belang hebben en daarom in beginsel niet als belanghebbenden in de zin van de Awb (met een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang; zie art. 1:2 lid 1 Awb Pro) kunnen worden aangemerkt(14). Voor zover het hof dit laatste heeft miskend, heeft het van een onjuiste rechtsopvatting blijk gegeven; voor zover het hof van oordeel zou zijn geweest dat onder de omstandigheden van het geval [verweerder 2 t/m 4] niettemin als belanghebbenden kwalificeren, heeft het zijn oordeel niet naar de eisen van de wet met redenen omkleed.

2.38 Volgens subonderdeel 4.2 vitieert subonderdeel 4.1 ook het oordeel in rov. 3.7 voor zover het hof daarin mede tot uitdrukking heeft gebracht dat in het arrest van de Hoge Raad ligt besloten dat het overschrijden van een wettelijke beslistermijn onder omstandigheden in civielrechtelijke zin onrechtmatig kan zijn, en dat de aldus geschonden norm in dat geval mede ter bescherming van vermogensrechtelijke belangen van [verweerder 2 t/m 4] strekt. Volgens subonderdeel 4.3 vitieert subonderdeel 4.1 ook het oordeel in rov. 3.9 dat de schade van [verweerder 2 t/m 4] - in de vorm van gemiste huurinkomsten - als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Gemeente voor vergoeding in aanmerking komt.

2.39 De door beide subonderdelen bestreden oordelen bouwen voort op de veronderstelling dat [verweerder 2 t/m 4] behoren tot de kring van personen die zich in voorkomend geval jegens de Gemeente op een onrechtmatige overschrijding van de beslistermijn kunnen beroepen en moeten daarom in het lot van het met subonderdeel 4.1 bestreden oordeel delen.

2.40 Onderdeel 5 is gericht tegen rov. 3.7, waarin het hof heeft overwogen dat in het arrest van de Hoge Raad van 22 oktober 2010 ligt besloten dat de schade zoals die hier aan de orde is aan het bestuursorgaan dient te worden toegerekend (in de zin van art. 6:98 BW Pro). Volgens subonderdeel 5.1 is het bestreden oordeel rechtens onjuist. Het subonderdeel memoreert dat, naar de Gemeente heeft aangevoerd, de mogelijkheid bestond de beslistermijn te verlengen. Indien de Gemeente van die mogelijkheid gebruik zou hebben gemaakt, was de door het hof in de rov. 3.8 en 3.9 bedoelde schade eveneens ontstaan in de periode waarmee de beslistermijn - gelet op het in onderdeel 2 betoogde - had kunnen worden verlengd. Indien de Gemeente rechtmatig zou hebben gehandeld door de termijn te verlengen zou de bedoelde schade derhalve eveneens zijn geleden. Dit brengt mee dat het causaal verband tussen het niet tijdig beslissen gedurende de periode dat de beslistermijn had kunnen worden verlengd en de schade ontbreekt.

2.41 Bij de beoordeling van het subonderdeel stel ik voorop dat het hof, dat in rov. 3.7 heeft gesproken van toerekening van de schade aan het bestuursorgaan, althans mede het causale verband tussen de termijnoverschrijding en de beweerde schade op het oog heeft gehad. Daarop wijst ook dat het hof de bedoelde overweging in verband heeft gebracht met de grieven IX en X van de Gemeente (en die grieven daarin heeft verworpen), welke grieven onmiskenbaar op het causale verband tussen de schade en de schadeveroorzakende gedraging betrekking hebben. Bij die stand van zaken acht ik de klacht van het subonderdeel gegrond. Als al sprake is van een niet benutte mogelijkheid de beslistermijn te verlengen en als die niet benutte mogelijkheid al niet aan onrechtmatigheid van de termijnoverschrijding in de weg staat voor zover die overschrijding bij gebruikmaking van die mogelijkheid tot verlenging had kunnen worden "gedekt", zal in elk geval moeten worden aangenomen dat causaal verband tussen de beweerde schade over de periode waarmee de beslistermijn had kunnen worden verlengd en de termijnoverschrijding ontbreekt. De vermogenspositie van [verweerders] zou, wat die periode betreft, immers niet anders zijn geweest als de Gemeente, in plaats van de beslistermijn onrechtmatig te overschrijden, rechtmatig had gehandeld door van de haar toekomende mogelijkheid tot verlenging van de beslistermijn gebruik te maken. Men kan hier bij wijze van parallel denken aan het geval dat voor vergoeding in aanmerking komende schade als gevolg van een onrechtmatig besluit niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat het bestuursorgaan, in plaats van het onrechtmatige besluit, een wel rechtmatig besluit met voor de gelaedeerde gelijke gevolgen had kunnen nemen(15).

2.42 Subonderdeel 5.2 klaagt dat in ieder geval niet zonder meer valt in te zien waarom causaal verband bestaat tussen het niet tijdig beslissen gedurende de periode dat de beslistermijn had kunnen worden verlengd en de door het hof bedoelde schade.

2.43 Voor het geval dat de rechtsklacht van subonderdeel 5.1 niet opgaat (en het hof ter zake van het causale verband van een juiste rechtsopvatting zou zijn uitgegaan), zou het bestreden oordeel in elk geval geen stand houden in verband met een ontoereikende motivering daarvan. Ik acht het subonderdeel in die zin gegrond.

2.44 Subonderdeel 5.3 betoogt dat het in de subonderdelen 5.1 en 5.2 betoogde a fortiori geldt voor de periode dat de beslistermijn met instemming van [verweerster 1] met twee weken is verlengd.

2.45 Zoals hiervóór (onder 2.25) reeds aan de orde kwam, vindt de veronderstelling van het subonderdeel dat de beslistermijn met instemming van [verweerster 1] met twee weken is verlengd, mijns inziens onvoldoende steun in de vaststellingen van het hof en in de stukken. Subonderdeel 5.3 kan daarom niet tot cassatie leiden.

2.46 Onderdeel 6 betoogt dat de onderdelen 1-5 ook de oordelen in de rov. 3.10 en 3.12 vitiëren.

2.47 Voor zover de bestreden oordelen in de rov. 3.10 en 3.12 voortbouwen op oordelen die met succes door een of meer klachten van de onderdelen 1-5 worden bestreden, kunnen zij evenmin als die laatste oordelen in stand blijven.

3. Conclusie

De conclusie strekt tot vernietiging en verwijzing.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal

1 Bij het geding in eerste aanleg was, naast [verweerders], als wederpartij van de Gemeente ook [betrokkene 1] (hierna: [betrokkene 1]) betrokken. In het vonnis van de rechtbank Amsterdam van 19 augustus 2009 wordt met de aanduiding "[verweerders]" ook [betrokkene 1] bedoeld. De Gemeente heeft ook [betrokkene 1] in hoger beroep doen dagvaarden, terwijl mede namens [betrokkene 1] op de grieven van de Gemeente is geantwoord en incidenteel appel is ingesteld. In het bestreden arrest wordt [betrokkene 1] echter niet mede als partij vermeld, overigens zonder dat daarvoor een reden wordt genoemd. De cassatiedagvaarding sluit op de partijaanduiding in het bestreden arrest aan en is niet mede aan [betrokkene 1] betekend.

2 Rov. 2.1-2.16 van het bestreden arrest.

3 Zie rov. 2.15 van het bestreden arrest. Uit de overigens door het hof vastgestelde feiten blijkt echter niet van een eerdere aansprakelijkstelling door [verweerder 2 t/m 4]; de enige eerdere aansprakelijkstelling waarvan (in rov. 2.7) wordt gerept (die van 30 mei 2007), is van [verweerster 1]. In de rov. 2.7 en 2.18 van het vonnis van de rechtbank Amsterdam, waarbij het hof blijkens rov. 2.1 heeft willen aansluiten, wordt de aansprakelijkstelling van 30 mei 2007 aan [verweerster 1] en die van 13 maart 2008 (niet aan [verweerder 2 t/m 4] maar) aan [verweerders] toegeschreven.

4 Waar hier wordt gesproken van betaling aan [verweerder 2 t/m 4], wordt met [verweerder 2 t/m 4] mede [betrokkene 1] bedoeld; zie voetnoot 1.

5 De veroordeling tot betaling aan [verweerder 2 t/m 4] is mede ten gunste van [betrokkene 1] uitgesproken; zie voetnoot 1.

6 R.J.N. Schlössels, noot bij het arrest in JB 2010, 249, in het bijzonder onder 9 en 10.

7 B.P.M. van Ravels, noot bij het arrest in JOR 2010, 372, in het bijzonder onder 7.

8 Schlössels verwijst in dit verband naar HR 20 november 1924 (Ostermann), LJN: AG1795, NJ 1925, 89.

9 Zie rov. 3.3.3: "(...) kan - zoals afgeleid moet worden uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 juli 2010, nr. 201001152/1/H2, LJN BN1930 - de termijnoverschrijding niet beschouwd worden als een onderdeel van de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar in die zin dat de termijnoverschrijding onder de formele rechtskracht van die beslissing zou vallen (...)."

10 Zie HR 28 maart 2008 (Asha/Amersfoort), LJN: BC0256, NJ 2008, 475, m.nt. M.R. Mok, rov. 3.4.2. Daarin doelt de Hoge Raad op de mogelijkheid dat een belanghebbende met betrekking tot door hem als gevolg van een schending van het beginsel van de égalité devant les charges publiques ondervonden nadeel alsnog een zuiver schadebesluit uitlokt. Overigens zal ingevolge (art. I onder C van) de inmiddels door de Tweede Kamer in ontwerp aanvaarde Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (zie Kamerstukken I 2011/12, 32 621 A) het zuiver schadebesluit ter zake van onrechtmatig bestuurshandelen aan de in art. 8:4 Awb Pro genoemde en van beroep krachtens de Awb uitgezonderde besluiten worden toegevoegd. Het voorlopig verslag van de (Eerste Kamer)commissie voor Veiligheid en Justitie is blijkens mededeling op de website van de Eerste Kamer voorzien voor 11 september 2012.

11 Kennelijk heeft het hof hier gedoeld op de gegrondbevinding van het bezwaar wegens fictieve weigering van de aanvraag; zie rov. 2.10.

12 De schriftelijke toelichting van mr. Scheltema betoogt onder 2.4.4 onder verwijzing naar Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, p. 10, dat de verplichting tot informeren omtrent termijnverlenging, zoals in art. 4:14 lid 3 Awb Pro vervat, volgens de toelichting op de thans in de Awb opgenomen Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen geen verband houdt met en evenmin voorwaarde is voor verlenging van de beslistermijn. Op de genoemde vindplaats wordt echter slechts gesproken over art. 14 lid 1 Awb Pro, dat überhaupt geen verlenging van een wettelijke beslistermijn mogelijk beoogt te maken en daarentegen slechts voorziet in een verplichting tot het informeren van de aanvrager dat het bestuursorgaan in gebreke is: "Geeft de wet een mogelijkheid tot verlenging, dan zal daarvan binnen de oorspronkelijke beslistermijn gebruik moeten worden gemaakt. In dit verband is nog van belang dat artikel 4:14, eerste lid, uitdrukkelijk niet beoogt om (extra) verlenging van beslistermijnen mogelijk te maken. Deze bepaling verplicht het bestuursorgaan uitsluitend om de aanvrager te informeren indien een beschikking niet binnen de wettelijke termijn kan worden gegeven, en hem daarbij ook te informeren over het tijdstip waarop de beschikking wel genomen zal kunnen worden. Het gaat hier dus niet om verlenging, maar juist om een uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan dat het in gebreke is."

13 Volgens het huidige art. 4:15 lid 2 Awb Pro wordt een lopende beslistermijn opgeschort gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd.

14 Zie voor de begrippen rechtstreeks betrokken belang en afgeleid belang T&C Awb (2011), art. 1:2, aant. 2 onder b (J.C.A. de Poorter).

15 Vgl. AbRvS 15 december 2004 (Meerssen), LJN: AR7586, AB 2005, 54, m.nt. A.A.J. de Gier, rov. 2.3.

Onrechtmatige overschrijding beslistermijn door gemeente bij exploitatievergunning prostitutiebedrijf

Conclusie