Uitspraak
22 oktober 2010
Eerste Kamer
09/00345
DV/EE
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE EINDHOVEN,
zetelende te Eindhoven,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans,
t e g e n
mr. M.J.W. VAN INGEN en mr. K.W.T.H. VAN DEN DUNGEN, in hun hoedanigheid van curatoren in het faillissement van [A] B.V.,
gevestigd te [vestigingsplaats],
VERWEERDERS in cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de gemeente en de curatoren.
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. de vonnissen in de zaak 103896/HA ZA 03-2489 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 8 december 2004,9 februari 2005 en 16 augustus 2006,
b. het arrest in de zaak HD 103.004.346 van het gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 21 oktober 2008.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De curatoren hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, en voor de curatoren mede door mr. M.M. van Asperen, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot vernietiging en verwijzing.
De advocaat van de curatoren heeft bij brief van 17 juni 2010 op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Bij besluit van 26 maart 2002, verzonden op 3 april 2002 (hierna ook: het primaire besluit), heeft het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente (hierna: B&W) aan [A] B.V. (hierna: [A]) een vrijstelling als bedoeld in art. 19 lid 2 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening en een bouwvergunning voor het oprichten van 68 woningen met drie werkruimten op een perceel gelegen aan de [a-straat] te [plaats] verleend.
(ii) Op 10 mei 2002 hebben Eindhovense Radiateurenfabriek B.V. en Prefab Beton Eindhoven B.V., beide gevestigd te [plaats] (hierna: de bezwaarmakers), tegen dit besluit een bezwaarschrift bij B&W ingediend.
(iii) Op 11 juni 2002 is [A] met de bouwwerkzaamheden begonnen.
(iv) Op 4 december 2002 hebben de bezwaarmakers de voorzieningenrechter van de sector bestuursrecht van de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de voorzieningenrechter) verzocht een voorlopige voorziening als bedoeld in art. 8:81 Awb Pro te treffen.
(v) Bij uitspraak van 11 december 2002 heeft de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening getroffen, inhoudende dat het besluit van B&W van 13 maart 2002 (bedoeld is het primaire besluit tot vergunningverlening van 26 maart 2002) wordt geschorst tot en met zes weken na het nemen van het besluit op het bezwaarschrift van de bezwaarmakers.
(vi) Op 19 december 2002 heeft [A] de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening gevraagd, inhoudende de gemeente te gelasten binnen 14 dagen na de uitspraak een beslissing op het bezwaarschrift van de bezwaarmakers te nemen.
(vii) Bij uitspraak van 23 december 2002 heeft de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening getroffen, inhoudende dat de gemeente wordt gelast binnen drie weken na verzending van de uitspraak een beslissing op het bezwaarschrift van de bezwaarmakers te nemen.
(viii) Bij besluit van 13 januari 2003 (hierna ook: de beslissing op bezwaar) hebben B&W het bezwaar van de bezwaarmakers ongegrond verklaard.
(ix) Bij uitspraak van 2 april 2003 heeft de voorzieningenrechter het beroep dat de bezwaarmakers tegen de beslissing op bezwaar hadden ingesteld, met toepassing van art. 8:86 Awb Pro ongegrond verklaard.
(x) Bij uitspraak van 18 februari 2004 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het hoger beroep dat de bezwaarmakers tegen de uitspraak van 2 april 2003 hadden ingesteld, de bestreden uitspraak bevestigd. Daarmee werd het primaire besluit onherroepelijk.
3.2 In deze procedure gaat het om een vordering van [A] tot schadevergoeding op de grond dat de gemeente aansprakelijk is voor de schade die [A] heeft geleden doordat zij haar bouwwerkzaamheden heeft moeten staken vanwege de schorsing van het primaire besluit tot vergunningverlening. [A] heeft aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de gemeente jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld doordat zij in strijd met de wet niet tijdig heeft beslist op het bezwaarschrift van de bezwaarmakers, en dat [A] daardoor schade heeft geleden omdat de voorzieningenrechter in de aldus ontstane situatie aanleiding heeft gezien het primaire besluit op verzoek van de bezwaarmakers te schorsen tot en met zes weken na het nemen van de beslissing op bezwaar.
De rechtbank heeft na een tweetal tussenvonnissen de vordering bij eindvonnis toegewezen tot een bedrag van € 126.033,47.
In het door de gemeente daartegen ingestelde hoger beroep - waarin vanwege het inmiddels uitgesproken faillissement van [A] de procedure door de curatoren is voortgezet - heeft het hof de bestreden vonnissen bekrachtigd.
3.3.1 De gemeente heeft zich tegen de vordering in de eerste plaats verweerd met het betoog dat het de burgerlijke rechter niet vrijstaat te oordelen over de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de beslistermijn van zes weken te overschrijden met 29 weken, aangezien het beginsel van de formele rechtskracht meebrengt dat de beslissing op bezwaar zowel wat betreft de inhoud als wat betreft de wijze van totstandkoming in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften, en dat onder de wijze van totstandkoming ook valt dat de beslissing is genomen 29 weken na het verstrijken van de termijn van zes weken waarbinnen op het bezwaarschrift diende te worden beslist. [A] heeft daartegen onder meer aangevoerd dat de termijnoverschrijding niet gedekt wordt door de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar.
Onderdeel I van het middel is gericht tegen rov. 4.7, waarin het hof het beroep van de gemeente op formele rechtskracht als volgt heeft verworpen:
"4.7. (...) Aangenomen al dat de termijnoverschrijding onderdeel vormt van de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar, dan moet tevens worden aangenomen dat de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar er niet aan in de weg staat dat de burgerlijke rechter concludeert dat de (wijze van totstandkoming van de) beslissing op bezwaar niet in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften. Die conclusie ligt immers reeds in de beslissing op bezwaar besloten, doordat die beslissing is genomen en gedateerd op een tijdstip waarop de beslistermijn reeds ruimschoots, namelijk met 29 weken, is verstreken. Onderdeel van de beslissing op bezwaar is dus dat de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar niet in overeenstemming is geweest met de wettelijke voorschriften, aangezien B&W niet binnen 6 weken na ontvangst van het bezwaarschrift heeft beslist op het bezwaar van de bezwaarmakers, zoals art. 7:10 Awb Pro voorschrijft.
Ook de voorzieningenrechter heeft in het kader van het treffen van voorlopige voorzieningen in zijn uitspraken van 11 december 2002 en 23 december 2002 al geconcludeerd dat de beslistermijn op 11 december 2002 reeds ruimschoots is verstreken, waarmee eens te meer wordt bevestigd dat de beslissing op bezwaar niet in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften voor wat betreft de wijze van totstandkoming van die beslissing."
3.3.2 Het hof heeft in rov. 4.7 veronderstellenderwijs ("Aangenomen al") tot uitgangspunt genomen dat de termijnoverschrijding onderdeel vormt van de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar en daarom onder de formele rechtskracht van die beslissing valt. Daarvan uitgaande staat het de burgerlijke rechter evenwel niet vrij te oordelen dat de beslissing op bezwaar onrechtmatig is op de door het hof gebezigde grond dat de wijze van totstandkoming van de beslissing niet in overeenstemming is geweest met de wettelijke voorschriften omdat deze blijkens de datering daarvan is genomen op een tijdstip waarop de beslistermijn reeds ruimschoots was verstreken. De burgerlijke rechter moet immers - behoudens uitzonderingen, die hier niet aan de orde zijn - een besluit waaraan formele rechtskracht toekomt voor rechtmatig houden, ook indien zich aan de hand van dat besluit zelf laat vaststellen dat het niet in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke voorschriften is genomen en als vaststaand moet worden aangenomen dat het besluit, zo het langs bestuursrechtelijke weg zou zijn aangevochten, in verband daarmee zou zijn vernietigd (vgl. HR 16 mei 1986, nr. 12546,
LJN AC9347, NJ 1986/723) of zou zijn herroepen op gronden die de onrechtmatigheid van het besluit impliceren (vgl. HR 8 december 1995, nr. 15868, LJN ZC1914, NJ 1997/163).
Het onderdeel klaagt onder A dan ook terecht dat het oordeel van het hof blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting omdat het voorgaande is miskend.
3.3.3 Desalniettemin kan zulks niet tot cassatie leiden. Anders dan door de gemeente wordt verdedigd en door het hof veronderstellenderwijs tot uitgangspunt is genomen, kan - zoals afgeleid moet worden uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 juli 2010, nr. 201001152/1/H2, LJN BN1930 - de termijnoverschrijding niet beschouwd worden als een onderdeel van de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar in die zin dat de termijnoverschrijding onder de formele rechtskracht van die beslissing zou vallen. In genoemde uitspraak heeft de Afdeling immers beslist dat de belanghebbende (aan wie overeenkomstig haar aanvraag een voorschot op verleende subsidie was toegekend, maar met overschrijding van de beslistermijn) niet gehouden was bezwaar te maken tegen het (begunstigend) besluit teneinde de onrechtmatigheid van het niet tijdig nemen van dat besluit aan de orde te stellen, en dat een eventuele mogelijkheid om het onrechtmatige karakter van de wijze waarop een reëel besluit tot stand is gekomen in een procedure tegen dat besluit aan de orde te stellen, niet betekent dat het eventuele niet tijdig beslissen voor rechtmatig moet worden gehouden in die gevallen waarin geen bezwaar of beroep is ingesteld tegen het reële besluit.
Dit laatste brengt mee dat het door [A] verdedigde standpunt (zie hiervoor in 3.3.1) juist is, en dat op die grond het beroep van de gemeente op formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar moet worden verworpen.
3.3.4 Ook onderdeel I onder B kan niet tot cassatie leiden, aangezien het berust op de onjuiste lezing dat het hof geen zelfstandig oordeel over de (on)rechtmatigheid van de termijnoverschrijding heeft gegeven maar dat oordeel heeft gebaseerd op de uitspraken van de voorzieningenrechter van 11 en 23 december 2002. Met zijn verwijzing naar die uitspraken heeft het hof slechts tot uitdrukking gebracht dat zijn eigen oordeel over de onrechtmatigheid van de termijnoverschrijding mede steun vindt in die uitspraken.
Onderdeel I onder C bouwt voort op de voorgaande klachten en deelt in het lot daarvan.
3.4.1Onderdeel II is gericht tegen de rov. 4.13 en 4.14, waarin het hof heeft geoordeeld dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld doordat B&W pas na 29 weken na het verstrijken van de beslistermijn hebben beslist op het bezwaar van de bezwaarmakers en dat de overtreden norm mede strekt tot bescherming tegen de vertragingsschade zoals [A] die heeft geleden.
Volgens het onderdeel zijn die oordelen onjuist dan wel onbegrijpelijk. Daartoe wordt (onder B) aangevoerd dat de wettelijke beslistermijn geen waarborgnorm bevat voor belangen zoals die van [A], en dat uit de door het hof aangenomen inspanningsverplichting van B&W om binnen die termijn dan wel zo spoedig mogelijk daarna te beslissen niet zonder nadere toelichting, die ontbreekt, volgt dat die inspanningsverplichting in het onderhavige geval is geschonden, laat staan dat deze schending jegens [A] een onrechtmatige daad oplevert. Voorts wordt onder B geklaagd dat de relativiteitsvraag volgens het hof kennelijk geen zelfstandig belang heeft naast de vaststelling van de onrechtmatigheid, althans dat de overwegingen van het hof in het duister laten waarom voldaan is aan de relativiteitseis. Onder D wordt betoogd dat de enkele overschrijding van een beslistermijn niet zonder meer onrechtmatig is jegens een belanghebbende als [A] en dat, voor zover het hof op grond van bijkomende omstandigheden tot onrechtmatigheid concludeert, dat oordeel onbegrijpelijk is.
3.4.2 Bij de beoordeling van deze klachten wordt het volgende vooropgesteld.
De enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van de wettelijke beslistermijn, is onvoldoende voor het oordeel dat aldus onrechtmatig wordt gehandeld in de zin van art. 6:162 BW Pro. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden,
de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding, en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden. Voorts blijkt uit art. 7:10 lid 4 Awb Pro (zowel in de tot 1 oktober 2009 geldende tekst als in de nadien geldende tekst) dat de wettelijke limitering van de termijn om op een bezwaarschrift te beslissen mede strekt tot bescherming van de belangen van andere belanghebbenden dan de indieners van het bezwaarschrift. Deze bepaling staat derhalve niet in de weg aan het oordeel dat overschrijding van de beslistermijn, onder bijkomende omstandigheden als zojuist bedoeld, ook jegens zulke andere belanghebbenden onzorgvuldig (onrechtmatig) is.
3.4.3 De door onderdeel II bestreden oordelen van het hof komen hierop neer dat de wettelijke beslistermijn meebrengt dat B&W ook jegens [A] verplicht waren zich in te spannen binnen die termijn, dan wel zo spoedig mogelijk daarna, te beslissen (rov. 4.14.1), dat het niet in acht nemen van de wettelijke beslistermijn op zichzelf niet kan leiden tot aansprakelijkheid van de gemeente voor de door [A] gestelde schade (begin van rov. 4.14.2), maar dat zulks niet wegneemt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [A] op grond van de door het hof in aanmerking genomen omstandigheden (rov. 4.14.2 en 4.14.3)
- dat de gemeente na afloop van de beslistermijn heeft nagelaten binnen redelijke termijn op het bezwaar van de bezwaarmakers te beslissen,
- dat de gemeente wist dat [A] met de bouwwerkzaamheden was gestart,
- dat bovendien geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken die meebrachten dat van de gemeente redelijkerwijs niet was te vergen dat zij voor december 2002 een beslissing gaf, of die een overschrijding als waarvan hier sprake is in redelijkheid acceptabel maakten,
- terwijl (rov. 4.14.4) de omstandigheid dat B&W bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 december 2002 nog een termijn van drie weken kregen om op het bezwaar te beslissen, niet tot een ander oordeel leidt omdat op 11 december 2002 al ruim 24 weken waren verstreken na afloop van de beslistermijn en daarmee het onrechtmatig handelen van de gemeente reeds is gegeven.
Aldus heeft het hof geoordeeld dat de gemeente, gelet op de omstandigheden van het geval, in strijd heeft gehandeld met de zorgvuldigheid die zij jegens [A] in acht behoorde te nemen door pas ruimschoots na het verstrijken van de beslistermijn te beslissen op het bezwaar van de bezwaarmakers, en dat de aldus geschonden norm mede strekt tot bescherming tegen de schade zoals [A] die heeft geleden. In het licht van hetgeen hiervoor in 3.4.2 is vooropgesteld, geven deze oordelen geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting; zij zijn in het licht van de door partijen aangevoerde feiten en omstandigheden ook niet onbegrijpelijk. Op het voorgaande stuiten de hiervoor in 3.4.1 vermelde klachten van onderdeel II af.
3.4.4 Ook de overige klachten van onderdeel II kunnen niet tot cassatie leiden. Zulks behoeft, zien art. 81 RO Pro, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
3.5 Onderdeel III is gericht tegen de verwerping in rov. 4.18 van het verweer van de gemeente dat de schorsing van het besluit tot vergunningverlening door de voorzieningenrechter, zonder behandeling ter zitting, veroorzaakt is door de weigering van [A] om haar bouwwerkzaamheden tijdelijk te staken. Het onderdeel faalt omdat in cassatie niet tot uitgangspunt kan worden genomen dat, zoals het onderdeel veronderstelt, de periode gedurende welke [A] in geval van vrijwillige opschorting haar bouwwerkzaamheden had moeten staken, beduidend korter zou zijn geweest dan de periode waarin dat thans in werkelijkheid het geval is geweest.
3.6 Met onderdeel IV komt de gemeente op tegen rov. 4.24 - 4.24.1, waarin het hof haar verweer heeft verworpen dat [A] eigen schuld en schending van haar plicht tot schadebeperking kan worden verweten. Voor zover betoogd wordt dat het hof haar verweer niet als een beroep op eigen schuld en schending van de schadebeperkingsplicht heeft opgevat, mist het onderdeel feitelijke grondslag.
Het hof heeft met betrekking tot dit verweer in rov. 4.24.1 geoordeeld dat de schade, zoals die door [A] is geleden, niet mede een gevolg is van een omstandigheid die aan [A] is toe te rekenen.
Ten aanzien van de periode voor het ontstaan van de schade heeft het hof daartoe redengevend geacht dat voor [A] niet was te voorzien dat de gemeente zo lange tijd in gebreke zou blijven met het beslissen op het bezwaarschrift en dat de voorzieningenrechter in verband daarmee het besluit tot vergunningverlening alsnog zou schorsen zonder dat besluit (voorlopig) op rechtmatigheid te toetsen. Ten aanzien van de periode na het ontstaan van de schade heeft [A] volgens het hof gedaan wat van haar kon worden gevergd, in het bijzonder door uit te lokken dat de voorzieningenrechter de gemeente een termijn stelde om alsnog op het bezwaar te beslissen.
Dat [A] de schade verder had kunnen beperken door de voorzieningenrechter opheffing van de schorsing te vragen, is volgens het hof niet door de gemeente onderbouwd, en overigens niet aannemelijk omdat een wijziging van omstandigheden tijdens de schorsingsperiode niet is gesteld of gebleken.
Deze oordelen kunnen de verwerping van het verweer door het hof zelfstandig dragen, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat - anders dan het onderdeel betoogt - voor [A] in de periode voordat de voorzieningenrechter het besluit schorste geen reden bestond bij de gemeente te reclameren over de termijnoverschrijding, aangezien het door de bezwaarmakers gemaakte bezwaar tegen het besluit tot vergunningverlening de rechtskracht van het besluit niet schorste en daarom de termijnoverschrijding bij de beslissing op bezwaar op zichzelf nog geen nadeel voor [A] meebracht.
Het voorgaande brengt mee dat de gemeente geen belang heeft bij haar klacht tegen rov. 4.24, waarin het hof in reactie op voormeld verweer heeft geoordeeld (kort gezegd) dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld ook zonder dat [A] haar vooraf heeft gewaarschuwd of geactiveerd tot beslissen, welk oordeel op zichzelf de verwerping van het verweer (inderdaad) niet kan dragen.
Onderdeel IV treft derhalve geen doel.
3.7 Onderdeel V heeft geen zelfstandige betekenis.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de curatoren begroot op € 3.852,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren E.J. Numann, A. Hammerstein, C.A. Streefkerk en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 22 oktober 2010.