Conclusie
13/04424
mr. Keus
Zitting 10 oktober 2014
Conclusie inzake
[eiser]
(hierna: [eiser])
eiser tot cassatie
advocaat: mr.drs. A.J. Fontijn
tegen
de gemeente Westland
(hierna: de Gemeente)
verweerster in cassatie
advocaat: mr. M.W. Scheltema
In deze zaak, waarin [eiser] de Gemeente tevergeefs heeft verzocht om handhaving van het bestemmingsplan en milieuvoorschriften in verband met door hem ondervonden overlast van het naastgelegen bedrijf van [betrokkene], is uit het primaire (afwijzende) besluit van de Gemeente aan [eiser] gebleken dat aan de verzochte handhaving in de weg staat dat [betrokkene] voor zijn bedrijfsactiviteiten reeds lang over een vrijstelling beschikt. Weliswaar heeft de bestuursrechter het bezwaarschrift van [eiser] tegen het primaire besluit opgevat als mede tegen de bedoelde vrijstelling te zijn gericht, maar in de bestuursrechtelijke procedure is tot in hoogste instantie geoordeeld dat [eiser] niet zo spoedig mogelijk als redelijkerwijs van hem kon worden verlangd alsnog bezwaar tegen de vrijstelling heeft gemaakt. Volgens [eiser] heeft de Gemeente onrechtmatig jegens hem gehandeld (in elk geval) door hem in het primaire besluit onjuist of althans onvolledig te informeren over de termijn waarbinnen alsnog bezwaar tegen de vrijstelling kon worden gemaakt.
1.Feiten
1.1
In cassatie kan worden uitgegaan van de navolgende feiten.
1.2
[eiser] is eigenaar van een stuk grond aan de Maasdijk te ’s-Gravenzande waarop hij - reeds voordat de hierna te noemen [betrokkene] de hierna te noemen vrijstelling werd verleend - een bloementeeltbedrijf heeft geëxploiteerd. Om commerciële redenen heeft hij dat bedrijf gestaakt. Begin 2000 heeft [eiser] een plan ontwikkeld om op die locatie een orchideeënkwekerij te starten. Hij heeft daarvan evenwel afgezien, omdat hij meende geen winstgevende exploitatie tot stand te kunnen brengen als gevolg van stofoverlast van zijn buurman.
1.3
Deze buurman, [betrokkene], heeft op zijn terrein een bedrijf, waarin gebruikte stenen en dakpannen worden bewerkt, opgeslagen en verhandeld. Om zulks mogelijk te maken heeft de Gemeente bij besluit van 27 mei 1994 [betrokkene] vrijstelling verleend voor het bedoelde gebruik van zijn perceel, waaraan in het toentertijd vigerende bestemmingsplan een agrarische bestemming was toegekend.
1.4
In verband met zijn plan voor een orchideeënkwekerij en de risico’s van stof, afkomstig van het bedrijf van [betrokkene], heeft [eiser] veelvuldig overleg gehad met de Gemeente. Bij brief van 3 juni 2003 heeft hij haar verzocht op grond van het bestemmingsplan en milieuvoorschriften handhavend tegen de bedrijfsuitoefening van [betrokkene] op te treden. [eiser] was, naar zijn zeggen, ten tijde van dit verzoek niet op de hoogte van de vrijstelling.
1.5
Bij besluit van 20 april 2004 heeft de Gemeente het verzoek afgewezen. Daarbij heeft zij zich in hoofdzaak erop beroepen dat de verleende vrijstelling, die volgens haar onherroepelijk was geworden, eraan in de weg stond om op de door [eiser] gewenste wijze tegen [betrokkene] op te treden.
1.6
Nadat de Gemeente een door [eiser] daartegen ingediend bezwaarschrift van 18 juni 2004 ongegrond had verklaard, heeft de rechtbank ’s-Gravenhage, sector bestuursrecht, (hierna: de bestuursrechter) bij uitspraak van 31 mei 2006 het door [eiser] ingestelde beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, omdat, kort weergegeven, de Gemeente het verzoek van [eiser] niet op de juiste wijze aan het ten tijde van het bestreden besluit geldende bestemmingsplan had getoetst. De bestuursrechter heeft daarbij in het midden gelaten of de vrijstelling van 27 mei 1994 onherroepelijk was geworden.
1.7
De Gemeente heeft vervolgens bij besluit van 25 augustus 2006 andermaal de bezwaren van [eiser] ongegrond verklaard, waarbij zij opnieuw tot uitgangspunt heeft genomen dat het vrijstellingsbesluit formele rechtskracht had verkregen. Daardoor mocht volgens haar, kort gezegd, [betrokkene] op grond van het overgangsrecht van het vigerende bestemmingsplan het gebruik van zijn perceel voor zijn bedrijf voortzetten en kon de Gemeente daartegen niet optreden.
1.8
Ook van dit besluit is [eiser] in beroep gekomen bij de bestuursrechter. Deze heeft, bij uitspraak van 28 juni 2007, het beroep ongegrond verklaard, met als belangrijkste overweging dat [eiser] reeds in juni 2003 op de hoogte was geraakt van de vrijstelling en daartegen niet zo spoedig mogelijk als redelijkerwijs van hem kon worden verlangd, te weten binnen veertien dagen, een bezwaarschrift had ingediend, zodat de vrijstelling onherroepelijk was geworden en de tweede beslissing op bezwaar voor deugdelijk gemotiveerd kon worden gehouden.
1.9
Tegen deze uitspraak is [eiser] in hoger beroep gekomen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Deze heeft bij uitspraak van 26 maart 2008 [2] het beroep ongegrond verklaard en de aangevallen uitspraak bevestigd. De Afdeling is daarbij ervan uitgegaan dat [eiser] in elk geval door het besluit van 20 april 2004 van de vrijstelling op de hoogte was geraakt en dat hij daartegen binnen een termijn van veertien dagen een bezwaarschrift had moeten indien. Nu hij dat niet tijdig, namelijk pas bij bezwaarschrift van 18 juni 2004, had gedaan, was de vrijstelling ten tijde van de tweede beslissing op bezwaar onherroepelijk en kon de Gemeente daarvan uitgaan. De Afdeling heeft in dit verband nog overwogen:
“[eiser] had, anders dan hij stelt, moeten begrijpen dat de in het besluit van 20 april 2004 genoemde bezwaartermijn van zes weken slechts gold voor het besluit van 20 april 2004 en niet voor (…) (het) in dat besluit vermelde vrijstellingsbesluit van 27 mei 1994.”
2.Procesverloop
2.1
Bij dagvaarding van 12 november 2010 heeft [eiser] de Gemeente in rechte betrokken en gevorderd, naast een verklaring voor recht, een vergoeding van immateriële schade en een vergoeding van materiële schade, die laatste schadevergoeding nader op te maken bij staat [3] .
2.2
Na bij tussenvonnis van 9 maart 2011 een comparitie van partijen te hebben gelast, welke comparitie op 16 juni 2011 heeft plaatsgehad, heeft de rechtbank ’s-Gravenhage bij vonnis van 24 augustus 2011 [eiser] in zijn vorderingen niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de rechtbank is de kern van het geschil de vraag of de Gemeente onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld door hem in het besluit van 20 april 2004 niet te wijzen op de (verkorte) bezwaartermijn van twee weken, die hij in acht zou moeten nemen indien hij alsnog bezwaar tegen het vrijstellingsbesluit van 27 mei 1994 [4] zou maken (rov. 4.1). Overwegende dat zij na de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2008 van de geldigheid van het besluit van 20 april 2004 en het vrijstellingsbesluit moest uitgaan, heeft de rechtbank vervolgens geoordeeld dat deze besluiten formele rechtskracht hebben en daarom voor rechtmatig moeten worden gehouden (rov. 4.2-4.4). Daarom is (in de woorden van het hof [5] ) de rechtbank, naar haar oordeel, niet aan voormelde kernvraag toegekomen.
2.3
Bij exploot van 15 november 2011 is [eiser] van voornoemd vonnis in hoger beroep gekomen bij het hof ’s-Gravenhage. Nadat het hof bij tussenarrest van 14 februari 2012 een comparitie van partijen had gelast, welke comparitie op 22 maart 2012 heeft plaatsgehad, heeft [eiser] bij memorie van grieven tot vernietiging geconcludeerd. De Gemeente heeft de inhoud van de memorie van grieven bij memorie van antwoord bestreden.
2.4
Bij arrest van 23 april 2013 heeft het hof het bestreden vonnis vernietigd, doch uitsluitend voor zover [eiser] daarbij niet-ontvankelijk is verklaard in zijn vorderingen. In zoverre opnieuw recht doende heeft het hof de vorderingen van [eiser] afgewezen en [eiser] veroordeeld in de proceskosten in hoger beroep. Daartoe heeft het hof overwogen:
“2. In hoger beroep heeft [eiser] een aantal bezwaren tegen het vonnis aangevoerd. De rechtsstrijd in hoger beroep wordt begrensd door de grieven, die een appellant aanvoert. Niet het gehele geschil wordt opnieuw beoordeeld. Het hof zal hierna bespreken welke grieven het heeft ontwaard in het betoog, dat is vervat in de memorie van grieven, en daarvan een beoordeling geven. Voor zover het gaat om bezwaren die door de gemeente in haar memorie van antwoord niet als grieven zijn herkend, zal het hof haar - zo nodig - in de gelegenheid stellen alsnog te reageren. Het gaat immers ook om de kenbaarheid voor de wederpartij. Hetgeen [eiser] daarnaast nog heeft aangevoerd wordt als ‘ad informandum’ beschouwd en niet besproken. Dat geldt in het bijzonder voor stellingen, die klachten over gedragingen van de gemeente bevatten en niet zijn te beschouwen als te zijn gericht tegen (onderdelen van) het bestreden vonnis.
2.1
[eiser] heeft er zich in de eerste plaats over beklaagd dat de rechtbank niet alle door hem gestelde feiten in het bestreden vonnis heeft vermeld en in haar oordeelsvorming heeft betrokken. Deze grief wordt verworpen Geen rechtsregel verplicht de rechter ertoe al hetgeen een partij aanvoert in zijn uitspraak te vermelden en daarop in te gaan. Overigens gaat het hof uit van de feiten, zoals die hiervoor sub 1.1 tot en met 1.8 zijn samengevat.
2.2
Vervolgens heeft [eiser] aangevoerd dat zijn eigendomsrecht door een samenspel van de aan [betrokkene] verleende vrijstelling en de strikte handhaving van de op het perceel van [eiser] rustende agrarische bestemming is uitgehold. Ook door ten behoeve van [betrokkene] het vrijstellingsbesluit van 27 mei 1994 te nemen, heeft de gemeente volgens [eiser] inbreuk gemaakt op zijn eigendomsrecht en daarmee onrechtmatig jegens hem (…) gehandeld.
2.3
De civiele rechter moet bij de beoordeling van het vrijstellingsbesluit uitgaan van de geldigheid en rechtmatigheid ervan. Voor wat betreft de gestelde strikte handhaving geldt hetzelfde, nog daargelaten dat deze stelling in het geheel niet is onderbouwd. Van strijd met artikel 1 EVRM is dan ook geen sprake. De gemeente heeft er dan ook geen belang bij alsnog op deze grief te reageren.
2.4
[eiser] klaagt erover dat de gemeente heeft gehandeld in strijd met artikel 8 EVRM door hem onkundig te houden van de vrijstelling. Hij was immers belanghebbende en door de vrijstelling voor hem verborgen te houden, is hem de mogelijkheid onthouden om een rechtsmiddel daartegen aan te wenden, aldus [eiser].
2.5
Dit betoog faalt op de grond dat [eiser], nadat hij op de hoogte was geraakt van het vrijstellingsbesluit, alsnog de hem ten dienste staande rechtsgang heeft kunnen bewandelen. Hij heeft van deze mogelijkheid ook werkelijk gebruik gemaakt, zij het - zoals door de bestuursrechter is geoordeeld - te laat. Op de vraag voor wiens rekening dat komt, gaat het hof hierna in. Ook ten aanzien van deze klacht geldt, dat de gemeente er geen belang bij heeft alsnog hierop te reageren.
2.6
Vanaf onderdeel 19 van de memorie van grieven heeft [eiser] een grief ontwikkeld die erop neerkomt dat de rechtbank ten onrechte niet zijn stelling heeft gevolgd, dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door hem in haar (primaire) besluit van 20 april 2004 niet juist althans onvoldoende te informeren over de mogelijkheid (alsnog) tegen het vrijstellingsbesluit van 27 mei 1994 een bezwaarschrift in te dienen en dat hij dat desgewenst binnen twee weken zou moeten doen. Door een bezwaartermijn van zes weken te noemen heeft de gemeente [eiser] doen dwalen. In combinatie met de mededeling dat de vrijstelling onherroepelijk was geworden is hij aldus op het verkeerde been gezet. Was dat niet gebeurd, dan zou zijn bezwaar tegen het vrijstellingsbesluit evident geslaagd zijn. De rechtbank had dit betoog niet mogen afwijzen met een verwijzing naar de gebleken rechtmatigheid van de vrijstelling, aldus nog steeds [eiser].
2.7
Naar het oordeel van het hof heeft de rechtbank terecht vooropgesteld dat de vordering van [eiser] in de kern is gebaseerd op zijn stelling dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door hem onjuist althans onvolledig te informeren over de mogelijkheid (alsnog) bezwaar te maken tegen het vrijstellingsbesluit. Op die grondslag is de rechtbank - in zoverre kan het hof [eiser] volgen - niet voldoende ingegaan. De door de rechtbank te respecteren rechtmatigheid van dat besluit liet onverlet dat de rechtbank moest nagaan of het intreden van die rechtmatigheid op een niet toelaatbare manier was beïnvloed door de gemeente, namelijk in hoeverre haar gedrag [eiser] ertoe heeft gebracht om af te zien van het tijdig indienen van een bezwaarschrift tegen de vrijstelling.
2.8
Bij de beoordeling van de vraag of de gemeente aldus onrechtmatig heeft gehandeld is het van belang voorop te stellen dat een rechtsmiddelenverwijzing onder een besluit onverlet laat dat het (ook) een eigen taak van - in dit geval - [eiser] was om zich over de mogelijkheden van bezwaar en beroep te informeren. [eiser] heeft ook een bezwaarschrift ingediend, waarvan de bestuursrechter heeft geoordeeld dat het mede tegen de - circa tien jaar eerder verleende - vrijstelling was gericht. Voorts heeft te gelden dat [eiser], zoals ook de Afdeling al heeft opgemerkt, had moeten begrijpen dat de in het besluit van 20 april 2004 genoemde bezwaartermijn van zes weken slechts gold voor het besluit van 20 april 2004 en niet voor het in dat besluit vermelde vrijstellingsbesluit van 27 mei 1994. De (rechts)dwaling moet als gevolg van deze omstandigheden voor zijn rekening blijven.
2.9
Voor zover er bij deze stand van zaken nog ruimte is voor een zelfstandig verwijt aan de gemeente, dat haar de termijnoverschrijding (mede) verweten kan worden, beziet het hof - ten overvloede - nog de vraag of [eiser], indien hij tijdig zijn bezwaarschrift zou hebben ingediend, daarmee succes zou hebben gehad. [eiser] heeft, naar het hof begrijpt, daartoe gesteld dat de bestuursrechter in zijn voormelde uitspraak van 31 mei 2006 heeft overwogen dat de vrijstelling in strijd was met, wat [eiser] noemt,
“het destijds geldende bestemmingsplan”en daarom niet genomen had mogen worden Dat heeft de bestuursrechter echter in zijn uitspraak niet overwogen, laat staan bepaald. De bestuursrechter heeft wel overwogen dat het gebruik dat [betrokkene] van zijn terrein maakt, strijdig is met het ten tijde van het primaire besluit vigerende bestemmingsplan, maar daarmee is niet zonder meer gegeven dat dat gebruik niet geoorloofd is. Het kan zijn dat dat gebruik mag worden voortgezet op basis van, bijvoorbeeld, het overgangsrecht. De bestuursrechter heeft zich in de uitspraak van 31 mei 2006 echter niet uitgelaten over de geldigheid van het vrijstellingsbesluit. Hij heeft daarover slechts overwogen dat hij in het midden laat of het onherroepelijk is geworden. [eiser] had derhalve in het onderhavige geding nader moeten stellen en onderbouwen waarom zijn bezwaarschrift tegen het vrijstellingsbesluit gehonoreerd zou zijn, indien dit door de bestuursrechter inhoudelijk zou zijn getoetst. Dat is niet gebeurd. Bij gebreke vandien wordt ook aan bewijslevering niet toegekomen. Het betoog dat het bezwaarschrift succesvol zou zijn geweest, strandt hierop. Daaruit volgt dat de gewraakte rechtsmiddelenverwijzing niet voor onrechtmatig kan worden gehouden.
“het destijds geldende bestemmingsplan”en daarom niet genomen had mogen worden Dat heeft de bestuursrechter echter in zijn uitspraak niet overwogen, laat staan bepaald. De bestuursrechter heeft wel overwogen dat het gebruik dat [betrokkene] van zijn terrein maakt, strijdig is met het ten tijde van het primaire besluit vigerende bestemmingsplan, maar daarmee is niet zonder meer gegeven dat dat gebruik niet geoorloofd is. Het kan zijn dat dat gebruik mag worden voortgezet op basis van, bijvoorbeeld, het overgangsrecht. De bestuursrechter heeft zich in de uitspraak van 31 mei 2006 echter niet uitgelaten over de geldigheid van het vrijstellingsbesluit. Hij heeft daarover slechts overwogen dat hij in het midden laat of het onherroepelijk is geworden. [eiser] had derhalve in het onderhavige geding nader moeten stellen en onderbouwen waarom zijn bezwaarschrift tegen het vrijstellingsbesluit gehonoreerd zou zijn, indien dit door de bestuursrechter inhoudelijk zou zijn getoetst. Dat is niet gebeurd. Bij gebreke vandien wordt ook aan bewijslevering niet toegekomen. Het betoog dat het bezwaarschrift succesvol zou zijn geweest, strandt hierop. Daaruit volgt dat de gewraakte rechtsmiddelenverwijzing niet voor onrechtmatig kan worden gehouden.
2.1
Tot slot heeft [eiser] nog gesteld dat hij niet op een bezwaartermijn van twee weken bedacht kon zijn, omdat de Afdeling zich daarover pas in haar uitspraak van 4 juli 2007 heeft uitgelaten, terwijl het primaire besluit van de gemeente dateert van 20 april 2004, zodat er sprake is van een wijziging in de jurisprudentie. Deze stelling kan [eiser] niet baten aangezien in de situatie voordat in de jurisprudentie de mogelijkheid werd aanvaard om alsnog binnen twee weken na kennisneming bezwaar in te stellen tegen een besluit waarvan de bezwaartermijn van zes weken na bekendmaking al verstreken was, geen mogelijkheid bestond voor het instellen van bezwaar en beroep.
2.11
Het hof komt tot de conclusie, dat niet aannemelijk is geworden dat de gemeente jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld. Op deze grond had de rechtbank de vorderingen van [eiser] moeten afwijzen. In plaats daarvan heeft de rechtbank hem in zijn vorderingen niet-ontvankelijk verklaard. Nu het bestreden vonnis in zoverre niet juist is, zal het hof dat vonnis vernietigen, en opnieuw recht doende, de vorderingen van [eiser] afwijzen.”
2.5
Bij exploot van 22 juli 2013 heeft [eiser] - tijdig - beroep in cassatie ingesteld tegen het op 23 april 2013 gewezen arrest. De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. [eiser] heeft zich daarop in zijn schriftelijke toelichting aan het oordeel van de Hoge Raad gerefereerd. De Gemeente heeft haar standpunt schriftelijk doen toelichten.
3.Bespreking van het cassatiemiddel
3.1
[eiser] heeft één middel van cassatie voorgesteld. Dat middel omvat, naast een inleiding onder A, een aantal klachten onder B. Die klachten zijn ondergebracht in een drietal onderdelen (1-3).
Onderdeel 1draagt de titel
“oordeel omtrent omvang van de rechtsstrijd”. De daarin vervatte klachten hebben betrekking op de door het hof in zijn beoordeling betrokken feiten en de omvang van de rechtsstrijd in hoger beroep. Hierna zal ik (onder 3.2-3.4) eerst de klachten betreffende de vaststelling van de feiten bespreken en daarna (onder 3.5-3.7) ingaan op de klachten betreffende de omvang van de rechtsstrijd in hoger beroep.
Onderdeel 1draagt de titel
“oordeel omtrent omvang van de rechtsstrijd”. De daarin vervatte klachten hebben betrekking op de door het hof in zijn beoordeling betrokken feiten en de omvang van de rechtsstrijd in hoger beroep. Hierna zal ik (onder 3.2-3.4) eerst de klachten betreffende de vaststelling van de feiten bespreken en daarna (onder 3.5-3.7) ingaan op de klachten betreffende de omvang van de rechtsstrijd in hoger beroep.
3.2
De klacht
onder 1.1betreft rov. 1, waarin het hof heeft overwogen dat de rechtbank in de rov. 2.1-2.8 de belangrijkste feiten heeft geresumeerd en dat [eiser] daartegen een grief heeft aangevoerd. Volgens [eiser] is deze overweging onjuist, althans onbegrijpelijk, voor zover daaruit moet worden afgeleid dat het hof heeft aangenomen dat [eiser] zijn grieven heeft beperkt tot de door de rechtbank vastgestelde “belangrijkste feiten”. Deze klacht berust op een onjuiste lezing van het bestreden arrest. Het hof heeft slechts tot uitdrukking gebracht dat [eiser] tegen de feitenvaststelling heeft gegriefd, niet dat de grieven tot de vastgestelde “belangrijkste feiten” waren beperkt. De klacht mist daarom feitelijke grondslag.
onder 1.1betreft rov. 1, waarin het hof heeft overwogen dat de rechtbank in de rov. 2.1-2.8 de belangrijkste feiten heeft geresumeerd en dat [eiser] daartegen een grief heeft aangevoerd. Volgens [eiser] is deze overweging onjuist, althans onbegrijpelijk, voor zover daaruit moet worden afgeleid dat het hof heeft aangenomen dat [eiser] zijn grieven heeft beperkt tot de door de rechtbank vastgestelde “belangrijkste feiten”. Deze klacht berust op een onjuiste lezing van het bestreden arrest. Het hof heeft slechts tot uitdrukking gebracht dat [eiser] tegen de feitenvaststelling heeft gegriefd, niet dat de grieven tot de vastgestelde “belangrijkste feiten” waren beperkt. De klacht mist daarom feitelijke grondslag.
[eiser] klaagt voorts dat onjuist, althans onbegrijpelijk is dat het hof de door de rechtbank geresumeerde feiten als “de belangrijkste” aanmerkt. Ook deze klacht slaagt niet, reeds omdat niet duidelijk is welk belang [eiser] bij het bestrijden van deze aan het hof als feitenrechter voorbehouden waardering van de feiten heeft [6] . [eiser] zou wel belang kunnen hebben bij de klacht dat het hof is voorbijgegaan aan door hem gestelde feiten die voor de beoordeling van de grieven essentieel zijn. Dat wordt echter door het onderdeel onder 1.1 niet aangevoerd, laat staan voldoende uitgewerkt en geadstrueerd.
3.3
[eiser] wijst
onder 1.1 en 1.7verder bij herhaling erop dat hij tegen de feitenvaststelling van de rechtbank heeft gegriefd, omdat zij onvolledig was en onvoldoende recht deed aan zijn stellingen. Het hof heeft die grief in rov. 2.1 verworpen op de grond dat geen rechtsregel de rechter verplicht alle gestelde feiten en omstandigheden in het bestreden vonnis te vermelden. Blijkens de klachten
onder 1.4 en 1.8is [eiser] het met dat oordeel niet eens.
onder 1.1 en 1.7verder bij herhaling erop dat hij tegen de feitenvaststelling van de rechtbank heeft gegriefd, omdat zij onvolledig was en onvoldoende recht deed aan zijn stellingen. Het hof heeft die grief in rov. 2.1 verworpen op de grond dat geen rechtsregel de rechter verplicht alle gestelde feiten en omstandigheden in het bestreden vonnis te vermelden. Blijkens de klachten
onder 1.4 en 1.8is [eiser] het met dat oordeel niet eens.
Waarom het bestreden oordeel onjuist en/of onbegrijpelijk is, waarom en in welke zin de feitenvaststelling onvolledig is en waarom die onvolledigheid voor de beoordeling van de grieven van belang (en voor de eindbeslissing bepalend) is, wordt echter niet uitgewerkt en toegelicht. Het onderdeel voldoet in zoverre niet aan de daaraan in cassatie te stellen eisen. Bovendien miskent [eiser] dat de vaststelling en waardering van de feiten aan de feitenrechter is voorbehouden en in cassatie niet op juistheid kan worden getoetst [7] .
3.4.
De klachten
onder 1.9-1.11betreffen de door het hof in de rov. 1.3 en 1.7 vastgestelde feiten. Deze feiten zijn hiervóór onder 1.4 en 1.8 weergegeven.
onder 1.9-1.11betreffen de door het hof in de rov. 1.3 en 1.7 vastgestelde feiten. Deze feiten zijn hiervóór onder 1.4 en 1.8 weergegeven.
Ook de daartegen gerichte klachten falen. Nog daargelaten dat ook hier niet duidelijk wordt welk belang [eiser] bij de beoogde klachten heeft, miskent hij wederom dat feitelijke beslissingen in cassatie niet op juistheid, maar slechts op begrijpelijkheid kunnen worden getoetst. Onbegrijpelijk zijn de bestreden vaststellingen niet. Het hof heeft in rov. 1.7 slechts de inhoud van de uitspraak van de bestuursrechter van 28 juni 2007 weergegeven. Anders dan het middel kennelijk veronderstelt, heeft het hof derhalve niet vastgesteld dat [eiser] reeds in juni 2003 op de hoogte was geraakt van de vrijstelling, maar slechts dat de bestuursrechter zulks in voornoemde uitspraak tot uitgangspunt heeft genomen. Blijkens rov. 1.3 heeft het hof zelf in het midden gelaten op welk moment [eiser] op de hoogte was van de vrijstelling. Daarin heeft het hof immers overwogen dat
“[eiser] (…), naar zijn zeggen, ten tijde van dit verzoek(ten tijde van de brief van 3 juni 2003; LK)
niet op de hoogte (was) van de vrijstelling.”De toevoeging
“naar zijn zeggen”is niet onbegrijpelijk in het licht van de onduidelijkheid die op dit punt bestaat.
“[eiser] (…), naar zijn zeggen, ten tijde van dit verzoek(ten tijde van de brief van 3 juni 2003; LK)
niet op de hoogte (was) van de vrijstelling.”De toevoeging
“naar zijn zeggen”is niet onbegrijpelijk in het licht van de onduidelijkheid die op dit punt bestaat.
3.5
Wat betreft de omvang van de rechtsstrijd, klaagt [eiser]
onder 1.1(tweede alinea, slot) dat het hof in rov. 2 ten onrechte heeft beslist om niet het gehele geschil aan zijn oordeel te onderwerpen.
onder 1.1(tweede alinea, slot) dat het hof in rov. 2 ten onrechte heeft beslist om niet het gehele geschil aan zijn oordeel te onderwerpen.
Deze klacht berust op een verkeerde lezing van het arrest. De bestreden overweging houdt een dergelijke beslissing niet in. Het hof heeft slechts vooropgesteld dat de rechtsstrijd in hoger beroep wordt begrensd door de grieven, zodat niet het hele geschil opnieuw wordt beoordeeld. Dat oordeel geeft niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk [8] .
3.6
Hetgeen op dit punt verder aan klachten volgt, culmineert
onder 1.16in de klacht dat [eiser] op grond van art. 6 EVRM recht op een inhoudelijke behandeling van het hele geschil in ten minste één feitelijke instantie had en dat dit recht hem is onthouden, nu het hof niet het hele geschil heeft beoordeeld. [eiser] benadrukt dat hij heeft gegriefd tegen de feitenvaststelling, het oordeel omtrent de formele rechtskracht en de beslissing tot niet-ontvankelijkverklaring en dat er tegen het vonnis niet meer te grieven viel, nu de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil niet is toegekomen (
onder 1.2, 1.6 en 1.14). De vernietiging van de niet-ontvankelijkverklaring bracht volgens [eiser] met zich dat het hof vervolgens het gehele geschil, zoals zich dat laat kennen uit de gedingstukken van de eerste aanleg en het appel, opnieuw diende te beoordelen, hetgeen [eiser] ook wenste (
onder 1.5 en 1.15). Het hof heeft, nog steeds volgens [eiser], het voorgaande miskend door de stellingen uit de eerste aanleg niet in zijn beoordeling van het geschil te betrekken (
onder 1.4 en 1.12) en door de stellingen die buiten de door het hof ontwaarde grieven vallen blijkens rov. 2 slechts als “ad informandum” te beschouwen (
onder 1.13 en 1.14). Zie ik het goed, dan meent [eiser] dat het hof het geschil te beperkt heeft opgevat waar het in rov. 2.6 en 2.7 heeft overwogen dat de rechtsstrijd
“in de kern is gebaseerd op zijn stelling dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door hem onjuist althans onvolledig te informeren over de mogelijkheid (alsnog) bezwaar te maken tegen het vrijstellingsbesluit”(
onder 1.3).
onder 1.16in de klacht dat [eiser] op grond van art. 6 EVRM recht op een inhoudelijke behandeling van het hele geschil in ten minste één feitelijke instantie had en dat dit recht hem is onthouden, nu het hof niet het hele geschil heeft beoordeeld. [eiser] benadrukt dat hij heeft gegriefd tegen de feitenvaststelling, het oordeel omtrent de formele rechtskracht en de beslissing tot niet-ontvankelijkverklaring en dat er tegen het vonnis niet meer te grieven viel, nu de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil niet is toegekomen (
onder 1.2, 1.6 en 1.14). De vernietiging van de niet-ontvankelijkverklaring bracht volgens [eiser] met zich dat het hof vervolgens het gehele geschil, zoals zich dat laat kennen uit de gedingstukken van de eerste aanleg en het appel, opnieuw diende te beoordelen, hetgeen [eiser] ook wenste (
onder 1.5 en 1.15). Het hof heeft, nog steeds volgens [eiser], het voorgaande miskend door de stellingen uit de eerste aanleg niet in zijn beoordeling van het geschil te betrekken (
onder 1.4 en 1.12) en door de stellingen die buiten de door het hof ontwaarde grieven vallen blijkens rov. 2 slechts als “ad informandum” te beschouwen (
onder 1.13 en 1.14). Zie ik het goed, dan meent [eiser] dat het hof het geschil te beperkt heeft opgevat waar het in rov. 2.6 en 2.7 heeft overwogen dat de rechtsstrijd
“in de kern is gebaseerd op zijn stelling dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door hem onjuist althans onvolledig te informeren over de mogelijkheid (alsnog) bezwaar te maken tegen het vrijstellingsbesluit”(
onder 1.3).
3.7
Bij de beoordeling van deze klachten moet worden vooropgesteld dat ook de uitleg van de gedingstukken feitelijk van aard is en als zodanig aan de feitenrechter is voorbehouden [9] . De klachten moeten falen omdat [eiser] niet duidelijk maakt welke specifieke stellingen en welk deel van het geschil het hof ten onrechte onbesproken heeft gelaten en omdat hij voorts niet stelt, laat staan toelicht, dat een en ander het hof tot een ander oordeel had moeten brengen. Het onderdeel voldoet derhalve ook ten aanzien van deze klachten niet aan de daaraan in cassatie te stellen eisen. Het oordeel van het hof, dat de rechtbank terecht heeft vooropgesteld dat de vordering van [eiser] in de kern is gebaseerd op zijn stelling dat de Gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door hem onjuist althans onvolledig te informeren over de mogelijkheid (alsnog) bezwaar te maken tegen het vrijstellingsbesluit, is in het licht van de inhoud van de gedingstukken niet onbegrijpelijk. Overigens mag uit het feit dat het hof de stellingen waarin het geen grief kon ontwaren als “ad informandum” heeft beschouwd, niet worden afgeleid dat het deze stellingen niet in de beoordeling heeft betrokken.
3.8
Onderdeel 2(
“de twee-conclusie regel”) is gericht tegen rov. 2 van het bestreden arrest. Uit deze overweging kan worden opgemaakt dat de memorie van grieven aan duidelijkheid te wensen overliet. Het hof heeft daarin vooropgesteld dat, voor zover de Gemeente de grieven die het hof heeft
“ontwaard”niet als zodanig in haar memorie van antwoord heeft herkend, zij in de gelegenheid zal worden gesteld daarop alsnog te reageren. [eiser] klaagt onder
1.17-1.18- kort gezegd - dat dit oordeel strijdt met de goede procesorde, althans met de (strikte) twee-conclusieregel en dat aan de Gemeente aldus ten opzichte van hem een voorsprong wordt gegeven.
“de twee-conclusie regel”) is gericht tegen rov. 2 van het bestreden arrest. Uit deze overweging kan worden opgemaakt dat de memorie van grieven aan duidelijkheid te wensen overliet. Het hof heeft daarin vooropgesteld dat, voor zover de Gemeente de grieven die het hof heeft
“ontwaard”niet als zodanig in haar memorie van antwoord heeft herkend, zij in de gelegenheid zal worden gesteld daarop alsnog te reageren. [eiser] klaagt onder
1.17-1.18- kort gezegd - dat dit oordeel strijdt met de goede procesorde, althans met de (strikte) twee-conclusieregel en dat aan de Gemeente aldus ten opzichte van hem een voorsprong wordt gegeven.
3.9
Nog daargelaten dat het geenszins in strijd is met de goede procesorde en de twee-conclusieregel dat de appelrechter, om een ontoelaatbare verrassingsbeslissing te voorkomen, de geïntimeerde partij in de gelegenheid stelt alsnog te reageren op grieven die hij in de memorie van grieven meent te kunnen ontwaren maar waarop de geïntimeerde partij niet bedacht was en niet bedacht behoefde te zijn, mist de klacht belang en moet zij reeds daarom falen. De Gemeente
isimmers niet in de gelegenheid gesteld om, in aanvulling op haar memorie van antwoord, alsnog op de door het hof ontwaarde grieven te reageren. Het hof heeft bij de bespreking van de grieven herhaaldelijk tot uitdrukking gebracht dat de Gemeente daarbij geen belang had. Daarom heeft het hof de Gemeente niet in de gelegenheid gesteld alsnog op bepaalde grieven te reageren, maar heeft het onmiddellijk eindarrest gewezen. [eiser] is ten opzichte van de Gemeente dan ook niet op achterstand gezet.
isimmers niet in de gelegenheid gesteld om, in aanvulling op haar memorie van antwoord, alsnog op de door het hof ontwaarde grieven te reageren. Het hof heeft bij de bespreking van de grieven herhaaldelijk tot uitdrukking gebracht dat de Gemeente daarbij geen belang had. Daarom heeft het hof de Gemeente niet in de gelegenheid gesteld alsnog op bepaalde grieven te reageren, maar heeft het onmiddellijk eindarrest gewezen. [eiser] is ten opzichte van de Gemeente dan ook niet op achterstand gezet.
3.1
Onderdeel 3betreft blijkens de aanhef daarvan de
“oordelen met betrekking tot de bestuursrechtelijke procesgang”.
“oordelen met betrekking tot de bestuursrechtelijke procesgang”.
3.11
Onder 1.19 en 1.20wijst [eiser] op een ongerijmdheid die hij in het oordeel van het hof meent te ontdekken. [eiser] is in elk geval door het besluit van 20 april 2004 van het vrijstellingsbesluit van 27 mei 1997 op de hoogte gekomen [10] . In de rov. 2.5, 2.7 en 2.8 is het hof ervan uitgegaan dat [eiser], nadat hij op de hoogte was geraakt van het vrijstellingsbesluit, alsnog de gelegenheid had daartegen een rechtsmiddel in te stellen. In rov. 2.10 heeft het hof voorts tot uitgangspunt genomen dat in de situatie voordat in de jurisprudentie de mogelijkheid werd aanvaard om alsnog binnen twee weken na kennisneming bezwaar te maken tegen een besluit waarvan de bezwaartermijn van zes weken na bekendmaking al was verstreken, geen mogelijkheid bestond voor het maken van bezwaar en het instellen beroep. [eiser] stelt dat de door het hof bedoelde mogelijkheid voor het eerst door de Afdeling is aangenomen in een uitspraak van 4 juli 2007 [11] . Dat zou betekenen dat [eiser], nadat hij van het vrijstellingsbesluit op de hoogte was geraakt,
nietalsnog de gelegenheid had daartegen een rechtsmiddel in te stellen.
nietalsnog de gelegenheid had daartegen een rechtsmiddel in te stellen.
3.12
De klacht moet falen. De verschillende overwegingen zouden inderdaad met elkaar onverenigbaar zijn, als juist is dat eerst op 4 juli 2007 de mogelijkheid is aanvaard van een alsnog binnen twee weken na kennisneming van een besluit te maken bezwaar in het geval dat de bezwaartermijn van zes weken reeds is verstreken. Dat laatste is echter niet het geval. Reeds voor de bedoelde uitspraak van de Afdeling gold het uitgangspunt van art. 6:11 Awb (verontschuldigbare termijnoverschrijding), dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Aangenomen wordt dat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest, indien hij na kennisname
“zo spoedig als redelijkerwijs kan worden verlangd”een bezwaarschrift indient [12] . Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling - die dateert van ruim voordat [eiser] met het vrijstellingsbesluit bekend is geworden - betekent dit laatste een indiening van het bezwaarschrift binnen een termijn van twee weken [13] .
“zo spoedig als redelijkerwijs kan worden verlangd”een bezwaarschrift indient [12] . Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling - die dateert van ruim voordat [eiser] met het vrijstellingsbesluit bekend is geworden - betekent dit laatste een indiening van het bezwaarschrift binnen een termijn van twee weken [13] .
3.13
Overigens is rov. 2.10 kennelijk ingegeven door hetgeen [eiser] in zijn memorie van grieven onder 18 heeft gesteld. In zoverre faalt de klacht
onder 1.23, die berust op de veronderstelling dat het hof hetgeen [eiser] op die plaats in de memorie van grieven heeft aangevoerd, niet in zijn beoordeling heeft betrokken. [eiser] heeft op die plaats onder meer gesteld dat de redelijkheid en billijkheid meebrengen dat een latere wijziging in de bestuursrechtspraak inzake de mogelijkheid van bezwaar en beroep niet ten nadele van een belanghebbende kan worden aangevoerd [14] . Het hof heeft kennelijk in reactie daarop in rov. 2.10 tot uitdrukking willen brengen dat een eerst na het besluit van 13 mei 2004 geïntroduceerde mogelijkheid om bij verontschuldigbare termijnoverschrijding alsnog binnen twee weken bezwaar te maken niet een wijziging ten nadele van de belanghebbende zou hebben ingehouden, omdat in dat geval ten tijde van het besluit van 13 mei 2004 de mogelijkheid van een na termijnoverschrijding alsnog te maken bezwaar überhaupt zou hebben ontbroken.
onder 1.23, die berust op de veronderstelling dat het hof hetgeen [eiser] op die plaats in de memorie van grieven heeft aangevoerd, niet in zijn beoordeling heeft betrokken. [eiser] heeft op die plaats onder meer gesteld dat de redelijkheid en billijkheid meebrengen dat een latere wijziging in de bestuursrechtspraak inzake de mogelijkheid van bezwaar en beroep niet ten nadele van een belanghebbende kan worden aangevoerd [14] . Het hof heeft kennelijk in reactie daarop in rov. 2.10 tot uitdrukking willen brengen dat een eerst na het besluit van 13 mei 2004 geïntroduceerde mogelijkheid om bij verontschuldigbare termijnoverschrijding alsnog binnen twee weken bezwaar te maken niet een wijziging ten nadele van de belanghebbende zou hebben ingehouden, omdat in dat geval ten tijde van het besluit van 13 mei 2004 de mogelijkheid van een na termijnoverschrijding alsnog te maken bezwaar überhaupt zou hebben ontbroken.
3.14
Onder 1.21klaagt [eiser] dat het hof in rov. 2.7 heeft miskend dat een burger in beginsel op een onjuiste vermelding van de rechtsmiddelentermijn mag vertrouwen [15] . De klacht slaagt niet. Anders dan [eiser] wil doen voorkomen, is in het besluit van 20 april 2004 geen onjuiste rechtsmiddelentermijn vermeld. De daarin genoemde termijn van zes weken zag op het besluit van 20 april 2004 zelf en niet op het vrijstellingsbesluit van 27 mei 1994. Zoals hiervóór (onder 1.9) reeds aan de orde kwam, was ook de Afdeling van oordeel dat [eiser] de bedoelde termijnvermelding in die zin had moeten begrijpen.
Overigens teken ik in dit verband nog aan dat een onherroepelijke afwijzing door de bestuursrechter van een beroep op art. 6:11 Awb ook in de procedure voor de burgerlijke rechter doet vaststaan dat redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat de indiener van een na afloop van de bezwaartermijn ingediend bezwaarschrift in verzuim is geweest, en wel in die zin, dat hij niet zo spoedig mogelijk als van hem kon worden verlangd alsnog een bezwaarschrift heeft ingediend. Temeer waar de bestuursrechter in casu de beweerdelijk onjuiste of onvolledige vermelding van de bezwaartermijn uitdrukkelijk mede in zijn oordeel heeft betrokken, sluit dat (anders dan het hof kennelijk heeft gemeend) uit dat de Gemeente kan worden verweten ter zake van die vermelding onrechtmatig jegens [eiser] te hebben gehandeld door [eiser] aldus van een tijdig gemaakt bezwaar tegen het vrijstellingsbesluit af te houden. Bij die stand van zaken meen ik dat [eiser] ook onvoldoende belang bij de hier bedoelde klacht heeft.
3.15
De klacht
onder 1.22betreft rov. 2.9, waarin het hof (ten overvloede) heeft bezien of [eiser], indien hij tijdig een bezwaarschrift zou hebben ingediend, daarmee succes zou hebben gehad. Het hof oordeelde dat [eiser] onvoldoende heeft gesteld en onderbouwd waarom zijn bezwaarschrift tegen het vrijstellingsbesluit zou zijn gehonoreerd, indien dit door de bestuursrechter inhoudelijk zou zijn getoetst. Aangezien de bestreden overweging ten overvloede is gegeven, moet de daartegen gerichte klacht reeds bij gebrek aan belang falen. Overigens stelt en onderbouwt [eiser] in cassatie niet dat en waarom het hof had moeten oordelen dat zijn bezwaarschrift succesvol zou zijn geweest, indien het inhoudelijk door de bestuursrechter zou zijn beoordeeld. Hij volstaat ermee op te merken dat het hof heeft miskend dat hij geen kans heeft gekregen om tijdig een bezwaarschrift in te dienen en dat aan de geformuleerde vraag slechts wordt toegekomen indien eerst onrechtmatig handelen van de Gemeente wordt aangenomen. Daarmee ziet hij aan de door het hof geformuleerde hypothetische uitgangspunten voorbij. Het hof heeft in rov. 2.9, veronderstellenderwijs uitgaande van onrechtmatig handelen van de Gemeente in verband met de termijnoverschrijding, onderzocht welke de uitkomst zou zijn geweest indien tijdig een bezwaarschrift zou zijn ingediend. Ook hierom heeft de klacht geen succes.
onder 1.22betreft rov. 2.9, waarin het hof (ten overvloede) heeft bezien of [eiser], indien hij tijdig een bezwaarschrift zou hebben ingediend, daarmee succes zou hebben gehad. Het hof oordeelde dat [eiser] onvoldoende heeft gesteld en onderbouwd waarom zijn bezwaarschrift tegen het vrijstellingsbesluit zou zijn gehonoreerd, indien dit door de bestuursrechter inhoudelijk zou zijn getoetst. Aangezien de bestreden overweging ten overvloede is gegeven, moet de daartegen gerichte klacht reeds bij gebrek aan belang falen. Overigens stelt en onderbouwt [eiser] in cassatie niet dat en waarom het hof had moeten oordelen dat zijn bezwaarschrift succesvol zou zijn geweest, indien het inhoudelijk door de bestuursrechter zou zijn beoordeeld. Hij volstaat ermee op te merken dat het hof heeft miskend dat hij geen kans heeft gekregen om tijdig een bezwaarschrift in te dienen en dat aan de geformuleerde vraag slechts wordt toegekomen indien eerst onrechtmatig handelen van de Gemeente wordt aangenomen. Daarmee ziet hij aan de door het hof geformuleerde hypothetische uitgangspunten voorbij. Het hof heeft in rov. 2.9, veronderstellenderwijs uitgaande van onrechtmatig handelen van de Gemeente in verband met de termijnoverschrijding, onderzocht welke de uitkomst zou zijn geweest indien tijdig een bezwaarschrift zou zijn ingediend. Ook hierom heeft de klacht geen succes.
3.16
In het licht van al het voorgaande geldt dat het hof, anders dan [eiser]
onder 1.24stelt, in rov. 2.11 op goede gronden heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is geworden dat de Gemeente jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld.
onder 1.24stelt, in rov. 2.11 op goede gronden heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is geworden dat de Gemeente jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld.
4.Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal