Conclusie
Nr. 15/05461
Zitting: 21 maart 2017
Mr. E.J. Hofstee
Conclusie inzake:
[verdachte]
De verdachte is bij arrest van 8 september 2015 door het gerechtshof Den Haag wegens “eenvoudige belediging” veroordeeld tot een geldboete van € 150,00, subsidiair drie dagen hechtenis.
Namens de verdachte heeft mr. D.V.A. Brouwer, advocaat te 's-Gravenhage, één middel van cassatie voorgesteld.
Het
middelklaagt dat het oordeel van het hof – inhoudend dat het overleg van 16 juli 2014 niet kan worden aangemerkt als een vergadering van een bestuurscommissie als bedoeld in art. 83, vierde lid, Gemeentewet, zodat aan de verdachte geen immuniteit als bedoeld in art. 22 Gemeentewet Pro toekomt en het Openbaar Ministerie als gevolg daarvan ontvankelijk moet worden geacht in de vervolging van de verdachte – blijk geeft van een te beperkte, en dus onjuiste, rechtsopvatting, althans onvoldoende begrijpelijk is gemotiveerd.
middelklaagt dat het oordeel van het hof – inhoudend dat het overleg van 16 juli 2014 niet kan worden aangemerkt als een vergadering van een bestuurscommissie als bedoeld in art. 83, vierde lid, Gemeentewet, zodat aan de verdachte geen immuniteit als bedoeld in art. 22 Gemeentewet Pro toekomt en het Openbaar Ministerie als gevolg daarvan ontvankelijk moet worden geacht in de vervolging van de verdachte – blijk geeft van een te beperkte, en dus onjuiste, rechtsopvatting, althans onvoldoende begrijpelijk is gemotiveerd.
Ten laste van de verdachte heeft het hof bewezenverklaard dat:
“zij op 16 juli 2014 te Alphen aan den Rijn opzettelijk beledigend [betrokkene 1] in dier tegenwoordigheid mondeling heeft toegevoegd de woorden "vuile leugenaar" en “klerewijf" en/of "tyfuswijf", althans woorden van gelijke beledigende aard en strekking.”
5. Deze bewezenverklaring steunt op de volgende bewijsmiddelen:
“1. De ter terechtzitting in hoger beroep van 25 augustus 2015 afgelegde
verklaring van de verdachte, voor zover inhoudende - zakelijk weergegeven -:
verklaring van de verdachte, voor zover inhoudende - zakelijk weergegeven -:
Ik word [verdachte] genoemd. Ik heb op 16 juli 2014 tegen [betrokkene 1] gezegd: "Wat ben je toch een gemeen leugenachtig rotwijf".
2. Het
proces-verbaal van aangiftevan de politie eenheid Den Haag, HLM district Rijn- en Veenstreek, HLM team Alphen- Rijnwoude, d.d. 22 juli 2014, met proces-verbaalnummer PL1500-2014161763-1. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
proces-verbaal van aangiftevan de politie eenheid Den Haag, HLM district Rijn- en Veenstreek, HLM team Alphen- Rijnwoude, d.d. 22 juli 2014, met proces-verbaalnummer PL1500-2014161763-1. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
als de op 22 juli 2014 tegenover een opsporingsambtenaar afgelegde
verklaring van [betrokkene 1](pag. 15-19):
verklaring van [betrokkene 1](pag. 15-19):
Op 16 juli 2014 had ik samen met meerdere raadsleden een overleg op het stadskantoor te Alphen aan den Rijn. De raadsleden die bij dit overleg aanwezig waren, zijn onder anderen: [betrokkene 2] , [betrokkene 3] (hof: [betrokkene 3] ), [verdachte] en [betrokkene 4] . [betrokkene 4] en ik zitten in de werkgeverscommissie. Tijdens het overleg, dat over de griffie ging, werd ter sprake gebracht dat er een vierde brief aan de werkgeverscommissie was verzonden. Ik zei dat ik als voorzitter van die commissie kon melden dat er slechts drie brieven waren ontvangen. Toen ik dit had gezegd, werd [verdachte] woedend. Ik hoorde dat zij schreeuwde: “Je liegt, je bent een klerewijf, je bent een tyfuswijf, vuile leugenaar".
Ik zag dat [verdachte] naar mij keek terwijl zij schreeuwde. Ik zag dat zij met priemende vinger naar mij wees en ik hoorde haar schreeuwen: "Klerewijf". Ik voel mij door de woorden van [verdachte] beledigd.
3. Het
proces-verbaal van verhoor getuigevan de politie eenheid Den Haag, HLM district Rijn- en Veenstreek, HLM team Alphen-Rijnwoude, d.d. 28 juli 2014, met proces-verbaalnummer PL1500-2014161763-3. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
proces-verbaal van verhoor getuigevan de politie eenheid Den Haag, HLM district Rijn- en Veenstreek, HLM team Alphen-Rijnwoude, d.d. 28 juli 2014, met proces-verbaalnummer PL1500-2014161763-3. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
als de op 28 juli 2014 tegenover een opsporingsambtenaar afgelegde
verklaring van [betrokkene 4](pag. 23-26):
verklaring van [betrokkene 4](pag. 23-26):
Ik ben raadslid van de gemeente Alphen aan den Rijn en vorm samen met [betrokkene 1] en [betrokkene 5] de werkgeverscommissie. Op 16 juli 2014 was er met een aantal fractievoorzitters een vergadering over het functioneren van de griffier. [verdachte] begon [betrokkene 1] tijdens deze vergadering te beschuldigen van leugens over een brief die bij de werkgeverscommissie bekend zou moeten zijn. Ik zag dat [verdachte] naar [betrokkene 1] keek en ik hoorde dat zij schreeuwde dat [betrokkene 1] een teringwijf en een leugenaar was.
4. Het
proces-verbaal van verhoor getuigevan de politie Hollands Midden, district Gouwe IJssel, team Gouda, d.d. 11 augustus 2014 [het hof leest: 15 augustus 2014], met proces-verbaalnummer PL1600-2014161763. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
proces-verbaal van verhoor getuigevan de politie Hollands Midden, district Gouwe IJssel, team Gouda, d.d. 11 augustus 2014 [het hof leest: 15 augustus 2014], met proces-verbaalnummer PL1600-2014161763. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
als de op 15 augustus 2014 tegenover een opsporingsambtenaar afgelegde
verklaring van [betrokkene 3](pag. 30-33):
verklaring van [betrokkene 3](pag. 30-33):
Op het overleg van 16 juli 2014 was een aantal fractievoorzitters aanwezig, onder wie [betrokkene 2] en [verdachte] . Voorts waren [betrokkene 4] en [betrokkene 1] in hun hoedanigheid van respectievelijk lid en voorzitter van de werkgeverscommissie aanwezig. [betrokkene 1] zei onder andere dat het probleem op de griffie maar bij één medewerker lag. [verdachte] werd hier heel erg boos om. Ik hoorde haar iets zeggen in de trant van: "Wat ben jij een leugenachtig rotwijf".
5. Het proces-verbaal van verhoor getuige van de politie eenheid Den Haag, HLM district Gouwe IJssel, HLM team opsporing opvang D2, d.d. 19 augustus 2014, met proces- verbaalnummer PL1500-2014161763-5. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
als de op 19 augustus 2014 tegenover een opsporingsambtenaar afgelegde
verklaring van [betrokkene 2](pag. 34-37):
verklaring van [betrokkene 2](pag. 34-37):
[verdachte] werd tijdens het overleg van 16 juli 2014 ongelooflijk boos op [betrokkene 1] . [verdachte] zei iets in de trant van: "Kutwijf, gemeen loeder" tegen [betrokkene 1] . Het is mij bij gebleven dat [verdachte] tegen [betrokkene 1] zei: "Wat ben je toch een rotwijf".”
6. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie heeft het hof het volgende overwogen:
“De advocaat-generaal en de raadsman van de verdachte hebben zich ter terechtzitting in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het openbaar ministerie in de vervolging van de verdachte ter zake van het onder 2 ten laste gelegde niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, nu de verdachte de haar verweten uitlatingen heeft gedaan tijdens een vergadering van een bestuurscommissie, als bedoeld in artikel 83, eerste lid, van de Gemeentewet, zodat de verdachte op grond van artikel 83, vierde lid, in verbinding met artikel 22 van Pro de Gemeentewet voor die uitlatingen niet in rechte kan worden vervolgd.
Het hof overweegt dienaangaande dat uit het onderliggende strafdossier blijkt dat op 16 juli 2014 een vergadering heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de gang van zaken rondom de aanstelling van de nieuwe griffier van de gemeente Alphen aan den Rijn en diens functioneren, bij welke vergadering een zestal leden van de gemeenteraad aanwezig waren, te weten twee van de drie leden, waaronder de voorzitster, van de door die raad ingestelde werkgeverscommissie en de voorzitters van vier fracties die kritiek op (de aanstelling van) de griffier hadden.
Omtrent de aard van die vergadering zijn de navolgende - door het hof in dit verband van belang geachte - verklaringen afgelegd.
De verdachte, fractievoorzitster van " [A] ", heeft verklaard: "
Het was een extra vergadering, geen officiële. Het was een informeel overleg tussen de fractievoorzitter(hof: fractievoorzitters).
[betrokkene 1](hof [betrokkene 1] )
was er bijgevraagd als voorzitter van de werkgeverscommissie voor de aanstelling van de nieuwe griffier(...)
Er zijn geen notulen gemaakt. [betrokkene 3] of [betrokkene 2](hof: [betrokkene 3] respectievelijk [betrokkene 2] )
had het gesprek georganiseerd." (pag. 11)
Het was een extra vergadering, geen officiële. Het was een informeel overleg tussen de fractievoorzitter(hof: fractievoorzitters).
[betrokkene 1](hof [betrokkene 1] )
was er bijgevraagd als voorzitter van de werkgeverscommissie voor de aanstelling van de nieuwe griffier(...)
Er zijn geen notulen gemaakt. [betrokkene 3] of [betrokkene 2](hof: [betrokkene 3] respectievelijk [betrokkene 2] )
had het gesprek georganiseerd." (pag. 11)
[betrokkene 2] , fractievoorzitter van " [B] ", heeft verklaard: "
Ik heb toen om een extra fractievoorzittersvergadering gevraagd. Op maandag 15 juli heb ik op verzoek van de burgemeester [betrokkene 1] gebeld en gezegd dat er volgens mij wel een middenweg te vinden is(...)
We besloten om de tafel te gaan zitten op dinsdag 16 juli 2014(...)
Op dinsdagmorgen gaf [betrokkene 4](hof: [betrokkene 4] , lid van de werkgeverscommissie)
aan dat hij erbij kon zijn(...)
Het was een informeel overleg(...)
er was geen voorzitter. Ik was de initiatiefnemer." (pag. 35 t/m 37)
Ik heb toen om een extra fractievoorzittersvergadering gevraagd. Op maandag 15 juli heb ik op verzoek van de burgemeester [betrokkene 1] gebeld en gezegd dat er volgens mij wel een middenweg te vinden is(...)
We besloten om de tafel te gaan zitten op dinsdag 16 juli 2014(...)
Op dinsdagmorgen gaf [betrokkene 4](hof: [betrokkene 4] , lid van de werkgeverscommissie)
aan dat hij erbij kon zijn(...)
Het was een informeel overleg(...)
er was geen voorzitter. Ik was de initiatiefnemer." (pag. 35 t/m 37)
[betrokkene 1] , voorzitster van de werkgeverscommissie, heeft ook verklaard dat het een informeel overleg betrof, waaraan zij heeft toegevoegd: "
Het was om een voorstel te bespreken om een aantal fractievoorzitters tegemoet te komen vanwege hun onvrede over de griffier(...)
Bij de 'kritische' partijen was er onvrede(...)
Dat waren (de) partijen waarmee we op 16 juli aan de tafel zaten." (pag. 20 en 21)
Het was om een voorstel te bespreken om een aantal fractievoorzitters tegemoet te komen vanwege hun onvrede over de griffier(...)
Bij de 'kritische' partijen was er onvrede(...)
Dat waren (de) partijen waarmee we op 16 juli aan de tafel zaten." (pag. 20 en 21)
[betrokkene 3] , fractievoorzitster van " [C] ", tenslotte heeft eveneens verklaard dat het overleg een informeel karakter had, dat het niet door iemand werd voorgezeten en dat [betrokkene 2] volgens haar het voortouw had genomen, (pag. 31)
Uit deze verklaringen komt naar voren dat het overleg van 16 juli 2014 een informeel karakter had, zonder voorzitter en zonder notulist, dat dit overleg heeft plaatsgevonden bij gelegenheid van een vergadering van de fractievoorzitters van de partijen die zich kritisch ten opzichte van (de aanstelling van) de griffier hadden opgesteld, dat die vergadering op initiatief van één van die fractievoorzitters was belegd en dat op uitnodiging van die initiatiefnemer de voorzitster van de werkgeverscommissie alsmede - op uitnodiging althans met instemming van de initiatiefnemer - één van de andere leden van die commissie bij deze vergadering van fractievoorzitters tegenwoordig zijn geweest. Dat in aanmerking genomen, valt naar het oordeel van het hof de betreffende vergadering niet aan te merken als een vergadering van een bestuurscommissie, als bedoeld in artikel 83, vierde lid, van de Gemeentewet. De verdachte kan derhalve aan die bepaling - waarin onder meer artikel 22 van Pro de Gemeentewet op een vergadering van een bestuurscommissie van overeenkomstige toepassing wordt verklaard - geen immuniteit ontlenen voor uitlatingen die zij tijdens de vergadering van 16 juli 2014 heeft gedaan. Nu er ook overigens geen beletsel bestaat om de verdachte voor die uitlatingen in rechte te betrekken, acht het hof het openbaar ministerie ontvankelijk in de vervolging van de verdachte ter zake van het onder 2 ten laste gelegde.”
7. Art. 22 Gemeentewet Pro bepaalt:
“De leden van het gemeentebestuur en andere personen die deelnemen aan de beraadslaging kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken voor dan wel worden verplicht getuigenis af te leggen als bedoeld in artikel 165, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering over hetgeen zij in de vergadering van de raad hebben gezegd of aan de raad schriftelijk hebben overgelegd.”
Artikel 83 Gemeentewet Pro luidt:
“1. De raad, het college of de burgemeester kan bestuurscommissies instellen die bevoegdheden uitoefenen die hun door de raad, het college, onderscheidenlijk de burgemeester zijn overgedragen. Hij regelt daarbij de taken, de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze, daaronder begrepen de wijze waarop hij inzage heeft in de stukken waaromtrent door een bestuurscommissie geheimhouding is opgelegd. Deze inzage kan slechts worden geweigerd voor zover zij in strijd is met het openbaar belang.
2. De burgemeester en de wethouders zijn geen lid van een door de raad ingestelde bestuurscommissie. Leden van de raad zijn geen lid van een door het college of de burgemeester ingestelde bestuurscommissie.
3. De artikelen 139, tweede lid, 140 en 141 zijn van overeenkomstige toepassing op een besluit tot instelling van een bestuurscommissie.
4. De artikelen 19, tweede lid, 22 en 23, eerste tot en met vierde lid zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de vergadering van een door de raad ingestelde bestuurscommissie, met dien verstande dat in artikel 19, tweede lid, voor «de burgemeester» wordt gelezen: de voorzitter van een bestuurscommissie.
5. Voor zover zulks in verband met de aard en omvang van de overgedragen bevoegdheden nodig is, regelt het college of de burgemeester de openbaarheid van vergaderingen van een door hem ingestelde bestuurscommissie.”
8. Het bepaalde in art. 22 Gemeentewet Pro sluit uit dat gemeenteraadsleden straf- of tuchtrechtelijk worden vervolgd voor hetgeen zij in de vergadering van de raad hebben gezegd of aan de raad schriftelijk hebben overgedragen. Over deze bepaling, die in het wetsvoorstel als art. 23 was Pro opgenomen, merkt de Memorie van Toelichting in de artikelsgewijze toelichting op:
“Artikel 23
De bewoordingen van (…) deze bepaling zijn in vergelijking met artikel 53 van Pro de huidige gemeentewet verruimd, ten einde zoveel mogelijk het beginsel tot zijn recht te doen komen, dat zij die over een bepaalde zaak hebben te oordelen, zich in het publiek belang zonder terughoudendheid in de vergadering moeten kunnen uiten. Gelet op de bestaande praktijk, waarin deze bepaling terecht niet als een vrijbrief voor allerlei noodzakelijke uitlatingen wordt opgevat, behoeft tegen de voorgestelde verruiming geen bezwaar te bestaan. De bepaling is zo geredigeerd, dat de onschendbaarheid niet alleen geldt voor de raadsleden maar voor elk lid van het gemeentebestuur, dat wil zeggen ieder die individueel of te zamen met andere leden van een college, gemeentelijke bevoegdheden uitoefent.
Het artikel is in navolging van art. 71 van Pro de nieuwe Grondwet eveneens van toepassing verklaard op hen die de raad bijstaan. Gedacht wordt onder andere aan gemeenteambtenaren die door de raad zijn gevraagd ten aanzien van bepaalde zaken de raad schriftelijk of mondeling van advies te dienen. Immers het is niet gewenst de ambtenaar bloot te stellen aan sancties voor hetgeen hij ter vergadering zegt of schriftelijk heeft overgelegd. Opgemerkt zij nog dat dit artikel slechts geldt voor hen die deelnemen aan de beraadslaging van de raad. De vraag wanneer er sprake is van deelname aan de beraadslagingen, moet worden beantwoord aan de hand van
het reglement van orde(cursivering van mij, AG).” [1]
het reglement van orde(cursivering van mij, AG).” [1]
9. Art. 83, vierde lid, Gemeentewet verklaart (onder meer) art. 22 Gemeentewet Pro van overeenkomstige toepassing “ten aanzien van de vergadering van een door de raad ingestelde bestuurscommissie”. Aldus genieten ook leden van de bestuurscommissie en anderen die deelnemen aan de desbetreffende beraadslaging onder bepaalde voorwaarden immuniteit.
10. Bij de formulering van de in de Gemeentewet bedoelde immuniteiten is dus aansluiting gezocht bij art. 71 van Pro de Grondwet, waarin de parlementaire immuniteit is verzekerd. Het komt mij om die reden dienstig voor kort bij deze bepaling stil te staan.
11. Art. 71 Grondwet Pro luidt:
“De leden van de Staten-Generaal, de ministers, de staatssecretarissen en andere personen die deelnemen aan de beraadslaging, kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken voor hetgeen zij in de vergaderingen van de Staten-Generaal of van commissies daaruit hebben gezegd of aan deze schriftelijk hebben overgelegd.”
Tot aan de integrale grondwetsherziening van 1983 repte de bepaling van “deelnemen aan een vergadering”. De term “vergadering” is bij de grondwetsherziening van 1983 vervangen door “beraadslaging” om duidelijk te maken dat het gaat om (i) “personen die deelnemen aan vergaderingen van de Staten-Generaal of van commissies van de Kamers in hun kwaliteit van lid van een van de Kamers, Minister of Staatssecretaris” dan wel (ii) “personen die door de leden of de Ministers of Staatssecretarissen zijn aangewezen om hen bij te staan bij de beraadslaging”. [2] Benadrukt werd dat de parlementaire onschendbaarheid zich in beginsel slechts uitstrekt tot de in het artikel genoemde personen en voorts enkel tot de daarin genoemde vergaderingen. In ieder geval geldt de grondwettelijke immuniteit niet voor vergaderingen van fracties of van commissies die niet uit parlementariërs bestaan. [3] De grondwetbepaling van art. 71 verwoordt Pro niet meer, zoals voorheen, een persoonlijk voorrecht, maar, in de woorden van Bovend’Eert, een ‘plaatselijk’ voorrecht ten behoeve van de deelnemers aan de parlementaire beraadslaging. [4] Ik noem in dit verband het civiele arrest van HR 28 juni 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE1544,
NJ2002/577 m.nt. Koopmans. De kwestie had betrekking op een deskundige die, als lid van een onderzoeksgroep, in opdracht van de Commissie-Van Traa deelrapporten betreffende de georganiseerde criminaliteit had geschreven en die als bijlagen waren gepubliceerd bij het eindrapport van de commissie. Journalisten hadden een in één van de deelrapporten niet bij naam genoemde persoon in verband gebracht met een advocaat (‘geval 25’). Deze advocaat meende dat de deskundige jegens hem onrechtmatig had gehandeld en startte tegen hem een civiele procedure. In cassatie stond de vraag centraal of de deskundige tot de kring behoorde van “andere personen die deelnemen aan de beraadslaging” als bedoeld in art. 71 Grondwet Pro. De Hoge Raad (civiele kamer) oordeelde dat dit niet het geval was: de immuniteit van art. 71 komt Pro slechts toe “aan personen die deelnemen aan een vergadering van een Kamer (of de verenigde vergadering) of Kamercommissie”. De Hoge Raad vervolgt: “Indien een Kamer of Kamercommissie in een vergadering of hoorzitting personen hoort zonder hen tot de beraadslaging toe te laten, komt aan die personen geen immuniteit toe. Evenmin komt immuniteit toe aan (niet in art. 71 Grondwet Pro genoemde) personen die zich schriftelijk tot een Kamer of Kamercommissie wenden”. Voorts zegt de Hoge Raad nog over de in art. 71 Grondwet Pro genoemde beraadslaging dat daaronder dient te worden verstaan: “het 'parlementaire debat', dat wil zeggen de schriftelijke of de mondelinge uitwisseling van gedachten en standpunten in een vergadering van een van de Kamers of een Kamercommissie”. Voor de deskundige betekende dit alles dat de door hem verleende bijstand aan de commissie niet de bevoegdheid meebracht om zelf deel te nemen aan het parlementaire debat en dat derhalve aan hem de immuniteit als bedoeld in art. 71 Grondwet Pro niet werd toegekend.
NJ2002/577 m.nt. Koopmans. De kwestie had betrekking op een deskundige die, als lid van een onderzoeksgroep, in opdracht van de Commissie-Van Traa deelrapporten betreffende de georganiseerde criminaliteit had geschreven en die als bijlagen waren gepubliceerd bij het eindrapport van de commissie. Journalisten hadden een in één van de deelrapporten niet bij naam genoemde persoon in verband gebracht met een advocaat (‘geval 25’). Deze advocaat meende dat de deskundige jegens hem onrechtmatig had gehandeld en startte tegen hem een civiele procedure. In cassatie stond de vraag centraal of de deskundige tot de kring behoorde van “andere personen die deelnemen aan de beraadslaging” als bedoeld in art. 71 Grondwet Pro. De Hoge Raad (civiele kamer) oordeelde dat dit niet het geval was: de immuniteit van art. 71 komt Pro slechts toe “aan personen die deelnemen aan een vergadering van een Kamer (of de verenigde vergadering) of Kamercommissie”. De Hoge Raad vervolgt: “Indien een Kamer of Kamercommissie in een vergadering of hoorzitting personen hoort zonder hen tot de beraadslaging toe te laten, komt aan die personen geen immuniteit toe. Evenmin komt immuniteit toe aan (niet in art. 71 Grondwet Pro genoemde) personen die zich schriftelijk tot een Kamer of Kamercommissie wenden”. Voorts zegt de Hoge Raad nog over de in art. 71 Grondwet Pro genoemde beraadslaging dat daaronder dient te worden verstaan: “het 'parlementaire debat', dat wil zeggen de schriftelijke of de mondelinge uitwisseling van gedachten en standpunten in een vergadering van een van de Kamers of een Kamercommissie”. Voor de deskundige betekende dit alles dat de door hem verleende bijstand aan de commissie niet de bevoegdheid meebracht om zelf deel te nemen aan het parlementaire debat en dat derhalve aan hem de immuniteit als bedoeld in art. 71 Grondwet Pro niet werd toegekend.
12. De in art. 22 Gemeentewet Pro verwoorde onschendbaarheid beoogt volgens de Memorie van Toelichting zoveel mogelijk het beginsel tot zijn recht te doen komen dat zij die over een bepaalde zaak hebben te oordelen zich in het publiek belang zonder terughoudendheid in de vergadering van de raad moeten kunnen uiten. De Hoge Raad (civiele kamer) heeft in het arrest van 7 november 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC0033,
NJ1987/457 m.nt. Van der Haardt (rov. 3.2) dit doel ten aanzien van de voorloper van art. 22 Gemeentewet Pro als volgt ingekaderd:
NJ1987/457 m.nt. Van der Haardt (rov. 3.2) dit doel ten aanzien van de voorloper van art. 22 Gemeentewet Pro als volgt ingekaderd:
“Grond voor deze immuniteit is dat het publiek belang vergt dat de leden van de raad ener gemeente zich in de vergadering van de raad zonder terughoudendheid moeten kunnen uiten. Tegenover dat belang treden particuliere belangen in zoverre terug dat deze hun bescherming moeten vinden in het toezicht dat overeenkomstig
het reglement van orde(cursivering van mij, AG) wordt uitgeoefend op hetgeen ter vergadering van de raad wordt gezegd of aan haar overgelegd.”
het reglement van orde(cursivering van mij, AG) wordt uitgeoefend op hetgeen ter vergadering van de raad wordt gezegd of aan haar overgelegd.”
Ten aanzien van bestuurscommissies gaat een vergelijkbare redenering op. Het doel is dat een commissielid binnen commissieverband zijn opvattingen vrij moet kunnen verkondigen, zonder het risico te lopen dat hij hiervoor in rechte ter verantwoording wordt geroepen. [5] De Nota naar aanleiding van het verslag legt het onderscheid tussen een raadscommissie en een bestuurscommissie die door de raad is ingesteld als volgt uit:
“Het was de leden van de fracties van VVD en D66 niet duidelijk wat nu het verschil is tussen een raadscommissie en een bestuurscommissie die door de raad is ingesteld. De leden van eerstgenoemde fractie vroegen wat de taken en bevoegdheden van een door de raad ingestelde bestuurscommissie zijn. In het verlengde hiervan stelden de leden van de D66-fractie nog niet precies te zien welk type bestuurscommissies de raad zou kunnen instellen. Deze leden vroegen waarom de raad een bestuurscommissie zou instellen als de raad geen bestuursbevoegheden heeft. De leden van de CDA-fractie informeerden wat de nieuwe taak en functie van de raadscommissies gaat worden.
In reactie op deze vragen, merk ik in de eerste plaats op dat, anders dan aan een raadscommissie, aan een door de raad ingestelde bestuurscommissie bevoegdheden van de raad kunnen worden overgedragen. Artikel 156 verschaft Pro de grondslag hiervoor. Anders dan de leden van de fractie van D66 menen, behoudt de raad in het wetsvoorstel wel bepaalde bestuursbevoegdheden, te weten de autonome bestuursbevoegdheden.
Een voorbeeld van een door de raad ingestelde bestuurscommissie is een commissie die zelfstandig besluit op subsidieaanvragen aan de raad, bijvoorbeeld een culturele raad of een sportraad. Zoals gesteld kunnen aan een raadscommissie geen bevoegdheden worden overgedragen. Raadscommissies kunnen worden ingesteld om de besluitvorming binnen de raad over bepaalde onderwerpen voor te bereiden. In dit verband kunnen zij met de wethouders overleggen. De uiteindelijke besluitvorming ligt echter bij de raad. De raadscommissies komen in belangrijke mate overeen met de huidige commissies van advies en bijstand.” [6]
13. Uit het doel en de strekking van de immuniteitsbepaling van art. 22 Gemeentewet Pro openbaart zich een scheidslijn tussen hetgeen waarop het Reglement van orde betrekking heeft en datgene wat zich daarbuiten bevindt. Het Reglement van orde ziet op een zaak van de vergadering zelf (of van haar voorzitter) dan wel van een bestuurscommissie. Alles wat niet binnen dit domein (of zo men wil: binnen deze domeinen) valt, dient in geval van geschil aan de rechter te worden voorgelegd. [7] Illustratief is HR 24 juni 1983 (civiele kamer), ECLI:NL:HR:1983:AD2221,
NJ1984/801 m.nt. Van der Scheltema, waarin een gemeenteraadslid een brief met bijlagen indiende bij een raadscommissie waarvan zij deel uitmaakte en een afschrift daarvan aan een journalist verstrekte. In cassatie ging het vooral om de vraag of dit raadslid zich ten aanzien van de aan de journalist verstrekte brief kon beroepen op de immuniteit die de Gemeentewet biedt. Volgens de Hoge Raad (rov. 3.1) strekt de bescherming tegen de vervolging in rechte zich niet uit “tot andere handelingen dan die welke in deze wetsvoorschriften worden genoemd”. De bedoelde wetsvoorschriften waren toen art. 53 en Pro art. 64e Gemeentewet (oud). Ook het feit dat de taak van een gemeenteraadslid zich niet beperkt tot het deelnemen aan raads- en commissievergaderingen, “rechtvaardigt niet de in de art. 53 en Pro 64e voorziene onschendbaarheid uit te breiden tot andere handelingen dan die in deze artikelen worden aangegeven”, aldus de Hoge Raad. Een beroep op immuniteit kwam het raadslid dan ook niet toe. In lijn hiermee herhaalde de Hoge Raad (strafkamer) in zijn arrest van 2 april 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD8693,
NJ2002/421 m.nt. Mevis (rov. 4.3) het in het civiele arrest van 1983 geformuleerde uitgangspunt met betrekking tot de bescherming tegen de vervolging in rechte en oordeelde hij vervolgens dat het raadslid (de verdachte) geen immuniteit toekwam voor de overhandiging van de tekst van zijn redevoering aan een ander dan de (leden van de) raad buiten de raadsvergadering.
NJ1984/801 m.nt. Van der Scheltema, waarin een gemeenteraadslid een brief met bijlagen indiende bij een raadscommissie waarvan zij deel uitmaakte en een afschrift daarvan aan een journalist verstrekte. In cassatie ging het vooral om de vraag of dit raadslid zich ten aanzien van de aan de journalist verstrekte brief kon beroepen op de immuniteit die de Gemeentewet biedt. Volgens de Hoge Raad (rov. 3.1) strekt de bescherming tegen de vervolging in rechte zich niet uit “tot andere handelingen dan die welke in deze wetsvoorschriften worden genoemd”. De bedoelde wetsvoorschriften waren toen art. 53 en Pro art. 64e Gemeentewet (oud). Ook het feit dat de taak van een gemeenteraadslid zich niet beperkt tot het deelnemen aan raads- en commissievergaderingen, “rechtvaardigt niet de in de art. 53 en Pro 64e voorziene onschendbaarheid uit te breiden tot andere handelingen dan die in deze artikelen worden aangegeven”, aldus de Hoge Raad. Een beroep op immuniteit kwam het raadslid dan ook niet toe. In lijn hiermee herhaalde de Hoge Raad (strafkamer) in zijn arrest van 2 april 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD8693,
NJ2002/421 m.nt. Mevis (rov. 4.3) het in het civiele arrest van 1983 geformuleerde uitgangspunt met betrekking tot de bescherming tegen de vervolging in rechte en oordeelde hij vervolgens dat het raadslid (de verdachte) geen immuniteit toekwam voor de overhandiging van de tekst van zijn redevoering aan een ander dan de (leden van de) raad buiten de raadsvergadering.
14. De Hoge Raad (civiele kamer) heeft zich in zijn arrest van 17 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ2302,
NJ2011/450 m.nt. Dommering uitgelaten over de vraag in hoeverre de inhoud van de uitlatingen van belang zijn bij de vraag of een parlementslid immuniteit toekomt. Tijdens een vergadering van de Staten van Aruba, die live op de televisie werd uitgezonden, had een toenmalige minister een lid van de Staten van Aruba (van de oppositiepartij) uitgemaakt voor pedofiel en beschuldigd van pedofilie. In cassatie ging het om de vraag of de minister zich met succes kon beroepen op de regeling van de parlementaire immuniteit als bedoeld in art. III.20 Staatsregeling van Aruba. De Hoge Raad stelt voorop dat parlementaire immuniteit een beperking vormt van het recht op toegang tot de rechter. Zij dient echter een legitiem doel, te weten het beschermen van de vrije meningsuiting in het parlement en handhaving van de scheiding van machten tussen de wetgever en de rechter. Volgens de Hoge Raad is het met dat doel “niet verenigbaar dat de rechter zich zou begeven in een beoordeling van de – in dit geval: civielrechtelijke – toelaatbaarheid van in het parlement gedane uitingen, welke dan ook”.
NJ2011/450 m.nt. Dommering uitgelaten over de vraag in hoeverre de inhoud van de uitlatingen van belang zijn bij de vraag of een parlementslid immuniteit toekomt. Tijdens een vergadering van de Staten van Aruba, die live op de televisie werd uitgezonden, had een toenmalige minister een lid van de Staten van Aruba (van de oppositiepartij) uitgemaakt voor pedofiel en beschuldigd van pedofilie. In cassatie ging het om de vraag of de minister zich met succes kon beroepen op de regeling van de parlementaire immuniteit als bedoeld in art. III.20 Staatsregeling van Aruba. De Hoge Raad stelt voorop dat parlementaire immuniteit een beperking vormt van het recht op toegang tot de rechter. Zij dient echter een legitiem doel, te weten het beschermen van de vrije meningsuiting in het parlement en handhaving van de scheiding van machten tussen de wetgever en de rechter. Volgens de Hoge Raad is het met dat doel “niet verenigbaar dat de rechter zich zou begeven in een beoordeling van de – in dit geval: civielrechtelijke – toelaatbaarheid van in het parlement gedane uitingen, welke dan ook”.
15. Ik keer terug naar het middel. Gelet op het voormelde arrest van 17 juni 2011 is het hof bij zijn toetsing van de immuniteit terecht niet overgegaan tot een inhoudelijke toetsing van de tenlastegelegde uitingen. Het hof heeft geoordeeld dat – ik vat het samen – gelet op de aard van de betreffende bijeenkomst deze niet valt aan te merken als een vergadering van een bestuurscommissie als bedoeld in art. 83, vierde lid, Gemeentewet en voorts dat er ook overigens geen beletsel bestaat om de verdachte voor die uitlatingen in rechte te betrekken.
16. De vraag is of het hof daarmee de juiste maatstaf heeft aangelegd en of het juist is dat er ook overigens geen beletsel bestaat.
17. Was in het onderhavige geval sprake geweest van een vergadering van de werkgeverscommissie [8] , dan zou het oordeel van het hof zonder nadere motivering, die ontbreekt, geen stand hebben kunnen houden, lijkt mij. In dat geval had het hof immers aan de hand van het Reglement van orde moeten beoordelen of de werkgeverscommissie is aan te merken als een bestuurscommissie en moeten toetsen of de tenlastegelegde uitingen hebben plaatsgevonden door deelnemers aan de beraadslaging ter zake van een vergadering van de bestuurscommissie als bedoeld in art. 83, vierde lid, Gemeentewet. [9]
18. Maar er was hier geen sprake van een vergadering van de werkgeverscommissie, althans niets wijst daarop. Het hof benadrukt in zijn overweging dat het overleg van 16 juli 2014 een informeel karakter had, zonder voorzitter en zonder notulist. De juistheid van deze overweging, die in het relatief strenge kader past dat de wetgever ten aanzien van de aanvaarding van immuniteit heeft beoogd, blijkt zonder meer uit de gebezigde bewijsmiddelen. Daaraan doet niet af dat aan het overleg de voorzitter ( [betrokkene 1] ) en een lid ( [betrokkene 4] ) van de werkgeverscommissie deelnamen. De enkele omstandigheid dat zij beiden bij het overleg aanwezig waren en dat het onderwerp betrekking had op het functioneren van de griffier, verheft het overleg nog niet tot een vergadering van de werkgeverscommissie. Het ging om een informele bijeenkomst, niet meer en niets minder. Daarbij heb ik in aanmerking genomen dat blijkens ’s hofs arrest [10] het overleg niet was belegd op initiatief van iemand van de werkgeverscommissie, maar door de fractievoorzitter van “ [B] ”.
19. Op grond van het voorgaande meen ik dat het bestreden oordeel van het hof niet van een onjuiste rechtsopvatting getuigt en voorts toereikend is gemotiveerd.
20. Het middel faalt.
21. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen, heb ik niet aangetroffen.
22. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG