ECLI:NL:PHR:2019:1053

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer19/01446

Zitting11 oktober 2019

CONCLUSIE

W.L. Valk

In de zaak

1. [eiseres 1] B.V.

2. [eiser 2]

3. [eiseres 3] B.V.

tegen

Provincie Noord-Holland

Partijen worden hierna verkort aangeduid als de Eigenaren dan wel eisers in cassatie respectievelijk de Provincie..

1.Inleiding en samenvatting

1.1

In deze onteigeningszaak doet zich in de eerste plaats de vraag voor of blijkt dat de onteigening niet geschiedt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit onteigend wordt. De klachten van het cassatiemiddel zien in de tweede plaats op een termijn die de rechtbank heeft verbonden aan de aanvaarding van een bijkomende aanbod.

1.2

Mijns inziens treft geen van de klachten van het middel doel.

1.3

Vergelijkbare klachten tegen een vonnis met een vrijwel gelijke inhoud zijn opgeworpen in de zaak met nummer 19/01447. In die zaak concludeer ik vandaag eveneens.

2.Feiten en procesverloop

2.1

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:^[1]

(i) Bij Koninklijk Besluit van 22 januari 2018^[2](hierna: het KB) is goedgevonden en verstaan dat ten name van de Provincie ter onteigening worden aangewezen de onroerende zaken op de grondplantekeningen die ingevolge de onteigeningswet ter inzage hebben gelegen en die zijn vermeld op de bij het besluit behorende lijst, zulks voor de realisering van de Hoogwaardig Openbaar Vervoer- busbaan in het Gooi, deelgebied Laren-Hilversum (km. 0.125 tot km. 3.230), de aanleg van een natuurbrug (ecoduct) ter hoogte van km. 0.70 tot km. 0.90 van de Hoogwaardig Openbaar Vervoer-busbaan, de aanleg van een tunnel in de Oosterengweg en twee parallelwegen langs de Oosterengweg (km. 0.0 tot km. 0.54), de aanleg van een weg tussen de Oosterengweg (km. 0.40) tot de Liebergerweg en de verlegging van de Weg over Anna’s Hoeve met een vrijliggend fietspad (km. 0.10 tot km. 2.415), met bijkomende werken in de gemeenten Laren en Hilversum.

(ii) In het Koninklijk Besluit van 22 januari 2018, nr. 2018000112, gepubliceerd in de Staatscourant van 21 februari 2018, nr. 6099, is onder meer de volgende onroerende zaak ter onteigening aangewezen:

‒ grondplannummer [001]: een deel van 00.05.07 ha van het perceel kadastraal bekend gemeente Hilversum, sectie [A], nummer [002], totaal groot 00.09.56 ha, kadastraal omschreven als ‘Parkeren’.

(iii) In het Koninklijk Besluit staat vermeld dat het perceel waar de onroerende zaak deel van uitmaakt, behoort tot een mandeligheid als bedoeld in art. 5:60 BW Pro en dat voor de tenaamstelling van het mandelig perceel de hoofdpercelen Oosterengweg moet worden geraadpleegd. Hieruit blijkt dat de eigenaren van de percelen kadastraal bekend gemeente Hilversum, sectie [A], nummer [003], [004], [005], [006], [007] en [008] eigenaar zijn van het mandelige perceel. De eigenaren zijn eisers in cassatie ( [eiseres 1] B.V. ([A] [003], [007] en [008]), [eiser 2] ([A] [004] en [006]) en [eiseres 3] B.V. ([A] [005])).

(iv) Het perceel [A] [002] waarvan de onroerende zaak deel uitmaakt is niet belast met een recht van hypotheek.

(v) Het perceel [A] [002] waarvan de onroerende zaak deel uitmaakt is belast met een recht van erfdienstbaarheid om te komen en te gaan naar de openbare weg ten gunste van (thans) de percelen [A] [003], [004] en [005]. Van het bestaan van andere gerechtigden als bedoeld in artikelen 3 en 4 van de onteigeningswet (Ow) is niet gebleken.

(vi) In het kader van de realisatie van de HOV-busbaan krijgt de Oosterengweg een onderdoorgang onder de spoor- en busbaan, waardoor de huidige ontsluiting van het bedrijventerrein Venetapark op de Oosterengweg voor vrachtwagenverkeer vervalt. Om het bedrijventerrein toegankelijk te houden voor vrachtverkeer is besloten een nieuwe ontsluiting van het Venetapark te realiseren via de Liebergerweg aan de noordzijde van het bedrijventerrein. De onroerende zaak is benodigd om de noordelijke toegangsweg door te trekken tot aan de oostelijke grens van het Venetapark en aan te laten sluiten op de Oosterengweg.

2.2

De Provincie heeft op de voet van art. 54a e.v. Ow bij de rechtbank een verzoekschrift ingediend, strekkende tot opneming door drie deskundigen van de ligging en gesteldheid van het te onteigenen perceelsgedeelte. Bij beschikking van 20 oktober 2017 heeft de rechtbank op verzoek van de Provincie ten behoeve van de voorgenomen onteigening van de onroerende zaak een rechter-commissaris en drie deskundigen benoemd. In overleg met partijen en de benoemde deskundigen is door de rechter-commissaris een dag bepaald voor de vervroegde plaatsopneming ex art. 54a Ow door deskundigen. Op 16 februari 2018 heeft de opneming door de deskundigen plaatsgehad. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt.

2.3

De Provincie heeft de Eigenaren bij exploot van 20 april 2018 gedagvaard voor de rechtbank Midden-Nederland. De Provincie heeft gevorderd dat de vervroegde onteigening wordt uitgesproken van het perceelsgedeelte en te bepalen dat het aanbod vermeld onder 8, 9 en 10 van de dagvaarding gestand wordt gedaan, met nevenvorderingen. Blijkens de daarvan opgemaakte akte van depot zijn de bescheiden als bedoeld in art. 23 Ow Pro jo art. 54h Ow op 25 april 2018 ter griffie van de rechtbank gedeponeerd.

2.4

Bij vonnis van 20 februari 2019 heeft de rechtbank de vervroegde onteigening van het perceelsgedeelte uitgesproken. Het voorschot op de schadeloosstelling voor de Eigenaren heeft zij bepaald op € 35.350,—. Voorts heeft zij bepaald dat de Provincie de aanbiedingen, zoals geformuleerd onder 8 en 10 in de dagvaarding, gestand zal doen. Ook heeft de rechtbank bepaald dat de Provincie het bijkomend aanbod om het perceelsgedeelte bij herontwikkeling van het Venetapark terug te mogen kopen gestand zal doen en dat de Eigenaren^[3]binnen twee weken na dit vonnis schriftelijk aan de Provincie dienen te berichten of dit laatste aanbod wordt aanvaard, bij gebreke waarvan het bijkomend aanbod als vervallen moet worden beschouwd. Voorts heeft zij bepaald dat het voorlopige oordeel van deskundigen in de hiervoor onder 2.2 aangeduide verzoekschriftprocedure te gelden heeft als (concept)rapport, dat partijen de gelegenheid krijgen om binnen twee weken na inschrijving van dit vonnis aan de deskundigen een nadere schriftelijke toelichting te geven in hoeverre de verschuiving van de peildatum naar hun oordeel invloed heeft op de schadeloosstelling, en heeft zij deskundigen opgedragen de schadeloosstelling te begroten en uiterlijk op 1 mei 2019 een ondertekend deskundigenrapport ter griffie van de rechtbank in te leveren. Ook heeft de rechtbank Dagblad De Gooi- en Eemlander te Hilversum aangewezen als het nieuwsblad waarin overeenkomstig art. 54 Ow Pro de griffier van de rechtbank, op kosten van de Provincie, een uittreksel van het vonnis zal plaatsen en de griffier opgedragen een afschrift van het vonnis aan de deskundigen te sturen.

2.5

Op 27 februari 2019 hebben de Eigenaren – gelet op art. 52 lid 2 en Pro lid 3 Ow jo. art. 54l lid 1 Ow tijdig – ter griffie van de rechtbank verklaard cassatieberoep in te stellen tegen het vonnis van de rechtbank van 20 februari 2019.

2.6

Op 19 maart 2019 hebben de Eigenaren een procesinleiding ingediend bij de Hoge Raad. Op 20 maart 2019 hebben de Eigenaren – gelet op art. 53 lid 1 Ow Pro jo. art. 54l lid 1 Ow tijdig – het oproepingsbericht, de procesinleiding en de cassatieverklaring aan de Provincie betekend. De Provincie heeft een verweerschrift ingediend. De Provincie heeft haar standpunten schriftelijk doen toelichten. Namens de Eigenaren is gerepliceerd.

3.Bespreking van het cassatiemiddel

3.1

Het cassatiemiddel bestaat uit twee onderdelen, die weer zijn onderverdeeld in een aantal subonderdelen.

3.2

Het eerste onderdeel richt rechts- en motiveringsklachten tegen rechtsoverwegingen 4.7, 4.9 en 4.10. Rechtsoverwegingen 4.7 tot en met 4.10 luiden als volgt:

‘
ingrijpende wijziging plan

4.7.

[de Eigenaren] hebben bij akte de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit aan de orde gesteld. Daaraan hebben [de Eigenaren] ten grondslag gelegd dat inmiddels is gebleken dat de uitvoering van de weg - in het Koninklijk Besluit aangewezen als een openbare toegankelijke doorgaande ontsluitingsweg - ingrijpend is gewijzigd. Uit het bijkomend aanbod in de zaak tegen [de Eigenaren] blijkt dat de provincie beoogt de weg alleen bereikbaar te maken voor bestemmingsverkeer bestaande uit vrachtverkeer >3,5 ton. Van een openbaar toegankelijke weg kan volgens [de Eigenaren] daarom geen sprake meer zijn.

4.8.

De provincie heeft bezwaar gemaakt tegen de door [de Eigenaren] te nemen akte. De door [de Eigenaren] op voorhand toegezonden akte, door de rechtbank aangeduid als een akte aanvulling van gronden, kan naar het oordeel van de rechtbank worden aanvaard. Met dit onderdeel doen [de Eigenaren] een beroep op de ambtshalve toets van de rechter, waarvan de inhoudelijke beoordeling niet zonder meer afhankelijk is van het tijdstip waarop het verweer naar voren is gebracht. Aan het formele verweer van de provincie zal voorbij worden gegaan omdat zij in de gelegenheid is geweest op de akte te reageren, en dat ook heeft gedaan.

4.9.

Het verweer van [de Eigenaren] dat de onteigening door een ingrijpende wijziging van de uitvoering van de weg niet plaatsvindt voor het doel waarvoor volgens het Koninklijk Besluit wordt onteigend, wordt verworpen. [de Eigenaren] gaan er ten onrechte aan voorbij, zoals de provincie bij pleidooi heeft verklaard, dat de plaatsing van het verkeersbord F21 met als onderbord ‘uitsluitend bestemmingsverkeer’ als bijkomend aanbod in de dagvaarding is opgenomen. Anders dan [de Eigenaren] kennelijk veronderstellen, zijn zij niet verplicht het bijkomend aanbod van de provincie te aanvaarden. Reeds hierom moet hun verweer worden gepasseerd. Los daarvan kan worden vastgesteld dat de aangeboden plaatsing van een verkeersbord, waarbij de noordelijke toegangsweg alleen bereikbaar wordt gemaakt voor bestemmingsverkeer bestaande uit vrachtverkeer > 3,5 ton, niet meebrengt dat de ontsluitingsweg geen openbaar toegankelijke functie meer heeft (vgl. AbRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:20198:3132).

4.10.

Anders ook dan [de Eigenaren] bij pleidooi aan de orde hebben gesteld, kan de beoordeling door de Kroon van een zienswijze (in het besluit onder 4.7), waarbij door [de Eigenaren] is betoogd dat de biedingen niet voorzien in een concrete toezegging van de vestiging van een zakelijk recht op de in de onteigening betrokken percelen, niet tot een ander oordeel leiden. [de Eigenaren] gaan er ten onrechte aan voorbij dat hun betoog bij de Kroon, anders dan zij thans stellen, betrekking heeft op het na verwerving van de gronden door middel van een zakelijk recht in stand houden van de afsluitbaarheid van haar perceel. De Kroon heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat van de provincie niet kan worden verlangd om in de biedingen toezeggingen te doen over het vestigen van een dergelijk zakelijk recht.’

3.3

Eerst kort iets over de context van deze overwegingen. De onteigeningsrechter mag in beginsel geen acht slaan op verweren tegen de onteigening die niet in de bestuurlijke fase naar voren zijn gebracht.^[4]Dit is anders indien nieuwe bezwaren of feiten (van na het onteigeningsbesluit) aan het licht kunnen brengen dat de onteigening niet of niet meer geschiedt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit onteigend wordt of omdat ten gevolge van gewijzigde inzichten over de uitvoering van een bestemmingsplan of enig ander aan de onteigening ten grondslag liggend besluit of plan niet (meer) kan worden gezegd dat de onteigening geschiedt ter uitvoering van dat plan.^[5]Volgens het standpunt van de Eigenaren vindt de onteigening niet langer plaats ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit wordt onteigend – een openbare en voor eenieder toegankelijke doorgaande ontsluitingsweg – en is aldus de noodzaak tot onteigening komen te vervallen.

3.4

In dit verband beroepen de Eigenaren zich op de inhoud van een bijkomend aanbod van de Provincie,^[6]dat inhoudt dat de Eigenaren na onteigening, realisatie van het werk en vestiging van een erfdienstbaarheid van weg de onroerende zaak kunnen terugkopen. Dit aanbod voorziet bovendien in de plaatsing van verkeersborden die de toegankelijkheid van de te realiseren weg beperken tot bestemmingsverkeer bestaande uit vrachtverkeer met een gewicht van tenminste 3,5 ton. De rechtbank heeft het standpunt van de Eigenaren verworpen (1) op de grond dat aanvaarding van een bijkomend aanbod niet verplicht is en (2) dat de voorgenomen beperking van de toegankelijkheid aan de weg zijn openbare functie niet ontneemt. Ook beroepen de Eigenaren zich erop dat is gebleken dat de Provincie het voornemen heeft een afsluitbaar hek te plaatsen.^[7]

3.5

Subonderdeel Iavoert aan dat de omstandigheid dat aanvaarding van een bijkomend aanbod niet verplicht is, niet eraan afdoet dat uit het bijkomend aanbod blijkt dat de Provincie thans uitsluitend nog een beperkte toegankelijkheid van de ontsluitingsweg beoogt.

3.6

Juist lijkt mij de rechtsopvatting die door de klacht wordt verondersteld, namelijk dat de omstandigheid dat aanvaarding van een bijkomend aanbod niet verplicht is, niet uitsluit dat uit de inhoud van een bijkomend aanbod kan blijken dat de onteigening niet langer plaatsvindt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit wordt onteigend. Toch faalt het subonderdeel, omdat de rechtbank het beroep op de inhoud van het bijkomend aanbod óók heeft verworpen op de grond dat de door de Provincie beoogde beperkte toegankelijkheid van de ontsluitingsweg aan die weg zijn openbare functie niet ontneemt (laatste zin van rechtsoverweging 4.9) en de daartegen gerichte klachten van het middel geen doel treffen.

3.7

De klachten van de
subonderdelen Ib, Ic en Idkiezen alle als vertrekpunt dat het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit wordt onteigend is het realiseren van een weg die
voor een ieder toegankelijkzou zijn. De Eigenaren ontlenen dit vertrekpunt aan een passage in het onteigeningsbesluit. In die passage reageert de Kroon op het betoog van onder meer de Eigenaren dat de Provincie een zakelijk recht had moeten aanbieden om de weg afsluitbaar te maken. De passage luidt als volgt (de zin waarop de Eigenaren in het bijzonder het oog hebben, cursiveer ik):

‘4.7

Reclamanten betogen dat in de biedingen van verzoeker niet is voorzien in een concrete toezegging voor de vestiging van een zakelijk recht op de in de onteigening betrokken gronden. Met een dergelijk zakelijk recht kan de afsluitbaarheid van de percelen van reclamanten ook na verwerving in stand gehouden worden. De afsluitbaarheid van de percelen is waardevol voor reclamanten. Door afspraken te maken met de overige gebruikers van de ontsluitingsweg zou een dergelijke afsluiting de functie van de ontsluitingsweg voor deze gebruikers niet in de weg staan.

Ad 4.7

Wij kunnen reclamanten niet volgen in hun betoog. In hun zienswijze gaan reclamanten ervan uit zij en de door hen aangehaalde overige gebruikers van de ontsluitingsweg, de enige gebruikers van deze weg zullen zijn. Dit is echter niet het geval. De ontsluitingsweg zal een openbare doorgaande ontsluitingsweg worden die tevens de ontsluiting van de langs deze weg gelegen gebruikers regelt.
Deze weg zal voor een ieder toegankelijk zijn.De wens van reclamanten om de ontsluitingsweg afsluitbaar te maken door de vestiging van een zakelijk recht is niet verenigbaar met de functie voor het afwikkelen van het openbare verkeer die deze weg zal krijgen. Naar ons oordeel kan dan ook niet van verzoeker worden verlangd om in de biedingen toezeggingen te doen over het vestigen van een dergelijk zakelijk recht.’

3.8

De vraag voor welk doel volgens het onteigeningsbesluit wordt onteigend, wordt echter niet uitsluitend bepaald door de wijze waarop de Kroon verweren tegen de onteigening verwerpt. Sterker, die vraag wordt primair door wat anders bepaald, namelijk door het plan waarvoor wordt onteigend, hier het plan van uitvoering zoals gebaseerd op het inpassingsplan.^[8]Dáárop is het onteigeningsbesluit immers gebaseerd (art. 72a lid 2 sub c Ow en art. 63 lid 2 onder Pro 1 Ow in verband met art. 72a lid 3 Ow).

3.9

De onderhavige onteigening vindt niet plaats omdat de huidige ontsluiting van het Venetapark niet voldoet, maar in verband met kort gezegd de realisatie van de Hoogwaardig Openbaar Vervoer-busbaan in het Gooi. Onderdeel van dit werk is dat de Oosterengweg een onderdoorgang krijgt onder de spoor- en busbaan. Volgens hetgeen in cassatie vaststaat (hiervoor onder 2.1 sub vi(vi)) is om het bedrijventerrein toegankelijk te houden voor vrachtverkeer besloten een nieuwe ontsluiting van het Venetapark te realiseren via de Liebergerweg aan de noordzijde van het bedrijventerrein. De aanleg van de ontsluitingsweg betreft dus slechts een bijkomend onderdeel van het werk waarvoor wordt onteigend. Vergelijk het uitgewerkte plan van uitvoering:^[9]

‘
Nieuwe ontsluiting Venetapark

Door aanleg van de tunnel in de Oosterengweg is een nieuwe ontsluiting noodzakelijk voor het bedrijventerrein Venetapark gelegen ten westen van de Oosterengweg. Na realisatie van de tunnel is het Venetapark alleen te bereiken via de parallelweg langs de Oosterengweg, waarbij ook het doorgaande (brom)fietsverkeer gebruik maakt van deze parallelweg. Uit oogpunt van verkeersveiligheid is de menging van vrachtverkeer en langzaam verkeer op de parallelweg ongewenst.

De nieuwe ontsluiting van het Venetapark loopt vanaf de Liebergerweg over het IFF-terrein dat is gevestigd op Liebergerweg 72, en sluit via de bestaande Oosterengweg aan op de westelijke parallelweg van de Oosterengweg. Om het IFF-terrein af te scheiden van deze nieuwe ontsluitingsweg wordt een groenstrook met een hekwerk gerealiseerd. Hiernaast komt een voetpad te lopen. Tevens worden verkeerslichten gerealiseerd om over een beperkte lengte één rijbaan voor twee richtingen te realiseren. Het bestaande schuifhek zal worden verwijderd. Waar de nieuwe aansluiting aantakt op de parallelweg worden 19 parkeerplaatsen en een laad-en losplaats gerealiseerd.’

3.1

Zie ook de toelichting bij het provinciaal inpassingsplan:^[10]

‘Vanwege de aanleg van de onderdoorgang in de Oosterengweg dient een nieuwe ontsluiting te worden gerealiseerd voor het bedrijventerrein Venetapark. Na realisatie van de onderdoorgang is het Venetapark alleen te bereiken via de parallelweg waarbij ook het doorgaande (brom)fietsverkeer gebruik maakt van de parallelweg. Vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid is de menging van vrachtverkeer en langzaam verkeer op de parallelweg ongewenst (zie Bijlage 17). Om die reden is gezocht naar alternatieve ontsluiting van het Venetapark. Die is gevonden door een een nieuwe weg over het IFF (International Flavors and Fragrances) terrein aan te leggen. Deze ontsluitingsweg vanaf het Venetapark, via het IFF terrein zal ook aansluiten op de Liebergerweg om zodoende het verkeer wat het Venetapark aandoet de mogelijkheid te geven om ook via deze korte route de A27 te bereiken.

Uitgangspunt bij het ontwerp van deze nieuwe weg is om een balans te vinden tussen voldoende ruimte voor de vrachtwagens en een zo beperkt mogelijk ruimtebeslag. Onder andere hierom is voorzien in een versmalling tot 3,5 m., die gepasseerd kan worden doormiddel van verkeerslichten. Om het hoogteverschil (ca 1,5 m) in het dwarsprofiel te overbruggen tussen de nieuwe ontsluitingsweg en het huidige maaiveld worden er kerende constructies toegepast ter beperking van het ruimtebeslag.’

3.11

Gelet op het voorgaande is het doel waarvoor wordt onteigend^[11]niet het toegankelijk maken van de te realiseren ontsluitingsweg voor alle verkeer, maar in plaats daarvan het waarborgen van de toegankelijkheid van het Venetapark voor vrachtverkeer, gegeven de realisering van de Hoogwaardig Openbaar Vervoer-busbaan. Dit is door de rechtbank ook zo vastgesteld onder 2.3 van het vonnis.^[12]Met dit doel is een beperkte toegankelijkheid van de te realiseren ontsluitingsweg niet in strijd; er is slechts sprake van een (beperkte) variatie in de
uitvoeringvan het werk. Voor zover nog van belang: uit zowel het uitgewerkte plan van uitvoering als het provinciaal inpassingsplan blijkt dat vanaf het begin zorg bestond over het mengen van ander (langzaam) verkeer met vrachtverkeer; die zorg was zelfs de reden waarom de noordelijke ontsluitingsweg noodzakelijk werd geacht.

3.12

Ook de voorgenomen plaatsing van een afsluitbaar hek raakt het doel van de onteigening niet. Uit de plaats waarnaar de procesinleiding verwijst,^[13]blijkt dat het hek afsluiting in de nachtelijke uren mogelijk moet maken. Dat is opnieuw niet meer dan een (beperkte) variatie in de
uitvoeringvan het werk.^[14]

3.13

Gelet op een en ander is het oordeel van de rechtbank in de aangevallen overweging niet onbegrijpelijk en behoefde de verwerping van de stellingen van de Eigenaren geen nadere motivering. De klachten van de subonderdelen Ib, Ic en Id missen doel. Zou al kunnen worden gezegd dat de rechtbank haar oordeel te summier heeft gemotiveerd, dan geldt dat de Eigenaren bij de subonderdelen geen belang hebben.

3.14

Dit laatste volgt nog uit iets anders. Tijdens de realisatie van het andere deel van het werk (de realisatie van de tunnel aan de oostzijde van het Venetapark) zal de oostelijke ontsluitingsweg tijdelijk gesloten zijn. Gedurende die periode biedt de noordelijke ontsluitingsweg de enige ontsluiting en de bijkomende aanbiedingen zien niet op deze periode.^[15]Ook deze tijdelijke voorziening voor de bereikbaarheid van het Venetapark behoort tot het doel waarvoor onteigend wordt.

3.15

Onderdeel Ieis gericht tegen rechtsoverweging 4.10 en klaagt er onder meer over dat de rechtbank voorbij zou zijn gegaan aan het betoog van de Eigenaren bij pleidooi dat kan worden volstaan met een te vestigen erfdienstbaarheid van weg als alternatief voor onteigening. Dit betreft geen essentiële stelling omdat voor het vestigen van een erfdienstbaarheid de medewerking van de Eigenaren nodig is en bij gebreke van die medewerking onteigening nodig is om het werk te kunnen realiseren.^[16]De klacht kan niet slagen. Ook de (voorafgaande) klacht – dat onvoldoende begrijpelijk zou zijn op welke stellingen van de Eigenaren de rechtbank doelt – kan mijns inziens niet slagen.

3.16

Onderdeel IIricht een aantal klachten tegen rechtsoverweging 4.31 en tegen het dictum onder 5.6 van het vonnis. Die passages en het dictum onder 5.5 luiden:

‘4.31. Bij pleidooi heeft de provincie haar eis gewijzigd door het onder punt 9 in de dagvaarding omschreven bijkomend aanbod opnieuw te formuleren. [de Eigenaren] hebben hierop aangegeven het bijkomend aanbod, zoals aangeboden, te willen bespreken. De rechtbank zal als na te melden bepalen dat de provincie het bijkomend aanbod gestand zal doen. [de Eigenaren] dienen binnen twee weken na dit vonnis schriftelijk aan de provincie te berichten of het bijkomend aanbod wordt aanvaard, bij gebreke waarvan het bijkomend aanbod als vervallen moet worden beschouwd.

(…)

‘5.5. bepaalt dat de provincie het volgende bijkomend aanbod gestand zal doen:

“De provincie biedt aan de mandelige eigenaars aan dat zij in de gelegenheid worden gesteld het perceelsgedeelte terug te kopen tegen de door de rechtbank bij vonnis inzake de schadeloosstelling bepaalde waarde en waardevermindering, indien binnen een termijn van 5 (vijf) jaar na datum van eigendomsoverdracht duidelijk is geworden dat het bedrijventerrein, plaatselijk bekend als “Venetapark", herontwikkeld zal worden naar woningbouw, waarmee er geen noodzaak meer bestaat om de op het perceelsgedeelte aanwezige ontsluitingsweg ten behoeve van dit bedrijventerrein aan te leggen dan wel in stand te laten”

5.6.

bepaalt dat [eiseres 3] binnen twee weken na dit vonnis schriftelijk aan de provincie dient te berichten of het hiervoor onder 5.5. geformuleerde bijkomend aanbod wordt aanvaard, bij gebreke waarvan het bijkomend aanbod als vervallen moet worden beschouwd.’

3.17

Voordat ik de klachten van het onderdeel bespreek, maak ik enkele opmerkingen over het verschijnsel van bijkomende aanbiedingen en de betekenis van een door de onteigeningsrechter bevolen gestanddoening van zulke biedingen.

3.18

Als ik het goed zie heeft het verschijnsel van bijkomende aanbiedingen in de praktijk onder de onteigeningswet vanaf het begin een rol gespeeld, ook al ontbraken daarvoor aanknopingspunten in de wet. Thans is zo’n aanknopingspunt er wel in art. 54i lid 1 Ow (hierna onder 3.23),^[17]maar nog steeds geldt dat bijna alle aspecten van het bijkomend aanbod niet in de wet geregeld zijn.^[18]

3.19

Gesproken wordt van
bijkomendeaanbiedingen, omdat het voorzieningen betreft die worden aangeboden naast de verplichte aanbieding van schadeloosstelling in de dagvaarding tot onteigening (art. 22 Ow Pro). Bijkomende aanbiedingen hebben ook afgezien van de context van het onteigeningsgeding betekenis, omdat ze een aanbod betreffen in de zin van het burgerlijk recht (art. 6:217 e.v. BW). Wordt een aangeboden bijkomende voorziening door de onteigende aanvaard voordat het aanbod als vervallen moet worden beschouwd (onder meer art. 6:221 BW Pro), dan komt eenvoudig een overeenkomst tot stand, die partijen bindt.

3.2

In het onteigeningsgeding zijn wat betreft het verschijnsel van bijkomende aanbiedingen twee vragen aan de orde. De eerste vraag ziet op de vastlegging van gedane bijkomende aanbiedingen in het vonnis, de tweede op de invloed van die aanbiedingen op de hoogte van de schadeloosstelling. In het aanvankelijke stelsel van de onteigeningswet volgens welke bij hetzelfde vonnis de onteigening werd uitgesproken en de schadeloosstelling bepaald, was de volgorde van deze vragen andersom: welke is de invloed van bijkomende aanbiedingen op de hoogte van de schadeloosstelling en wat moet in verband hiermee in het vonnis worden opgenomen?

3.21

De eerste stap, die uw Raad reeds in de negentiende eeuw heeft gezet, ziet op het geval dat het aanbod nog tijdens het onteigeningsgeding is aanvaard. In dat geval stelt de onteigeningsrechter de schadeloosstelling op een lager bedrag vast – mits de aangeboden en aanvaarde voorziening schadebeperkend van aard is – en verschaft hij de onteigende tegelijk een executoriale titel wat betreft de overeengekomen bijkomende voorziening, door de onteigenaar te bevelen om te doen wat hij heeft beloofd.^[19]De volgende stap is geweest dat indien het aanbod schadebeperkend is^[20]en bovendien de onteigende onredelijk handelt door het niet te aanvaarden,^[21]de onteigeningsrechter de schadeloosstelling eveneens op een lager bedrag vaststelt, met opnieuw het bevel aan de onteigenaar om de aangeboden voorziening te realiseren, niettegenstaande de weigering van de onteigende partij.^[22]

3.22

De praktijk heeft zich vervolgens in andere zin ontwikkeld, aldus dat aan de onteigenaar bij eindvonnis niet bevolen wordt de aangeboden voorziening te realiseren, maar om zijn aanbod ‘gestand te doen’. Dat is inderdaad voldoende. De onteigende partij die ook na het eindvonnis halsstarrig een schadebeperkend en redelijk bijkomend aanbod blijft weigeren, moet de nadelige gevolgen van die weigering dragen (een lagere schadeloosstelling).

3.23

In het huidige stelsel waarin in de regel de vervroegde onteigening wordt uitgesproken en de hoogte van de schadeloosstelling bij een volgend vonnis wordt bepaald, is het perspectief verschoven. Art. 54i Ow schrijft voor dat bij het vonnis tot vervroegde onteigening het voorschot op de schadeloosstelling wordt bepaald en ‘de door de onteigenaar te treffen bijkomende voorzieningen, indien deze in het aanbod zijn opgenomen’. Over de hoogte van de schadeloosstelling moet echter nog worden beslist en dus ook over de vraag in hoeverre gedane bijkomende aanbiedingen schadebeperkend zijn en aanvaarding ervan redelijk is. De strekking van het opnemen van bijkomende aanbiedingen in het vonnis tot vervroegde onteigening is dus wezenlijk beperkter dan in het geval bij één vonnis over onteigening en schadeloosstelling wordt beslist.

3.24

Tot die strekking behoort in ieder geval dat aan de onteigende, indien hij het gedane aanbod aanvaardt, een titel wordt verschaft om nakoming af te dwingen. Eventueel kan men tot die strekking ook rekenen dat met opneming van bijkomende aanbiedingen in het vonnis tot vervroegde onteigening duidelijk is dat de deskundigen het schadebeperkende karakter en de redelijkheid ervan dienen te onderzoeken. Ik meen echter dat dit laatste niet zeer overtuigend is, omdat deskundigen hoe dan ook rekening hebben te houden met alle relevante omstandigheden van het geval ten tijde van de onteigening.

3.25 (

(Ook) de beslissing in het vonnis tot vervroegde onteigening met betrekking tot een bijkomend aanbod heeft in de praktijk de vorm dat de onteigenaar wordt bevolen dat aanbod gestand te doen.^[23]Een verdergaande beslissing – zoals volgens de aanvankelijke praktijk in de oorspronkelijke opzet van de onteigeningswet, zie onder 3.21 – is niet passend, omdat immers het karakter van het aanbod (schadebeperkend en redelijk, of niet) nog niet vaststaat.

3.26

Uiteraard kan van de onteigenaar niet worden gevergd dat hij zich onbeperkt beschikbaar houdt om de aangeboden voorziening te realiseren. Dit geldt in ieder geval na het eindvonnis waarbij over de schadeloosstelling en dus ook over het karakter van gedane bijkomende aanbiedingen is beslist. De onteigende dient binnen een redelijke termijn na dit eindvonnis het bijkomend aanbod alsnog te aanvaarden. De betekenis van het bevel om het aanbod gestand te doen, lijkt mij te zijn dat de onteigenaar zich niet op het standpunt kan stellen dat het aanbod reeds is vervallen, terwijl voor de vraag wat een redelijke termijn is waarbinnen het aanbod moet worden aanvaard (art. 6:221 lid 1 BW Pro), in het algemeen slechts behoort te worden gelet op de periode vanaf het eindvonnis. De onzekerheid wat een redelijke termijn is, kan de onteigeningsrechter zich aantrekken, en hij pleegt dit ook te doen, door aan de bevolen gestanddoening een termijn te verbinden. Zo’n termijn belet de onteigenaar uiteraard niet om een aanvaarding nadien te accepteren, maar daartoe is hij niet verplicht.

3.27

Ook wat betreft bijkomende aanbiedingen waarvan de gestanddoening in het vonnis tot vervroegde onteigening wordt bevolen, kan de behoefte bestaan om aan dat bevel een termijn te verbinden. Bijvoorbeeld voor een bijkomende aanbieding tot voortgezet gebruik zal veelal gelden dat van de onteigenaar in redelijkheid niet kan worden gevergd dat hij het onteigende voor dat gebruik beschikbaar blijft houden, hoewel de onteigende partij haar beslissing om het aanbod te aanvaarden voor zich uit blijft schuiven. Te denken is ook aan een aanbod tot verlegging van een weg, welke verlegging vanaf enig gevorderd stadium in de voorbereiding of uitvoering van het werk niet meer mogelijk is, althans meer kostbaar. Betreft een bijkomende aanbieding een voorziening die eerst op termijn gevolgen heeft, dan zal daarentegen gepast zijn dat de gestanddoening wordt bevolen tot op ten minste het eindvonnis omtrent de schadeloosstelling. Een bevolen gestanddoening zonder vermelding van een termijn zal mijns inziens in het algemeen in laatstbedoelde zin moeten worden verstaan.

3.28

Ten slotte nog: het ligt niet voor de hand dat de rechter, in afwijking van wat overigens in het onteigeningsrecht geldt, wat betreft zijn beslissing over bijkomende aanbiedingen en de aan een te bevelen gestanddoening eventueel te verbinden termijn, aan de grenzen van het partijdebat gebonden zou zijn. Hij beslist daarover mijns inziens zelfstandig, zoals hij dat doet over de hoogte van de schadeloosstelling, alsook over het voorschot.^[24]Vergelijk wat A-G Franx in 1977 opmerkte:^[25]

‘Een vergelijkbaar geval is dat waarin HR 17 okt. 1956, NJ 1956, 667 (Willmes/Oostvoorne), de onteigende partij gelastte “uiterlijk tot 17 dec. 1956”, derhalve tot twee maanden na ’s Hogen Raads uitspraak, het aanbod gestand te doen. Adv.-Gen. s’Jacob had een last tot gestand doen van het aanbod ”gedurende een redelijke termijn” juist geacht. Hierbij sluit ik mij aan. Kennelijk heeft de HR dienovereenkomstig beslist door een termijn van twee maanden te geven. Ik meen hieruit te moeten afleiden dat het de rechter vrijstaat aldus autonoom – of, zo men wil: discretionair – een termijn te stellen ook al zou die in het feitelijk gedane aanbod niet zijn opgenomen of zelfs van de daarin gestelde termijn afwijken; een ongeoorloofde aanvulling of uitbreiding door de rechter van het gedane aanbod is in een dergelijk geval niet aanwezig. Deze vrijheid van de rechter kan mede gebaseerd worden op zijn plicht, zelfstandig onderzoek te doen en uitspraak te geven omtrent de schadevergoeding (HR 16 mei 1956, NJ 1956, 488).’

3.29

Tegen de achtergrond van het voorgaande bespreek ik nu de klachten van het tweede onderdeel. De strekking van die klachten is dat de rechtbank aan de bevolen gestanddoening geen termijn mocht verbinden, althans dat die termijn langer diende te zijn dan door de rechtbank bepaald.

3.3

Subonderdeel IIaberust op de onjuiste rechtsopvatting dat de rechtbank bij haar beslissing omtrent het bijkomend aanbod van de Provincie gebonden was aan de grenzen van het partijdebat.

3.31

De
subonderdelen IIb, IIc en IIdgeven een onjuiste voorstelling van zaken omtrent het karakter van het door de Provincie gedane bijkomende aanbod. Het aanbod betreft een recht (onder voorwaarde) om de percelen te mogen terugkopen. Aanvaarding van het aanbod verplicht de Eigenaren dus niet tot terugkoop, maar verschaft hen slechts een recht. Reeds hierom kunnen de klachten geen doel treffen.

3.32

Ik lees, althans
prima facie, in het onderdeel niet de klacht dat onbegrijpelijk is dat de rechtbank aan de gestanddoening van het bijkomend aanbod een termijn heeft verbonden, althans dat de beslissing omtrent de lengte van die termijn onbegrijpelijk is. Omdat het aanbod een voorziening betreft die eerst op termijn gevolgen heeft, lag mijns inziens voor de hand dat de rechtbank de gestanddoening zou hebben bevolen tot op ten minste het eindvonnis omtrent de schadeloosstelling (vergelijk hiervoor onder 3.27). De rechtbank heeft de termijn die zij aan de gestanddoening door de Provincie heeft verbonden bovendien de ongelukkige vorm gegeven dat de Eigenaren het aanbod binnen veertien dagen dienen te aanvaarden ‘bij gebreke waarvan het bijkomend aanbod als vervallen moet worden beschouwd’. Als al een termijn nodig was, volstond dat die termijn werd verbonden aan het bevel tot gestanddoening, omdat het aan de Provincie kan worden overgelaten of zij tegen een aanvaarding na afloop van de termijn bezwaar heeft. Ook daarover lijkt mij het cassatiemiddel echter niet te klagen. Eventueel zijn dergelijke klachten op praktische gronden welwillend in onderdeel II in te lezen.

3.33

Ik ben geneigd om uit de schriftelijke toelichting van de zijde van de Provincie onder 4.4, volgens welke zij de beslissing van de rechtbank niet heeft uitgelokt en verdedigd, op te maken dat de Provincie bereid is om haar aanbod in ieder geval tot het eindvonnis omtrent de schadeloosstelling gestand te doen. Twijfel daarover zaait echter de opmerking onder 4.8, inhoudende dat de rechtbank niet anders heeft gedaan dan bepalen wat een redelijke termijn is waarbinnen het aanbod dient te worden aanvaard in de zin van art. 6:221 BW Pro. Ik geef de Provincie in overweging om in haar Borgersbrief te verhelderen dat zij inderdaad bereid is om haar aanbod in ieder geval tot het eindvonnis omtrent de schadeloosstelling gestand te doen. Dat zou de in de vorige alinea bedoelde welwillende lezing van het onderdeel overbodig maken.

4.Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Hoge Raad bevestigt rechtmatigheid onteigening voor realisatie HOV-busbaan en bijkomende aanbiedingen