Conclusie
Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
mr. R.L.H. IJzerman
Advocaat-Generaal
Conclusievan 29 mei 2019 inzake:
Nr. Hoge Raad: 18/05589
[X]
Nr. Rechtbank: 17/836
Nr. Gerechtshof: 17/00884
Derde Kamer B
tegen
Parkeerbelasting gemeente Utrecht 2016
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht
1.Inleiding
1.1
Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 18/05589 naar aanleiding van het beroep in cassatie van [X] , belanghebbende, tegen de uitspraak van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het Hof) van 27 november 2018 met nummer 17/00884. [1]
1.2
Het Hof heeft kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht door (de gemachtigde van) belanghebbende aangenomen. Daarom geldt naar ’s Hofs oordeel als het tijdstip van indiening van het bezwaarschrift tegen de opgelegde naheffingsaanslag in de parkeerbelasting niet het tijdstip van indiening, via een webformulier van de gemeente dat niet voor het maken van bezwaar tegen naheffingsaanslagen bedoeld is. Het bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn en het ontbreken van de gronden van het bezwaar.
1.3
De vraag naar misbruik van procesrecht speelt momenteel in veel lopende fiscale en andere bestuursrechtelijk procedures. Zie de bij deze zaak (en vier andere) behorende Gemeenschappelijke bijlage over misbruik van procesrecht (hierna: de Bijlage). Daarin wordt in meer algemene zin ingegaan op misbruik van processuele bevoegdheden.
1.4
De opbouw van deze conclusie is verder dat onderdeel 2 een weergave van de feiten en het procesverloop bevat, onderdeel 3 een beschrijving van het geding in cassatie en onderdeel 4 een behandeling van de klachten; met conclusie in onderdeel 5. [2]
2.De vastgestelde feiten en het geding in feitelijke instanties
Vastgestelde feiten
2.1
Op 19 augustus 2016 heeft een parkeercontroleur van de gemeente Utrecht (hierna: de gemeente) geconstateerd dat de auto van belanghebbende stond geparkeerd op een plaats waar op het betreffende tijdstip betaald parkeren gold, terwijl geen geldig parkeerkaartje of vergunning zichtbaar en leesbaar achter de voorruit lag. Daarop heeft de heffingsambtenaar de litigieuze naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd.
2.2
Met dagtekening 6 september 2016 heeft de heffingsambtenaar een duplicaat aanslagbiljet aan belanghebbende gezonden. In de rechtsmiddelverwijzing op het duplicaat zijn de naam en het postadres van de Belastingsamenwerking gemeenten en hoogheemraadschap Utrecht (hierna: BghU) vermeld.
2.3
De gemachtigde van belanghebbende, [A] te [Q] , heeft op 27 september 2016 echter bezwaar gemaakt op een andere wijze, namelijk door middel van het invullen van een reactieformulier op de website van de gemeente Utrecht. Dit formulier is volgens die website bedoeld (niet voor fiscale kwesties, maar) voor algemene vragen, opmerkingen, complimenten, wensen en ideeën. Op 28 september 2016 heeft het klantcontactcentrum van de gemeente de gemachtigde laten weten dat hij met de BghU contact op kan nemen voor een bezwaarschrift tegen een naheffingsaanslag.
2.4
Bij brief van 19 oktober 2016 heeft de gemachtigde alsnog bij BghU ‘op nog nader aan te geven gronden’ bezwaar gemaakt tegen de naheffingsaanslag. In dat bezwaarschrift heeft hij verzocht om (i) een vergoeding wegens beroepsmatig verleende bijstand, (ii) te worden gehoord en (iii) toezending van alle zaakstukken ter bestudering voorafgaande aan de hoorzitting.
2.5
De heffingsambtenaar heeft de ontvangst van het bezwaarschrift in een brief van 25 oktober 2016 bevestigd. In die brief is verder een termijn gegeven van zes weken voor het aanvullen van de gronden van het bezwaar en bij de brief zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken meegezonden.
2.6
Bij brief van 2 januari 2017 heeft de gemachtigde de heffingsambtenaar in gebreke gesteld vanwege het uitblijven van een beslissing op het bezwaarschrift. Daarbij heeft hij het bezwaarschrift met dagtekening 19 oktober 2016 gevoegd.
2.7
Op 17 februari 2017 heeft de heffingsambtenaar aan de gemachtigde een e-mail gezonden met als onderwerp ‘Verzoek horen / motivering bezwaar’. Blijkens de tekst is die e-mail verzonden naar aanleiding van een telefoongesprek op diezelfde dag waarin de verzender bij de gemachtigde had geïnformeerd naar de status van de zaak ten kantore van de gemachtigde. In de e-mail wordt de gemachtigde verzocht binnen een week alsnog te reageren op de brief van 25 oktober 2016.
2.8
De gemachtigde heeft op 28 februari 2017 namens belanghebbende beroep ingesteld wegens niet-tijdig beslissen op het bezwaar. De heffingsambtenaar heeft het bezwaar bij uitspraak van 15 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn en het ontbreken van de gronden van het bezwaar.
Rechtbank Midden-Nederland [3]
2.9
De Rechtbank Midden-Nederland (hierna: de Rechtbank) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat de beslistermijn nog niet was verstreken. De Rechtbank is uitgegaan van indiening van het bezwaarschrift op 19 oktober 2016 en opschorting van de beslistermijn met zes weken door de herstelbrief van 25 oktober 2016.
2.1
Het beroep tegen de uitspraak op bezwaar van 15 maart 2017 heeft de Rechtbank ongegrond verklaard. Het telefoongesprek van 17 februari 2017 heeft de Rechtbank als hoorgesprek aangemerkt.
Hof Arnhem-Leeuwarden
2.11
In hoger beroep was de ontvankelijkheid van het bezwaar in geschil en de vraag of de hoorplicht is geschonden. Daarbij heeft belanghebbende zich op het standpunt gesteld dat 27 september 2016 als datum van indiening van het bezwaar heeft te gelden.
2.12
Het Hof heeft ten eerste geoordeeld dat de heffingsambtenaar de verzending van de brief van 25 oktober 2016 aannemelijk heeft gemaakt. De ontkenning van de ontvangst van de brief door belanghebbende heeft het Hof ongeloofwaardig geacht. Door de brief van 25 oktober 2016 was verder naar ’s Hofs oordeel de beslistermijn opgeschort, zodat de ingebrekestelling van belanghebbende op 2 januari 2017 prematuur was. Overigens is de Rechtbank volgens het Hof niet buiten de rechtsstrijd getreden.
2.13
Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat de heffingsambtenaar (de gemachtigde van) belanghebbende voldoende in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord:
4.8.
Het Hof is evenwel van oordeel dat de heffingsambtenaar belanghebbende voldoende in de gelegenheid heeft gesteld om te worden gehoord. Naar aanleiding van het telefoongesprek op 17 februari 2017 heeft de heffingsambtenaar de gemachtigde een e-mail gestuurd met als onderwerp: ‘Verzoek horen / motivering bezwaar’ (zie 2.9). De heffingsambtenaar heeft in die e-mail de gegevens van de zaak vermeld waar door de gemachtigde om was verzocht. Daarbij heeft de heffingsambtenaar gevraagd om binnen een week na verzending van die e-mail te reageren. Uit de omstandigheid dat de gemachtigde niet op.de e-mail heeft gereageerd en mede gelet op de inhoud van de brief van 2 januari 2017 (zie 2.8) kon de heffingsambtenaar naar het oordeel van het Hof in redelijkheid menen dat belanghebbende niet langer prijs stelde op een hoorzitting, en dat hij evenmin zijn bezwaarschrift wenste aan te vullen. Onder de geschetste omstandigheden is geen sprake van een situatie waarin de heffingsambtenaar ‘zonder meer’ heeft geconcludeerd dat belanghebbende geen prijs meer stelde op een hoorzitting (vgl. HR 15 mei 2009, nr. 08/00437, ECLI:NL:HR:2009:BI3751).
2.14
Ten derde heeft het Hof geoordeeld dat de doorzendverplichting ex artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet gold voor het klantcontactcentrum, bij wie de gemachtigde het bezwaarschrift in eerste instantie namens belanghebbende online heeft ingediend. [4] Evenmin heeft als datum van indiening te gelden de datum waarop het klantcontactcentrum het bezwaarschrift heeft ontvangen. Het Hof heeft in dit verband overwogen dat belanghebbende kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht heeft gemaakt door het bezwaarschrift blijkbaar expres bij een onjuist bestuursorgaan in te dienen:
4.13.
Het Hof stelt vast dat het duplicaat van de naheffingsaanslag een duidelijke en juiste rechtsmiddelverwijzing bevat. Daarmee was het voor de gemachtigde, een professionele rechtsbijstandverlener, duidelijk bij wie hij bezwaar moest maken. De gemachtigde heeft echter namens belanghebbende bezwaar gemaakt door middel van een formulier op de website van de gemeente Utrecht, bedoeld voor algemene vragen, opmerkingen, complimenten, wensen of ideeën. Vervolgens heeft hij één dag na afloop van de bezwaartermijn opnieuw een bezwaarschrift ingediend bij de heffingsambtenaar, waarbij hij niet heeft verwezen naar het eerdere formulier dat hij via de website van de gemeente Utrecht had verzonden op 27 september 2016. Op 2 januari 2017 heeft de gemachtigde een ingebrekestelling gestuurd, waarbij hij uitsluitend het bezwaarschrift van 19 oktober 2016 heeft gevoegd. Ook hier heeft de gemachtigde niet verwezen naar het eerdere op 27 september 2016 verzonden formulier. De heffingsambtenaar heeft het bezwaar van 19 oktober 2016 vervolgens niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding en omdat het niet de gronden van het bezwaar bevat.
4.14.
Het Hof acht aannemelijk dat belanghebbende, toen hij op 27 september 2016 een bezwaarschrift indiende door de invulling van een webformulier voor ‘een algemene vraag, opmerking, compliment, wens of idee’, wist dat hij zijn bezwaarschrift niet indiende bij het juiste bestuursorgaan. De gemachtigde van belanghebbende verleent immers beroepsmatig rechtsbijstand en hij dient in die hoedanigheid zeer vaak bezwaarschriften in die betrekking hebben op naheffingsaanslagen parkeerbelasting. Hij heeft niets gedaan naar aanleiding van het bericht van het klantcontactcentrum waarin staat bij wie het bezwaarschrift wel moest worden ingediend. Wel heeft hij één dag na afloop van de bezwaartermijn een bezwaarschrift ingediend bij het bevoegde bestuursorgaan. Tijdens de behandeling van dat bezwaarschrift heeft belanghebbende niet gewezen op het door hem via het webformulier ingediende bezwaarschrift. Het Hof is van oordeel dat belanghebbende en zijn gemachtigde onder deze omstandigheden kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht hebben gemaakt. Dat geldt eveneens indien belanghebbende, zoals hij stelt maar de heffingsambtenaar betwist, op 27 september 2016 ook een e-mail zou hebben gestuurd naar info@utrecht.nl. Als tijdstip van indiening geldt daarom het tijdstip van ontvangst door de heffingsambtenaar. Niet gesteld of gebleken is dat het bezwaarschrift van 19 oktober 2016 eerder ter post is bezorgd. Dat betekent dat het bezwaarschrift is ingediend buiten de bezwaartermijn. Er zijn geen omstandigheden gesteld of gebleken die grond zouden kunnen zijn voor het oordeel dat sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. Daarom is het bezwaar naar het oordeel van het Hof terecht niet-ontvankelijk verklaard.
2.15
Het Hof heeft het hoger beroep gelet op het voorgaande ongegrond verklaard.
3.Het geding in cassatie
3.1
Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft daarop gerepliceerd.
3.2
In zijn beroepschrift in cassatie komt belanghebbende, althans de gemachtigde namens hem, met rechts- en motiveringsklachten op tegen ’s Hofs oordeel over kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Verder klaagt hij over het oordeel dat de heffingsambtenaar de hoorplicht niet heeft geschonden.
4.Behandeling van de klachten
Duidelijkheid rechtsmiddelverwijzing
4.1
Belanghebbende betoogt ten eerste dat het Hof ten onrechte heeft overwogen [5] dat op het duplicaat aanslagbiljet een duidelijke rechtsmiddelverwijzing was opgenomen. Hij stelt daartoe dat in de eigenlijke rechtsmiddelverwijzing niet het adres van BghU is vermeld. Het College wijst er in zijn verweerschrift op dat dit adres wel – als enige adres – in de rechterbovenhoek van het aan belanghebbende toegezonden duplicaat aanslagbiljet parkeerbelasting is vermeld.
4.2
Naar mijn mening is ’s Hofs oordeel feitelijk en niet-onbegrijpelijk. Deze rechtsmiddelverwijzing is voldoende te achten, zeker voor een professionele rechtsbijstandsverlener.
4.3
Aldus strandt de eerste klacht.
Kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht
4.4
Ten tweede klaagt belanghebbende over het oordeel dat sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht, alleen al omdat het Hof diverse overwegingen nodig heeft om tot die slotsom te komen en het daarom niet kennelijk kan zijn. Verder meent hij onder meer dat het Hof selectief heeft geciteerd uit de parlementaire geschiedenis.
4.5
Met zijn betoog miskent belanghebbende mijns inziens dat het Hof, kennelijk en terecht, van oordeel is dat bij misbruik van procesrecht ook sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht in de zin van artikel 6:15, derde lid, van de Awb. [6] Het is te zien dat de gegeven motivering is geënt op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over dergelijk misbruik. [7] De motivering is naar mijn mening mede in dat licht ook toereikend voor het oordeel dat sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.
4.6
Belanghebbende klaagt verder onder meer over de overweging van het Hof dat zijn gemachtigde veel vaker als zodanig in parkeerbelastingzaken optreedt. Voor zover belanghebbende daarmee bedoelt dat de handelingen van de gemachtigde voor andere cliënten niet zonder meer aan hem mogen worden toegerekend, is zijn opvatting juist. Het Hof heeft dat alleen niet gedaan. Mijns inziens heeft het Hof bedoelde omstandigheid slechts naar voren gebracht, omdat daardoor licht wordt geworpen op de ervaring, processuele kennis en handelwijze van de gemachtigde. Die aanpak lijkt me goed te verenigen met de jurisprudentie daarover van de Afdeling. [8]
4.7
Voor het overige gaat belanghebbende in zijn beroepschrift in cassatie eraan voorbij dat het Hof – terecht – op basis van de optelsom van het handelen van (de gemachtigde van) belanghebbende in deze zaak kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht heeft aangenomen. Het is juist goed mogelijk dat een combinatie van handelingen, een waargenomen patroon van handelen, leidt tot de conclusie dat er sprake is van misbruik van procesrecht.
4.8
Op een en ander stuit de tweede klacht af
Schending hoorplicht
4.9
Ten slotte klaagt belanghebbende over ’s Hofs oordeel dat hij zou hebben afgezien van het hoorrecht. Dat is in zeker opzicht niet geheel onterecht. Uit de omstandigheid dat belanghebbende niet heeft gereageerd op het e‑mailbericht van 17 februari 2017, mocht de heffingsambtenaar niet zonder meer afleiden dat belanghebbende geen prijs meer stelde op een hoorgesprek. Ik zie niet in hoe de ingebrekestelling van 2 januari 2017 dat anders zou kunnen maken. [9]
4.1
De klacht strekt er uiteindelijk echter toe dat de heffingsambtenaar de hoorplicht heeft geschonden. Daarvan is mijns inziens geen sprake. Door het ontbreken van de gronden van het bezwaar, ook na de geboden gelegenheid tot herstel bij brief van 25 oktober 2016, is het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk. [10] Ook met de kennis van nu zie ik niet in hoe horen tot een andere slotsom had kunnen leiden. Belanghebbende geeft dat evenmin aan. In het licht van artikel 7:3 van Pro de Awb is daarom geen sprake van een schending van de hoorplicht.
4.11
De derde klacht faalt eveneens.
5.Conclusie
De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond dient te worden verklaard.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat-Generaal