ECLI:NL:PHR:2022:831

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer22/01870

Zitting16 september 2022

CONCLUSIE

B.J. Drijber

In de zaak van

[betrokkene],

advocaat: mr. M.A.M. Wagemakers,

tegen

Stichting GGZinGeest,

niet verschenen.

In deze Wvggz-klachtprocedure klaagt betrokkene dat zij van 13 augustus 2021 tot 28 december 2021 zonder juridische titel in een accommodatie opgenomen is geweest. Ter zitting is echter gebleken dat aan betrokkene op 14 mei 2021 een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) is verleend. De rechtbank heeft geoordeeld dat betrokkene vanaf die datum, en ook in de periode 13 augustus 2021 tot 28 december 2021, in de instelling heeft verbleven op basis van de verleende Wlz-indicatie beschermd wonen en niet langer op grond van een verplichte opname ingevolge de Wvggz. Het middel komt tegen dit oordeel op.

1.Feiten^[1]en procesverloop

1.1 Bij beschikking van 2 maart 2021^[2]heeft de rechtbank Amsterdam ten aanzien van verzoekster tot cassatie (hierna:
betrokkene) een zorgmachtiging verleend voor het tijdvak van 12 maanden voor verschillende vormen van verplichte zorg, waaronder ‘beperken van de bewegingsvrijheid
voor de duur van maximaal vier maanden’ (art. 3:2 lid Pro 2, onder b, Wvggz) en ‘opnemen in een accommodatie
voor de duur van maximaal vier maanden’ (art. 3:2 lid Pro 2, onder j, Wvggz).^[3]

1.2 Vanaf 15 maart 2021 is betrokkene op vrijwillige basis opgenomen in de accommodatie van verweerster in cassatie (hierna:
de zorgaanbieder) aan de [a-straat] te [plaats].

1.3 Bij brief van 13 april 2021^[4]heeft de toenmalige zorgverantwoordelijke aan de geneesheer-directeur bericht dat hij had besloten per die datum voor vier maanden de volgende vormen van verplichte zorg aan betrokkene te gaan verlenen: (i) beperken van de bewegingsvrijheid en (ii) opnemen in een accommodatie. Onder het kopje ‘motivering’ heeft de zorgverantwoordelijke bij de onder (ii) genoemde vorm van verplichte zorg vermeld:

“In de afgelopen periode bent u meerdere keren opgenomen geweest omdat het thuis niet goed ging, u had veel last van paniek, angst en Djinns^[5]en heeft daardoor ook op het punt gestaa[n] om uit het raam te springen. In de thuissituatie belt u meermaals met het FACT, huisarts en ook de crisisdienst omdat u in paniek bent. Het lukt niet om u daarmee voldoende gerust te stellen of te helpen. Het lukt niet om u ambulant stabiel genoeg te houden zodat u thuis kunt blijven. Sinds opname wordt gezien dat u veel minder angst, paniek en spanning heeft. Ook heeft u minder last van Djinns en minder lichamelijke klachten. De opname is daarom doelmatig, subsidiair en proportioneel.”

1.4 Bij brief van 13 april 2021^[6]heeft de geneesheer-directeur betrokkene van de beslissing van de zorgverantwoordelijke op de hoogte gesteld (art. 8:9 lid 3 Wvggz Pro).

1.5 Op 14 mei 2021 is aan betrokkene een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) verleend.

1.6 Bij brief van 19 augustus 2021,^[7]enkele dagen na het verstrijken van vier maanden sinds 13 april 2021, heeft betrokkene de geneesheer-directeur verzocht om opheffing van de verplichte zorg op grond van de zorgmachtiging. Zij heeft voorts bezwaar gemaakt tegen het ‘besluit overplaatsing naar een beschermde woonvorm’. Dit laatste bezwaar is als volgt toegelicht:

“Als klap op de vuurpijl hebben ze besloten dat ik niet meer thuis kan wonen. Dat is echt niet goed, zomaar iemands huis af pakken.

De afgelopen weken ga ik dagelijks hele dagen naar huis. Vaak kom ik alleen terug als ik een afspraak heb en om te slapen. Dat gaat uitstekend. Hoe kan je nou zeggen dat ik niet voor me zelf kan zorgen als ik nu al weken naar huis ga en het gewoon goed gaat.

Als je mijn huis af pakt nou dan pak je mijn leven af! Ik ben een moeder van 2 kinderen, hoe kan je nou mijn huis afnemen zodat ik geen plek meer heb om mijn kinderen te ontvangen. Mijn kinderen zijn het belangrijkste in mijn leven. Jullie moeten mij dit niet aandoen.”

1.7 Bij brief van 26 augustus 2021^[8](met als kop: “
Beslissing GD beëindiging verplichte zorg (art. 8:18 lid Pro 7 t/m 11”) heeft de geneesheer-directeur genoemd verzoek afgewezen. In de brief, waarin is aangekruist dat betrokkene “
op dit moment” zorg ontvangt in het kader van een zorgmachtiging, vermeldt de geneesheer-directeur als reden voor zijn beslissing:

“(…) Ik heb dit besloten omdat op het moment het ernstig nadeel nog steeds aan de orde is waarbij aangetekend moet worden dat dit in wisselende mate geldt. Het doel van de verplichte zorg is ons inziens hierdoor nog niet bereikt.”

1.8 Op 24 november 2021 heeft betrokkene bij de klachtencommissie een klacht ingediend.^[9]In cassatie is het in de brief geformuleerde klachtonderdeel onder 1 van belang. Dat onderdeel keerde zich tegen het besluit van de behandelaar tot het verlenen van verplichte zorg in de vorm van ‘opneming in een accommodatie’.^[10]Betrokkene heeft tevens verzocht om haar een schadevergoeding toe te kennen.

1.9 Bij beslissing van 6 december 2021^[11]heeft de klachtencommissie klachtonderdeel 1 ongegrond verklaard “
onder voorwaarde dat er zo spoedig mogelijk door de instelling wordt zorg gedragen voor een aanvulling of wijziging van de zorgmachtiging”. De klachtencommissie merkte aan het slot van de beslissing ambtshalve het volgende op:

“De commissie adviseert de instelling de zorgmachtiging van [betrokkene] zo spoedig mogelijk te (laten) wijzigen/aan te vullen zodat de maximale termijn waarvoor de vormen van verplichte zorg - te weten de opname in een accommodatie en de beperking van de bewegingsvrijheden - toegepast kunnen worden, niet langer wordt overschreden.”

1.10 Op 16 december 2021^[12]heeft de (opvolgend) zorgverantwoordelijke besloten om aan betrokkene tijdelijke verplichte zorg in een noodsituatie te verlenen, bestaande uit ‘opnemen in een accommodatie’ en ‘beperken van de bewegingsvrijheid’. Daarbij is de aanvangsdatum voor de toepassing daarvan met terugwerkende kracht bepaald op 13 augustus 2021 (zie het slot van de beslissing). De einddatum voor het mogen toepassen van de tijdelijke verplichte zorg is bepaald op 2 maart 2021 om 23:59 uur, het moment waarop de termijn van de op 2 maart 2021 verleende zorgmachtiging zou verstrijken (zie de laatste bladzijde van deze beslissing). Onder het kopje ‘motivering’ heeft de zorgverantwoordelijke bij beide vormen van verplichte zorg het volgende geschreven:

“Het gedrag van betrokkene leidt, als gevolg van een psychische stoornis, tot ernstig nadeel. Betrokkene kan niet goed afwegen wat de gevolgen zijn van haar keuzes en ziet niet goed in dat het thuis niet goed zal gaan en wat daar de gevolgen van zijn. Betrokkene zelf wil naar huis en niet opgenomen zijn. In het verleden is meermaals sprake geweest van suïcidaal gedrag. Dit leidt zowel tot levensgevaar als gevaar voor ernstig lichamelijk letsel. Voorts is er sprake van impulsieve gedragingen en een onvermogen om haar huishouding te voeren. Dit uit zich in verwaarlozing van haar huis, eenzijdig voedsel, problemen met de financiën en ontremd gedrag m.n. naar mannen. Waarbij zowel ernstige financiële schade, ernstige verwaarlozing, maatschappelijke teloorgang en het risico onder invloed van een ander te raken een gevaar vormt. Daarnaast lukt het betrokkene zelf onvoldoende om de medicatie juist in te nemen, met als gevolg inname van ofwel dubbele doseringen ofwel het vergeten van doseringen. Gezien de ernst van bovenbeschreven gevaar is opname in de accommodatie proportioneel.”

1.11 Bij beschikking van 28 december 2021^[13]heeft de rechtbank de zorgmachtiging gewijzigd in die zin dat gedurende de verdere looptijd daarvan, tot en met 2 maart 2022, ook verplichte zorg in de vorm van ‘beperken van de bewegingsvrijheid’ en ‘opnemen in een accommodatie’ mag worden toegepast (dus zonder dat de duur daarvan gemaximeerd is).

1.12 Op 18 januari 2022 heeft betrokkene bij de rechtbank Amsterdam (hierna:
de rechtbank) een verzoekschrift ingediend op de voet van art. 10:7 lid 1 Wvggz Pro. Het beroep richtte zich tegen het oordeel van de klachtencommissie op de klachten gericht tegen (i) de opneming in de accommodatie en (ii) het besluit dat zij niet meer thuis mag wonen. Voor zover in cassatie van belang heeft betrokkene aangevoerd dat zij van 13 augustus 2021 tot 28 december 2021 in de accommodatie is opgenomen zonder dat aan dat verblijf een juridische titel ten grondslag heeft gelegen.^[14]Nu de verplichte zorg is aangezegd op 13 april 2021 is deze van rechtswege komen te vervallen op 13 augustus 2021, aldus betrokkene. Betrokkene heeft de rechtbank verzocht het beroep gegrond te verklaren en haar een schadevergoeding toe te kennen, zowel immateriële als materiële schadevergoeding. De materiële schade bestaat volgens betrokkene uit de eigen bijdrage Wlz die zij gedurende de betreffende periode aan het CAK verschuldigd was (maximaal € 2.295,-).

1.13 Op 14 februari 2022 heeft de rechtbank het verzoek mondeling behandeld. Ter zitting is duidelijk geworden dat op 14 mei 2021 aan betrokkene een indicatie op grond van de Wlz is verleend. Ter zitting heeft de advocaat van betrokkene onder meer het volgende verklaard (onderstreping toegevoegd):

“(…) Ik was (…) in de veronderstelling dat betrokkene gesloten zat opgenomen. Betrokkene was in ieder geval onderworpen aan beperkingen. Er was duidelijk sprake van inperkingen van de vrijheid. Er waren hele dagschema’s opgesteld waar betrokkene zich aan diende te houden. Bijvoorbeeld over wanneer zij wel of niet naar huis zou mogen. Nu is gebleken dat betrokkene niet gesloten zat opgenomen maakt het wel wat ingewikkelder voor wat betreft de schadevergoeding.
Betrokkene is (…) sinds 14 mei 2021 geplaatst in het kader van de Wlz. Dan zou je kunnen zeggen dat er geen sprake is van een opname in een accommodatie op grond van de Wvggz. Het zou goed zijn om te kijken hoe deze instelling wordt aangemerkt.”^[15]

De zorgverantwoordelijke heeft ter zitting onder meer het volgende verklaard (onderstreping toegevoegd:

“(…) Een Wlz-indicatie is aangevraagd voor betrokkene. 24 uurs zorg is nodig en is geïndiceerd. Met die indicatie kan betrokkene hier blijven wonen. Ten aanzien van het opzeggen van haar huis is een zitting geweest bij de kantonrechter. De rechter heeft beslist dat het huis opgezegd mag worden mits betrokkene huisvesting heeft hier in de kliniek of elders in een beschermde woonvorm. Dat is toen geregeld met de Wlz-indicatie.

Betrokkene wordt niet opgesloten in de kliniek maar er wordt heel proportioneel zorg op maat geleverd. Betrokkene mag veelvuldig naar huis. Dit wordt vastgelegd in weekschema’s. Op deze manier is het goed te managen voor alle partijen.
Deze weekschema’s vallen mijn[s] inziens onder het beperk[en] van de vrijheid het eigen leven in te richten en niet onder een opname in een accommodatie.(…)

Bij de aanvraag voor een nieuwe zorgmachtiging kwamen we achter de beperkte opname duur van vier maanden, wij hebben toen snel wijziging van de zorgmachtiging aangevraagd.

De locatie [a-straat] heeft sinds begin 2021 geen gesloten afdeling meer.
Naast een open afdeling zijn wij een beschermde woonvorm, een Wlz 3+ voorziening. Strikt genomen verblijft betrokkene sinds 14 mei 2021, het moment waarop zij een Wlz indicatie heeft gekregen, in een beschermd wonen woning.”

1.14 De rechtbank heeft ter zitting de advocaat van betrokkene verzocht om de weekschema’s van betrokkene over te leggen en heeft de zorginstelling verzocht om de onderliggende klacht, de klassering van de instelling en de datum waarop die is ingegaan over te leggen. Dat is gebeurd.

1.15 Bij beschikking van 3 maart 2022^[16]heeft de rechtbank (i) het verzoek voor zover dat ziet op de beslissing dat betrokkene niet meer thuis kan wonen niet-ontvankelijk verklaard (zie rov. 5.3), (ii) de klacht tegen (het voortduren van) de opname in een accommodatie ongegrond verklaard en (iii) het verzoek tot schadevergoeding afgewezen. Voor zover in cassatie van belang heeft de rechtbank het volgende overwogen:

“5.4. Vast staat dat verzoekster met ingang van 13 april 2021 op grond van de verleende zorgmachtiging gedwongen is opgenomen in de accommodatie aan de [a-straat]. Dit betrof een opname op een open afdeling, aangezien deze accommodatie destijds niet meer over een gesloten afdeling beschikte. Op grond van de destijds geldende zorgmachtiging mocht deze opname in totaal maximaal vier maanden duren. Verzoekster heeft gesteld dat de gedwongen opname echter ook na 13 augustus 2021 heeft voortgeduurd zonder dat daar nog een geldige titel voor was, en wel tot 28 december 2021, zijnde de datum waarop de rechtbank de zorgmachtiging heeft gewijzigd en een titel voor een langere gedwongen opname heeft verschaft.

5.5. Tijdens de mondelinge behandeling is gebleken dat op 14 mei 2021 aan verzoekster een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) is verleend. Deze is aangevraagd omdat de zorgverantwoordelijke en de mentor van mening zijn dat betrokkene vanwege haar psychiatrische problematiek niet meer in staat is om zelfstandig in haar eigen woning te wonen. Met deze Wlz-indicatie wordt toegewerkt naar een plaats binnen een RIBW^[17]met 24-uurs zorg (beschermd wonen). Verzoekster is daarvoor aangemeld en op een wachtlijst geplaatst. In afwachting daarvan verblijft verzoekster in een eigen appartement binnen de instelling van GGZinGeest aan de [a-straat]. Er zijn weekschema’s opgesteld, waarin is aangegeven op welke dagen verzoekster naar haar eigen huis gaat (meerdere dagen per week, soms ook met overnachting) en op welke dagen zij in de instelling is en activiteiten volgt.

5.6. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat verzoekster vanaf 14 mei 2021, en in elk geval in de periode waarop de klacht betrekking heeft (13 augustus 2021 tot 28 december 2021), in de instelling van GGZinGeest heeft verbleven op basis van de verleende WLZ-indicatie (een bescherm[d] wonen plek) en niet langer op grond van een verplichte opname in een accommodatie ingevolge de Wvggz. Verzoekster is voor het verblijf op grond van de WLZ-indicatie ook een eigen bijdrage aan het CAK verschuldigd, hetgeen niet het geval zou zijn bij een gedwongen opname op grond van de Wvggz. Hieruit volgt dat er geen sprake is geweest van een situatie waarin verzoekster in de periode van 13 augustus 2021 tot 28 december 2021 gedwongen opgenomen is geweest in een accommodatie op grond van de Wvggz terwijl daar geen geldige titel meer voor was. De beslissing van de klachtencommissie is dan ook niet juist. De rechtbank zal de klacht tegen het voortduren van de opname in een accommodatie ongegrond verklaren.”

1.16 Namens betrokkene is op 20 mei 2022 − tijdig − beroep in cassatie ingesteld. De zorgaanbieder heeft geen verweer gevoerd.

2.Bespreking van het cassatiemiddel

2.1

Het middel bevat twee onderdelen.

Onderdeel 1 (“
Gedwongen zorg zonder geldige titel”)

Samenvatting van de klachten

2.2

Onderdeel 1 is gericht tegen het oordeel in rov. 5.6 “
dat er geen sprake is geweest van een situatie waarin betrokkene in de periode van 13 augustus 2021 tot 28 december 2021 gedwongen opgenomen is geweest in een accommodatie op grond van de Wvggz terwijl daar geen geldige titel meer voor was”. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat betrokkene in de instelling van de zorgaanbieder heeft verbleven op basis van de verleende Wlz-indicatie (een beschermd wonen plek) en niet langer op grond van een verplichte opname in een accommodatie ingevolge de Wvggz. Het onderdeel klaagt dat hiermee het recht is geschonden, met name de artikelen 3:1 en 8:7 Wvggz, art. 5 lid Pro 1, onder e, EVRM en art. 14 lid Pro 1, onder b, van het VN Gehandicaptenverdrag, althans dat de beslissing onvoldoende (begrijpelijk) is gemotiveerd omdat zonder nadere motivering niet valt in te zien hoe een Wlz-indicatie op gelijke voet met art. 3:1 Wvggz Pro kan worden gesteld en hoe daarmee aan de waarborgen in onder meer art. 8:7 leden Pro 2 en 3 Wvggz kan zijn voldaan. De klacht wordt als volgt toegelicht:

(i) Overschrijding van de door de rechter toegestane duur van een vorm van verplichte zorg binnen een lopende zorgmachtiging is niet geregeld. Het lijkt “
op de situatie waarin een zorgmachtiging afloopt en voor de continuering van verplichte zorg om een nieuwe zorgmachtiging moet worden verzocht”.^[18](zie onder het kopje “
Nawerking aflopende zorgmachtiging”)

(ii) De toegestane maximale duur voor ‘opname in een accommodatie’ verliep op 13 augustus 2021. Betrokkene heeft deze vorm van verplichte zorg ook daarna moeten ondergaan. Dat blijkt uit de beslissing van de geneesheer-directeur van 26 augustus 2021. Indien art. 6:6 lid 2 Wvggz Pro ook in deze situatie van toepassing is, had voordien een nieuw verzoek om een zorgmachtiging (met ‘opname in een accommodatie’ als vorm van verplichte zorg) moeten worden ingediend of had om wijziging van de zorgmachtiging van 2 maart 2021 moeten worden verzocht. Dit laatste is pas op 16 december 2021 gebeurd. Na 13 augustus 2021 heeft betrokkene dus gedurende een bepaalde periode zonder geldige grond in de accommodatie verbleven. Weliswaar had zij sinds 14 mei 2021 een Wlz-indicatie (beschermd wonen), maar deze voorziet niet in een geldige grond voor het verlenen van verplichte zorg in de zin van de Wvggz. Die zorg is in de bewuste periode wel verleend. In cassatie staat dus vast dat betrokkene in de periode van 13 augustus 2021 tot 28 december 2021 gedwongen opgenomen is geweest in een accommodatie van de zorgaanbieder, terwijl de door de rechter bepaalde duur was verstreken. Een Wlz-indicatie kan dit niet repareren, terwijl betrokkene met een gedwongen opname en verplichte zorg op basis van slechts een Wlz-indicatie in de bewuste periode ook de bescherming en de waarborgen van art. 8:7 Wvggz Pro is onthouden. (zie onder het kopje “
Aflopende machtiging voor opname in een accommodatie”)

Wlz en Wvggz

2.3

Over de Wlz en de verhouding van die wet tot de Wvggz merk ik het volgende op.

2.4

De Wlz regelt de zorg voor mensen die 24 uur per dag zorg in de nabijheid en/of permanent toezicht nodig hebben.^[19]Het gaat om intensieve zorg voor kwetsbare ouderen, mensen met een handicap en voor mensen met een psychische aandoening. Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) beoordeelt of iemand in aanmerking komt voor zorg vanuit de Wlz. Met een Wlz-indicatie kunnen mensen terecht in een verpleeghuis, in een instelling voor mensen met een handicap of in een ggz-instelling. Indien de situatie thuis geschikt is om verantwoord en doelmatig zorg te krijgen, kunnen mensen er ook voor kiezen om thuis te blijven wonen met intensieve zorg.

2.5

Sinds 1 januari 2021 kunnen ggz-cliënten toegang krijgen tot de Wlz.^[20]Art. 3.1.1, aanhef en onder c, Wlz luidt met ingang van die datum als volgt (onderstreping toegevoegd):

“Het op grond van deze wet verzekerde pakket omvat de volgende vormen van zorg:

(…)

c. behandeling, die noodzakelijk is in verband met de aandoening, beperking, stoornis of handicap van de verzekerde, omvattende:

1°. geneeskundige zorg van specifiek medische, specifiek gedragswetenschappelijke of specifiek paramedische aard, en

2°. geneeskundige zorg zoals klinisch-psychologen en psychiaters plegen te bieden
in verband met de psychische stoornis van de verzekerde.”

In de wetsgeschiedenis is daarover onder meer het volgende vermeld:

“
1. Inleiding

Door de grondslag psychische stoornis toe te voegen aan de zorginhoudelijke toegangscriteria van de Wet langdurige zorg (Wlz) kunnen mensen met een psychische stoornis in meer gevallen dan nu een beroep doen op zorg vanuit de Wlz. (…)

Het wetsvoorstel heeft tot doel om cliënten met een psychische stoornis, al dan niet in combinatie met een andere aandoening, beperking of handicap, en bij wie sprake is van een blijvende behoefte aan permanent toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid, op zorginhoudelijke gronden toegang te geven tot de Wet langdurige zorg (Wlz). Het gaat om cliënten die een gelijksoortige zorgbehoefte hebben als andere cliënten die toegang krijgen tot de Wlz.^[21]

3. Om welke cliënten gaat het?

De doelgroep van dit wetsvoorstel betreft mensen met een psychische stoornis al dan niet in combinatie met een andere aandoening of beperking (bijvoorbeeld een somatische aandoening of een verstandelijke beperking). (…) Als gevolg van hun psychische stoornis hebben deze mensen op veel levensdomeinen onvoldoende of geen regie, hebben in hun dagelijks functioneren onvoldoende of geen probleemoplossend vermogen en/of kunnen niet op relevante momenten hun hulpvraag stellen.^[22](…)

4. Indicatiestelling

Toetsing aan de zorginhoudelijke toegangscriteria voor de Wlz

Dit wetsvoorstel heeft tot doel om een cliënt recht op zorg op grond van de Wlz te geven indien hij voldoet aan de zorginhoudelijke toegangscriteria van de Wlz. Door het toevoegen van de grondslag «psychische stoornis» aan de zorginhoudelijke toegangscriteria kan voortaan bij de indicatiestelling gekeken worden naar het totaalbeeld van de beperkingen en de ernst en blijvendheid van de zorgbehoefte die daaruit voorkomt.

(…)

De regering houdt, ook voor cliënten met een psychische stoornis, vast aan het begrip blijvendheid zoals dit nu in de Wlz geldt. Reden hiervoor is onder andere dat voor cliënten met een psychische stoornis het behoud van aansluiting bij de op participatie gerichte maatschappij van groot belang wordt geacht. Mensen die zorg en/of ondersteuning vanuit het gemeentelijke domein en/of in de Zvw nodig hebben, hebben over het algemeen nog perspectief op herstel en/of participatie in de samenleving. Voor hen blijft de gemeente of de zorgverzekeraar verantwoordelijk. Deze afbakening tussen enerzijds de Wmo 2015 en de Zvw en anderzijds de Wlz biedt stabiliteit voor cliënten, omdat hiermee wordt voorkomen dat mensen uit de beoogde Wlz-doelgroep telkens in gesprek moeten over de (on)mogelijkheid om zelfstandig te kunnen participeren. Ook binnen de Wlz is echter aandacht voor sociale participatie of ontwikkeling. Een cliënt kan namelijk binnen zijn beperking wel degelijk een ontwikkeling doormaken of sociaal participeren. Het zit hem dan in zaken als het weer contact hebben met familie, het oppakken van een activiteit of het deelnemen aan zinvolle dagbesteding. (…)”^[23]

(…)

6. Het verzekerde pakket

Verzekerden hebben op grond van de Wlz recht op een samenhangend aanbod van zorg in combinatie met verblijf. Het integrale pakket aan zorg omvat verschillende zorgvormen waaronder onder andere persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding en behandeling. Openstelling van de Wlz voor mensen met een psychische stoornis betekent dat dit verzekerde pakket ook voor hen gaat gelden. Van welke zorg een cliënt uiteindelijk gebruik gaat maken, hangt af van zijn individuele mogelijkheden, wensen en behoeften. Afspraken hierover worden vastgelegd in het zorgplan tussen de cliënt en de zorgaanbieder.”^[24]

2.6

Over het verband tussen de (op dat moment nog te wijzigen) Wlz en de Wvggz bevat de memorie van toelichting slechts een enkele passage:

“
11. Consultatie en adviezen

(…)

7. Wet zorg en dwang & Wet verplichte GGZ

Verder hebben de VGN, ACTIZ en enkele particulieren aangegeven dat er knelpunten zouden kunnen ontstaan als cliënten met een psychische stoornis toegang krijgen tot de Wlz in het kader van de Wet zorg en dwang (Wzd) en Wet verplichte GGZ (Wvggz). De VGN stelt bijvoorbeeld dat de Wet zorg en dwang aanpassing behoeft, zodat ook cliënten met een psychische grondslag onder de Wet zorg en dwang vallen. Dit wetsvoorstel bewerkstelligt slechts de toegang voor cliënten met een psychische stoornis tot de Wlz per 1 januari 2021. De Wzd en de Wvggz gaan over de procedure die gevolgd moet worden in het uiterste geval dat iemand gedwongen zorg nodig heeft. Daarbij is bewust gekozen voor twee wetten voor verschillende doelgroepen, de Wvggz voor mensen met een ernstige psychische stoornis en de Wzd voor mensen met een verstandelijke beperking of psychogeriatrische aandoening. De Wzd en de Wvggz gaan niet over de financiering van de zorg. De financiering van de zorg die op grond van deze wetten wordt geleverd volgt uit de lz, de Zvw en de Wmo 2015. Per persoon kan verschillen hoe de zorg uit de Wzd of de Wvggz wordt gefinancierd”.^[25]

2.7

In cassatie is aan de orde de vraag of juist is het oordeel van de rechtbank dat betrokkene vanaf 14 mei 2021, en in elk geval gedurende de periode waarop de klacht betrekking heeft (13 augustus 2021 tot 28 december 2021) in de instelling van de zorgaanbieder aan de [a-straat] heeft verbleven op basis van de verleende Wlz-indicatie en
niet langerop grond van een verplichte opname in een accommodatie ingevolge de Wvggz.

Juridische en feitelijke situatie per tijdvak

2.8

Betrokkene is vanaf
15 maart 2021op vrijwillige basisopgenomen op de locatie [a-straat]. Deze locatie heeft sinds begin 2021 niet langer een gesloten afdeling. De kliniek is naast een opnamekliniek met een open afdeling ook een Wlz 3+ voorziening (een vorm van beschermd wonen). Vaststaat dat de locatie [a-straat]
tevenseen accommodatie is zoals bedoeld in art. 1:1 lid Pro 1, aanhef en onder b, Wvggz, waar gedwongen opname op grond van de Wvggz mogelijk is.^[26]

2.9

Op
13 april 2021heeft de zorgverantwoordelijke besloten om ter uitvoering van de zorgmachtiging aan betrokkene de volgende vormen van
verplichte zorgte gaan verlenen: ‘beperken van de bewegingsvrijheid’ en ‘opnemen in een accommodatie’.^[27]Op grond van deze beslissing is betrokkene per die datum
gedwongen opgenomen, op een open afdeling van de locatie [a-straat].^[28]De viermaandentermijn uit de zorgmachtiging is toen gaan lopen.

2.1

Op
14 mei 2021is aan betrokkene een indicatie op grond van de Wlz verleend (een Wlz-3 beschermd wonen indicatie), die gold vanaf 31 mei 2021.^[29]De rechtbank heeft geoordeeld (zie rov. 5.6) dat betrokkene vanaf 14 mei 2021, en in elk geval in de periode waarop de door betrokkene ingediende klacht betrekking heeft (13 augustus 2021 tot 28 december 2021), in de instelling van de zorgaanbieder heeft verbleven op basis van de Wlz-indicatie en
niet langerop grond van een verplichte opname ingevolge de Wvggz. De vraag is of dit oordeel juist is.

2.11

Indien een ‘verzekerde’ krachtens de Wlz in een instelling verblijft en daar aanspraak heeft op verzekerde zorg,^[30]is formeel sprake van een vrijwillig verblijf. Indien gedurende het verblijf in een Wlz-instelling aan de voorwaarden voor verlening van een machtiging krachtens de Wvggz is voldaan, dan kan ten aanzien van de persoon in kwestie een dergelijke machtiging worden verleend. Een Wlz-indicatie en een Wvggz-zorgmachtiging sluiten elkaar dus niet uit. Zo kan het voorkomen dat iemand die is opgenomen in een Wlz-instelling medicatie nodig heeft in het kader van de behandeling van een psychische stoornis. Indien hij de voorgeschreven medicatie vrijwillig inneemt is er niets aan de hand. Als hij evenwel weigert om de voorgeschreven medicatie in te nemen, dan kan, indien aan alle overige voorwaarden is voldaan, de rechtbank worden verzocht om een zorgmachtiging af te geven met als verplichte vorm van zorg ‘toedienen van medicatie’. Indien in de zorgmachtiging uitsluitend deze vorm van verplichte zorg wordt opgenomen dan is strikt genomen sprake van de verplichting om medicatie in te nemen
in een ambulante setting. Het verblijf in de Wlz-instelling van de persoon in kwestie is op dat moment vrijwillig. Zie in dat verband de volgende passage uit de wetsgeschiedenis:

“(…) Zo kan in de zorgmachtiging worden opgenomen dat betrokkene op een bepaalde manier moet meewerken aan een FACT-team door bijvoorbeeld onder toezicht bepaalde medicatie in te nemen. Indien betrokken dit weigert, kan – indien de zorgmachtiging daarin voorziet – tot dwangmedicatie of een korte gedwongen opname worden overgegaan.

Op grond van het bovenstaande kan bijvoorbeeld ook verplichte zorg worden verleend in een Regionale Instelling voor Beschermd Wonen (RIBW), waar de medewerkers van een RIBW toezicht houden op de inname van verplichte medicatie.”^[31]

2.12

In de onderhavige zaak is er een Wlz-indicatie afgegeven op het moment dat betrokkene krachtens een beslissing ex art 8:9 lid 1 Wvggz Pro ter uitvoering van de zorgmachtiging al verplicht in een accommodatie was opgenomen. Zo het haar in de periode van 13 april 2021 tot 14 mei 2021 niet zou zijn toegestaan om af en toe naar haar eigen woning te gaan (daarover heeft de rechtbank niets vastgesteld), dan mocht dit nadien
wel. Zie in dat verband rov. 5.5 van de bestreden beschikking, waarin de rechtbank overweegt dat met de verleende Wlz-indicatie wordt toegewerkt naar een plaats binnen een RIBW met 24-uurs zorg, dat betrokkene in afwachting daarvan verblijft in een eigen appartement binnen de instelling op de locatie [a-straat], en dat in weekschema’s is aangegeven op welke dagen zij naar haar eigen huis gaat (meerdere dagen per week, soms met overnachting). Namens de zorgaanbieder is tijdens de mondelinge behandeling aangevoerd dat het sinds de Wlz-indicatie niet langer noodzakelijk is geweest om de verplichte zorg in de vorm van ‘opnemen in een accommodatie’ in te zetten en dat betrokkene vanaf dat moment op basis van de Wlz-indicatie in een beschermd wonen omgeving heeft verbleven.^[32]De rechtbank heeft dit standpunt overgenomen.

2.13

Ik acht dit oordeel in het licht van hetgeen de rechtbank in rov. 5.5 heeft overwogen niet onjuist en evenmin onbegrijpelijk. Ik herinner eraan dat ook de advocaat van betrokkene tijdens de mondelinge behandeling heeft verklaard dat men zou kunnen zeggen dat de plaatsing van betrokkene sinds 14 mei 2021 in het kader van de Wlz meebrengt “
dat er geen sprake is van een opname in een accommodatie op grond van de Wvggz” (zie 1.13). Er was, in mijn eigen woorden, sprake van een gemengd regime: verblijf in de accommodatie op grond van de Wlz en beperken van bewegingsvrijheid ingevolge de Wvggz. Dit gemengde regime is strikt genomen pas ingegaan op 31 mei 2021, de datum waarop de indicatie van kracht werd. Over die precieze datum heeft betrokkene niet geklaagd. Betrokkene heeft evenmin geklaagd over het toepassen van de verplichte zorgvorm ‘beperken van bewegingsvrijheid’.

2.14

Betrokkene heeft wél geklaagd over de opname in de instelling (in de veronderstelling dat de overplaatsing naar een beschermde woonvorm was gebaseerd op de zorgmachtiging van 2 maart 2021 en dus op de Wvggz) en tegen het – m.i. daarmee direct samenhangende – besluit dat zij niet meer thuis mag wonen. Haar grootse bezorgdheid was klaarblijkelijk het beëindigen van de huur van haar woning (zie het citaat weergegeven in 1.6), die het gevolg lijkt te zijn van de Wlz-indicatie en dus van de overplaatsing naar een beschermde woonvorm op grond van de Wlz.^[33]Het beroep tegen de beslissing van de klachtencommissie dat zij niet meer thuis kan wonen is bij gebrek aan grondslag in de Wvggz daarom mijns inziens terecht niet-ontvankelijk verklaard (zie rov. 5.3). Daarover wordt in cassatie ook niet geklaagd.

2.15

Naar mijn indruk is ook binnen de zorgaanbieder aanvankelijk niet onderkend dat als gevolg van de verlening van de Wlz-indicatie het niet langer noodzakelijk was om de verplichte zorg in de vorm van ‘opnemen in een accommodatie’ in te zetten. Uit het dossier blijkt namelijk niet dat de geneesheer-directeur een beslissing tot beëindiging van het verlenen van verplichte zorg (art. 8:18 Wvggz Pro) dan wel tot onderbreking daarvan (art. 8:17 Wvggz Pro) heeft gegeven.

2.16

Op 13 augustus 2021 verstreek de duur van vier maanden voor de in de zorgmachtiging opgenomen vorm van verplichte zorg ‘opnemen in een accommodatie’. Indien uw Raad het standpunt volgt dat het reeds vanaf 14 (althans 31) mei 2021 niet langer noodzakelijk was om de verplichte zorg in de vorm van ‘opnemen in een accommodatie’ toe te passen, en dat betrokkene sindsdien uitsluitend op basis van de Wlz-indicatie in een beschermde woonomgeving verbleef, is het verstrijken van de viermaandentermijn zonder gevolgen.

2.17

Indien de Hoge Raad dit standpunt niet volgt, dan geldt de aanname dat betrokkene ook ná 14 mei 2021 krachtens de verleende zorgmachtiging, en daarmee derhalve op basis van een Wvggz-titel, in de accommodatie [a-straat] heeft verbleven. Dan rijst de vraag wat er na 13 augustus 2021 had moeten gebeuren. Mijns inziens kon in dat geval van nawerking van een vorm van verplichte zorg binnen het tijdvak van een lopende zorgmachtiging niet worden gesproken. De rechter bepaalt vóóraf voor een bepaald tijdvak welke verplichte zorg aan een individuele patiënt mag worden verleend. In deze zaak is in de zorgmachtiging de vorm van verplichte zorg ‘opnemen in een accommodatie’ beperkt tot de duur van vier maanden.

2.18

Op
19 augustus 2021heeft betrokkene de geneesheer-directeur verzocht om de verplichte zorg zoals die in haar zorgmachtiging omschreven staat “en daarmee ook de zorgmachtiging” op te heffen.

2.19

De geneesheer-directeur heeft betrokkene op 26 augustus 2021 bericht dat hij heeft besloten “
tot het niet beëindigen van de verplichte zorg”. Deze beslissing is in de onderhavige procedure evenmin onderwerp van geschil. Dat de zorgaanbieder er zelf kennelijk van uit is gegaan dat de verplichte zorg in de vorm van het verblijven in een accommodatie was gegrond op de Wvggz en dat deze vorm van zorg na 13 augustus 2021 diende te worden verlengd, laat onverlet dat het verblijf van betrokkene in de accommodatie aan de [a-straat] vanaf 14 (althans 31) mei 2022 berustte op de Wlz-indicatie en een titel op grond van de Wvggz daarom niet meer nodig was.

2.2

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen falen de klachten van onderdeel 1. Wat er zich nadien heeft voorgedaan, is naar mijn mening voor de beoordeling van de klacht niet van belang.

Onderdeel 2(“
Schadevergoeding”)

2.21

Onderdeel 2 is gericht tegen het oordeel in rov. 5.7 dat er geen grond is voor het toekennen van schadevergoeding. Het onderdeel klaagt dat de rechtbank hiermee het recht heeft geschonden, met name de artikelen 10:3 en 10:11 Wvggz en art. 13 EVRM Pro, althans dat de beslissing onvoldoende (begrijpelijk) is gemotiveerd. Volgens het onderdeel heeft de rechtbank miskend dat de zorgaanbieder in strijd met art. 8:7 lid 2 Wvggz Pro “
verplichte zorg heeft verleend zonder geldige grondslag”.

2.22

Een voorafgaande vraag is of tegen de afwijzende beslissing op het verzoek tot toekenning van schadevergoeding wel cassatieberoep openstaat. Het bij de rechtbank ingediende beroepschrift heeft de volgende aanhef: “Beroep ex art. 10:7 lid 1 Wvggz Pro (…)
alsmede verzoek schadevergoeding ex art. 10:12 lid 2 Wvggz Pro”. Betrokkene heeft daarmee kennelijk beoogd om een zelfstandig (want niet gekoppeld aan een aan de klachtencommissie gerichte klacht) verzoek tot schadevergoeding bij de rechter in te dienen. De rechtbank heeft het verzoek blijkens de aanhef van de in cassatie bestreden beschikking echter opgevat als een verzoek om schadevergoeding
op de voet van art. 10:11 lid 2 Wvg Progz, en daarmee als een verzoek om schadevergoeding dat wél is gekoppeld aan het verzoek als bedoeld in art. 10:7 lid 1 Wvggz Pro. Tegen deze (inherente) beslissing is geen klacht gericht. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat het verzoek om schadevergoeding is gebaseerd op art. 10:11 lid 2 Wvggz Pro.

2.23

Anders dan tegen een (zelfstandig) verzoek tot schadevergoeding op de voet van art. 10.12 lid 2 Wvggz,^[34]staat tegen een (gecombineerd) verzoek tot schadevergoeding ex art. 10:11 lid 2 Wvggz Pro wél cassatieberoep open. Ik verwijs naar mijn conclusie^[35]voor HR 8 juli 2022, ECLI:NL:HR:2022:1042. Gelet op de samenhang tussen de klachtprocedure en het verzoek tot toekenning van schadevergoeding moet worden aangenomen dat ook tegen de beslissing op de voet van art. 10:11 lid 2 Wvggz Pro op een dergelijk verzoek cassatieberoep openstaat. Impliciet lijkt mij dit ook te volgen uit de uitspraak van 8 juli 2022, omdat de Hoge Raad het cassatieberoep in die zaak niet niet-ontvankelijk heeft verklaard.

2.24

Ten gronde geldt het volgende. Het onderdeel berust net als onderdeel 1 op de aanname dat de toegestane maximale duur voor ‘opneming in een accommodatie’ op 13 augustus 2021 afliep en dat betrokkene deze vorm van verplichte zorg ook daarna heeft moeten ondergaan.^[36]Bij de bespreking van onderdeel 1 heb ik uiteengezet waarom ik doe aanname voor onjuist goud. Het falen van onderdeel 1 brengt daarom mee dat ook onderdeel 2 niet kan slagen.

Slotsom

2.25

De slotsom is dat alle klachten falen.

3.Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Hoge Raad bevestigt rechtmatigheid verblijf op basis van Wlz-indicatie in klachtprocedure Wvggz