Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer23/02827
Zitting11 november 2025
CONCLUSIE
M.E. van Wees
In de zaak
[verdachte] ,
geboren in [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1978,
hierna: de verdachte.
1.Inleiding
1.1
De verdachte is bij arrest van 10 juli 2023 door het gerechtshof Den Haag (parketnr. 22–003567-21) wegens "overtreding van artikel B, tweede lid, onderdeel a van de Wegenverkeerswet 1994 (455 microgram)”, veroordeeld tot een geldboete van € 550 te vervangen door elf dagen hechtenis.
1.2
Het cassatieberoep is ingesteld namens de verdachte. D.A. Evertsz, advocaat in Rotterdam, heeft twee middelen van cassatie voorgesteld.
2.De zaak in het kort
2.1
Beide middelen hebben betrekking op de hoogte van de kosten die de verdachte heeft moeten betalen voor het volgen van de educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, in dit geval een educatieve maatregel alcohol en verkeer [1] (hierna: de EMA). Het eerste middel klaagt over de verwerping van het verweer dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk is in de vervolging omdat de verdachte in de strafzaak dubbel wordt gestraft doordat de voor de EMA in rekening gebrachte kosten hoger zijn dan de daadwerkelijk gemaakte kosten. Het tweede middel klaagt over de afwijzing door het hof tot het verrichten van (nader) onderzoek dat in de kern betrekking heeft op de kostprijs van de EMA. Aan beide middelen ligt de opvatting ten grondslag dat de kosten die de verdachte eerder heeft moeten betalen voor de EMA dusdanig meer zijn dan ‘kostendekkend’ dat de EMA een punitieve sanctie is. Omdat beide middelen betrekking hebben op de kosten van de EMA zal ik ze gezamenlijk bespreken.
2.2
Voordat ik inga op het juridische en de middelen inhoudelijk bespreek, geef ik de bewezenverklaring weer, gevolgd door het verweer dat het OM niet-ontvankelijk in de vervolging moet worden verklaard en de verwerping daarvan door het hof. Hoewel het hof daarbij ook ingaat op het verzoek tot het verrichten van (nader) onderzoek, ga ik afzonderlijk in op onderbouwing van deze verzoeken omdat het tweede middel afzonderlijk op deze beslissing is gericht en omdat aan de hand van de onderbouwing van de verzoeken kan worden verduidelijkt waar het de steller van de middelen in deze zaak om gaat. De bewijsvoering laat ik achterwege omdat de verdachte het tenlastegelegde feit heeft bekend.
3.Het verloop van de zaak
Bewezenverklaring
3.1
Ten laste van de verdachte heeft het hof bewezenverklaard dat:
“hij, op 5 oktober 2020 te [plaats] , als bestuurder van een motorrijtuig, (personenauto), dit voertuig heeft bestuurd, na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat het alcoholgehalte in zijn adem bij een onderzoek, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a van de Wegenverkeerswet 1994, 455 microgram, in elk geval hoger dan 220 microgram, alcohol per liter uitgeademde lucht bleek te zijn.”
Het verweer dat het OM niet-ontvankelijk moet worden verklaard
3.2
Ter terechtzitting van het hof van 10 juli 2023 heeft de raadsman van de verdachte aangevoerd dat het OM niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De ter terechtzitting overgelegde pleitnota houdt het volgende in:
“Het gaat in deze zaak om de vraag of de oplegging van de boete van € 550 voor overtreding van artikel 8 lid 2 onder a WVW ertoe leidt dat sprake is van dubbele bestraffing.
Het standpunt van de verdediging is aldus dat in het geval naast het opleggen van een boete, de in rekening gebrachte kosten van de EMA-cursus in betekenende mate hoger zijn dan de werkelijke kosten, er in dat geval sprake is van dubbele bestraffing. Hierdoor had het OM in eerste aanleg niet ontvankelijk moeten worden verklaard.
Ter onderbouwing van dit standpunt is in de brief d.d. 26 juni 2023 in extenso ingegaan op de aanbestedingsdocumentatie d.d. 2022 met betrekking tot onder meer de EMA-cursus.
Kort en goed volgt uit deze documentatie dat per cursusdag er 10,65 cursisten zijn. Als dit aantal wordt vermenigvuldigd met het tarief dat aan cursisten in rekening wordt gebracht (€ 1.033) komen de potentiële inkomsten voor het CBR neer op € 11.001,45 per cursusdag. [A] is de partij die feitelijk de EMA-cursus verzorgt. CBR betaalt [A] een vast bedrag per cursusdag, ongeacht het aantal cursisten.
Niet aannemelijk is dat de kostprijs voor het verzorgen van een cursusdag circa € 11.000 bedraagt, zodat in zoverre sprake is van dubbele bestraffing en moet het OM niet ontvankelijk te worden verklaard.
(…)
Eerste aanleg
In eerste aanleg is door het OM aangevoerd dat dit verweer bij het CBR had moeten worden aangevoerd. (Vgl. pv)
De strafbeschikking is d.d. 23 februari 2021 en het besluit van het CBR is d.d. 24 november 2020. Ten tijde van het besluit van het CBR was aldus een beroep op dubbele bestraffing überhaupt niet mogelijk. Voorts brengt de verdediging in herinnering dat aan het begrip ‘criminal charge' een autonome betekenis toekomt. Dit betekent dat de uitleg dus losstaat van nationale interpretaties.
Effectief rechtsmiddel en artikel 6 EVRM
De verdediging is van mening dat er voldoende is gesteld om de onderzoekswensen toe te wijzen. Voor het geval uw Hof anders oordeelt zou dat betekenen dat het CBR een vrijbrief heeft om naar haar goeddunken de tarieven vast te leggen, zonder verplicht te zijn om enige verantwoording af te leggen.”
3.3
Het hof heeft het verweer verworpen en is daarbij ook ingegaan op het verzoek om (nadere) onderzoekshandelingen te laten verrichten. Op dat verzoek kom ik terug. Het hof heeft het volgende overwogen:
“De voorzitter deelt als beslissing van het hof mede dat het verweer wordt verworpen. Het hof stelt voorop dat oplegging van de EMA niet punitief van aard is, zodat er geen sprake is van een dubbele vervolging (zie: ECLI:NL:HR:2018:23). Het Openbaar Ministerie is dus wel ontvankelijk in de vervolging van de verdachte. De stelling van de raadsman dat de regeling die het CBR hanteert bij de oplegging van de EMA erop neerkomt dat niet de werkelijke kosten in rekening worden gebracht maar veel hogere, zou er - indien bewezen - ten hoogste toe kunnen leiden dat die regeling onverbindend zou moeten worden verklaard, maar kan niet leiden tot de conclusie dat de maatregel een punitief karakter heeft. Het verweer wordt derhalve verworpen en de verdediging is redelijkerwijze niet in enig belang geschaad door het afwijzen van de (nadere) onderzoekswensen.”
Het verzoek om (nadere) onderzoekshandelingen
3.4
De afwijzing door het hof van “de (nadere) onderzoekswensen” ziet kennelijk op de stelling in de pleitnota “dat er voldoende is gesteld om de onderzoekswensen toe te wijzen”. Hierin heeft het hof kennelijk een herhaling ter terechtzitting gezien van de onderzoekswensen die de raadsman van de verdachte heeft gedaan in de appelschriftuur van 20 december 2021 en in een e-mailbericht van 26 juni 2023 waarin hij reageert op de beslissing van de portraadsheer over de onderzoekswensen in de appelschriftuur, wat het hof omschrijft als een negatief advies. [2] De essentie van deze stukken en de verzoeken geef ik hier weer.
3.5
In de appelschriftuur heeft de raadsman van de verdachte verzocht om nader onderzoek “naar de werkelijke kosten van de EMA-cursus voor het jaar 2020, in het bijzonder van hetgeen [A] aan het CBR in rekening heeft gebracht voor het zorgen van de EMA-cursus”, en om het horen van een getuige om vast te stellen welke persoon van de financiële afdeling van het CBR moet worden gehoord in verband met het nader onderzoek.
3.6
De appelschriftuur houdt hierover het volgende in:
“
Onderzoekswensen1. Werkelijke kosten EMA-cursus
Onderzoekswensen1. Werkelijke kosten EMA-cursus
In de e-mail d.d. 8 december 2021 van het CBR wordt aangegeven dat de financiële afdeling van het CBR niet mee gaat in de stelling dat de kostprijs van de EMA-cursus € 88 bedraagt. (
bijlage 1) Tegelijkertijd wordt ook aangegeven dat er bepaalde producten zijn met een tarief en kostprijs van circa € 11. Bezien vanuit dat perspectief is de door [verdachte] berekende kostprijs van € 88,- voor de EMA-cursus niet zonder meer onaannemelijk.
bijlage 1) Tegelijkertijd wordt ook aangegeven dat er bepaalde producten zijn met een tarief en kostprijs van circa € 11. Bezien vanuit dat perspectief is de door [verdachte] berekende kostprijs van € 88,- voor de EMA-cursus niet zonder meer onaannemelijk.
In deze e-mail wordt ook aangegeven dat niet het CBR de cursus zelf verzorgt, maar een derde, te weten ' [A] '. (vide bijlage 1)
De verdediging verzoekt om een nader onderzoek naar de werkelijke kosten van de EMA-cursus voor het jaar 2020, in het bijzonder van hetgeen [A] aan het CBR in rekening heeft gebracht voor het verzorgen van de EMA-cursus. Voor het geval komt vast te staan dat de werkelijke kosten van de EMA-cursus aanzienlijk lager zijn dan de in rekening gebrachte kosten dan zal daarmee ook vast komen te staan dat in casu sprake is van dubbele bestrafing.
Een andersluidende rechtsopvatting zou met zich meebrengen dat een maatregel die naar zijn aard niet punitief is, a priori uitsluit, dat de ter zake daarvan in rekening gebrachte kosten in materiele zin, niet punitief van aard kunnen zijn.
In een zodanig geval worden de rechten die in het EVRM alsook IVBPR zijn neergelegd illusionair en zinledig.
2.Financiële afdeling CBR
In verband met punt 1 verzoekt de verdediging om één persoon van de financiële afdeling van het CBR te horen. Teneinde vast te stellen wie (van de financiële afdeling) moet worden gehoord verzoekt de verdediging om mw. (…) van de juridische afdeling van het CBR te horen."
3.7
De poortraadsheer heeft op 14 maart 2023 aan de raadsman als beslissing medegedeeld “dat er geen noodzaak is voor nader onderzoek zoals wordt verzocht.”
3.8
In reactie hierop heeft de raadsman in een e-mailbericht aan het hof met als datum 26 juni 2023 de onderzoekswensen gehandhaafd en twee aanvullende onderzoekswensen gedaan, te weten de benoeming van een accountant en het horen van een getuige. Het e-mailbericht houdt hierover het volgende in:
“
3. benoeming accountant
3. benoeming accountant
In aanvulling hierop verzoekt de verdediging om een accountant te benoemen die kan onderzoeken of het bedrag dat aan cliënt in rekening is gebracht voor de EMA-cursus in 2020 ten minste 10% lager is dan de werkelijke kosten daarvan; e.e.a. conform de bestendige jurisprudentie van de HR inzake de geldende opbrengstlimiet; ex artikel 229b Gemeentewet
4.horen getuige
In het kader van de aanbesteding d.d. 2022 fungeerde dhr. (…) als contactpersoon (Vgl. stuk 1) De verdediging wenst [betrokkene 1] te horen over de kostenstructuur van de EMA-cursus. Wellicht dat [betrokkene 1] iets kan verklaren over de kostenstructuur d.d. 2022 van de EMA-cursus."
3.9
Het hof heeft de onderzoekswensen afgewezen en daarbij overwogen dat de verdediging daardoor redelijkerwijze niet in enig belang is geschaad.
4.Juridisch kader
Wettelijk kader van het opleggen van de EMA
4.1
Voor de beoordeling van de middelen zijn in het bijzonder de volgende bepalingen van belang die betrekking hebben op het opleggen van de EMA:
Artikel 130 lid 1 WVW 1994
“Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.”
“Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen, respectievelijk tot:
a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid (…)”
Artikel 132a lid 1, 2 en 3 WVW 1994
“1. In de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel a, bedoelde gevallen legt het CBR bij het in dat artikel bedoelde besluit betrokkene overeenkomstig de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels de verplichting op zich binnen een daarbij vast te stellen termijn te onderwerpen aan educatieve maatregelen ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid.
2. De kosten verbonden aan het opleggen van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid komen ten laste van iedereen aan wie overeenkomstig het eerste lid de verplichting tot deelname aan een dergelijke maatregel is opgelegd. De hoogte van deze kosten wordt door het CBR vastgesteld. In geval van niet, niet geheel of niet op aangegeven wijze of binnen de aangegeven termijnen betalen van deze kosten vaardigt het CBR een dwangbevel uit aan de nalatige. Voor de toepassing van titel 4.4. van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit als bedoeld in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel a, aangemerkt als beschikking als bedoeld in artikel 4.86 van de Algemene wet bestuursrecht.
3. De kosten verbonden aan het uitvoeren van de educatieve maatregelen komen ten laste van betrokkene. De hoogte van deze kosten wordt door het CBR vastgesteld.”
Artikel 11 lid 1 aanhef en onder a, Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
“Het CBR besluit tot oplegging van een educatieve maatregel alcohol en verkeer indien:
a. bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 435 µg/l, respectievelijk 1,0‰, maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰, of indien betrokkene heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8, tweede of derde lid, van de wet (…)”
Bestendige rechtspraak over het niet-punitieve karakter van de EMA
4.2
Bij de beoordeling van de middelen moet voorop worden gesteld dat de Hoge Raad in zijn arrest van 16 januari 2018 heeft vastgesteld dat de oplegging van een EMA “niet punitief van aard” is. Daarmee werd de klacht verworpen tegen de verwerping door het hof van het verweer dat strekte tot niet-ontvankelijkverklaring van het OM in de strafvervolging van de verdachte wegens schending van het ne bis in idem-beginsel.
4.3
Na een weergave van de in die zaak meest relevante wetsbepalingen overwoog de Hoge Raad het volgende:
“Blijkens de hiervoor onder 2.3.2 genoemde bepalingen is het opleggen van een EMA een bestuurlijke maatregel die erop gericht is deelname aan een cursus over alcohol en verkeer af te dwingen. Deze strekt tot bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, vereist voor het besturen van een motorrijtuig, met het oog op de verkeersveiligheid. Het opleggen van de EMA vloeit voort uit het vermoeden dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over die rijvaardigheid dan wel geschiktheid. Ook zonder strafrechtelijke vervolging of veroordeling kan een dergelijk vermoeden bestaan en dus een EMA worden opgelegd.
Gelet op dit een en ander is de oplegging van een EMA niet punitief van aard (vgl. EHRM 7 november 2000, 45282/99, Blokker tegen Nederland; ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1711).” [4]
4.4
Ook in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de beslissing van het EHRM waarnaar de Hoge Raad verwijst is vastgesteld dat de EMA niet punitief van aard is.
4.5
In zijn uitspraak van 28 juni 2017 overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak het volgende:
“3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij door de oplegging van de EMA dubbel is gestraft voor hetzelfde feit, omdat hij reeds een door het Openbaar Ministerie opgelegde boete van € 1.000,00 heeft betaald en de kosten van de EMA in totaal € 870,00 bedroegen. Volgens [appellant] betreft het opleggen van een EMA een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), zodat het "ne bis in idem beginsel" wordt geschonden. [appellant] verwijst in dit verband naar het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, over de oplegging van het alcoholslotprogramma (hierna: het asp). Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de vergelijking met de oplegging van een asp niet opgaat. Hiertoe voert hij aan dat de maatregelen vrijwel identieke gevolgen hebben. De kosten van de EMA zijn voor hem en minder bedeelde personen onevenredig hoog en bovendien komt de geldigheid van het rijbewijs te vervallen als de EMA niet wordt gevolgd.
3.1.
Vast staat dat bij [appellant] in de hoedanigheid van bestuurder van een motorrijtuig een bloedalcoholgehalte van 720 µg/l is geconstateerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het CBR gelet daarop ingevolge artikel 11, aanhef en onder a, van de Regeling gehouden was om [appellant] een EMA op te leggen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2016, bestaat geen grond voor het oordeel dat een besluit tot oplegging van een EMA een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM is, zodat de uit dat artikel volgende waarborgen, waaronder het door [appellant] aangevoerde ne bis in idem-beginsel, niet in rechte kunnen worden ingeroepen. Het opleggen van een EMA is een bestuurlijke maatregel die is gericht op bevordering van de verkeersveiligheid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in dit kader door [appellant] gemaakte vergelijking met het asp niet opgaat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1792, is de EMA een lichtere maatregel dan het asp. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat de kosten van de EMA aanzienlijk lager zijn dan van het asp en dat de oplegging van de EMA geen gevolgen heeft voor de geldigheid van het rijbewijs. Geen grond bestaat derhalve voor het oordeel dat de gevolgen van een asp en een EMA vrijwel identiek zijn. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd heeft de rechtbank voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de gevolgen van de EMA voor [appellant] zodanig zwaar en ingrijpend zijn dat dat de maatregel een punitief karakter heeft. De rechtbank heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat hij de kosten van de EMA niet kon betalen en dat hij evenmin om een betalingsregeling voor het voldoen van de kosten van de EMA heeft verzocht. Dat de EMA tijdens werkdagen moet worden gevolgd en [appellant] daarvoor drie vakantiedagen heeft moeten opnemen, zoals gesteld, leidt evenmin tot het oordeel dat de maatregel voor [appellant] onevenredig uitwerkt en aldus een punitief karakter heeft. Voor zover [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft aangevoerd dat uit uitlatingen van de minister in een kamerdebat en uit een passage in het eindrapport EMG evaluatie 2009-2010 van 29 november 2010 moet worden opgemaakt dat zowel de minister als politieagenten oplegging van een EMA naast strafrechtelijke vervolging beschouwen als een dubbele bestraffing, overweegt de Afdeling dat, wat daarvan ook zij, dit niet afdoet aan hetgeen hiervoor is overwogen over het karakter van de EMA.” [5]
4.6
In de zaak Blokker tegen Nederland overwoog het EHRM in zijn ontvankelijkheidsbeslissing van 7 november 2000 het volgende:
“
A. The circumstances of the case
A. The circumstances of the case
(…)
By letter of 27 May 1997 the applicant was informed that, following information provided by the police on 7 April 1997, the Minister of Transport, Public Works and Water Management (Minister van Verkeer en Waterstaat; hereinafter “the Minister”) had decided that the applicant should be subjected to an Educational Measure Alcohol and Traffic
(Educatieve Maatregel Alcohol en Verkeer; hereinafter ‘EMA’). He was further informed that the costs of this measure, i.e. NLG. 500, were to be paid by himself. He was warned that a failure to co-operate in respect of the EMA would result in declaring his driving licence invalid.
(Educatieve Maatregel Alcohol en Verkeer; hereinafter ‘EMA’). He was further informed that the costs of this measure, i.e. NLG. 500, were to be paid by himself. He was warned that a failure to co-operate in respect of the EMA would result in declaring his driving licence invalid.
The applicant’s objection (bezwaar) against the decision of 27 May 1997 was rejected by the Minister. The applicant was informed of this by letter of 15 October 1997.
The applicant filed an appeal against this rejection with the Haarlem Regional Court, which was rejected by the President of this court by judgment of 27 January 1998.
The applicant filed an appeal against the judgment of 27 January 1998 with the Administrative Jurisdiction Division (Afdeling Bestuursrechtspraak) of the Council of State (Raad van State). Relying on Article 6 of the Convention under its criminal head, he argued that the imposition of the EMA constituted a double punishment or punitive measure since the criminal court had already dealt with his case. He further complained that, as his driving licence had already been returned to him, the imposition of the EMA constituted undue hardship. He further complained of unequal treatment as persons in whom a higher alcohol percentage is found are not subject to an EMA imposition, but are subjected to a medical examination.
(…)
B. Relevant domestic law and practice
(…)
According to Article 10 of the Regulation measures driving ability and aptitude, the costs of an Educational Measure are to be borne by the person concerned.
(…)
THE LAW
(…)
As to the applicant’s complaints under Article 6 § 1 of the Convention, the Court considers that the first question that arises is whether or not a “criminal charge” was in issue in the present case. In ascertaining whether there was a “criminal charge”, the Court has regard to three criteria: the legal classification of the measure in question in national law, the very nature of the measure, and the nature and degree of severity of the “penalty” (cf. Escoubet v. Belgium [GC], no. 26780/95, § 32, ECHR 1999-VII).
The Court notes that the EMA is not a measure imposed under criminal law, but a measure governed by administrative law provisions. Classification in domestic law is not, however, decisive for the purposes of the Convention, having regard to the autonomous and substantive meaning to be given to the term “criminal charge” (cf. Demicoli v. Malta judgment of 27 August 1991, Series A no. 210, pp. 15-16, § 31).
The Court further notes that the EMA, as indicated by its very title, has an educational character in that it appears to be aimed at raising, by teaching sessions, the awareness of a specific category of holders of a driving licence about the dangers of driving under the influence of alcohol.
As to the nature and degree of severity of the “penalty”, the Court recalls that the concept of a “penalty” in Article 7 of the Convention, like the concept of a “criminal charge” in Article 6 § 1 of the Convention, is an autonomous one and that, in assessing this issue, the Court is not bound by the indications furnished by domestic law, which have only a relative value. It is for the Court to determine whether the application of the EMA had the de facto effect of bringing a “criminal charge” against the applicant on account of its nature and repercussions (cf. Escoubet v. Belgium, loc. cit., § 35).
As to the nature of the EMA, the Court notes that the relevant statutory and secondary rules do not presuppose any finding of guilt. Although the application of the rules governing the EMA may be triggered off by the results of an alcohol test taken by the police from the person concerned, its application is totally independent of any criminal proceedings which may be brought in relation to the results of this alcohol test taken.
The imposition of an EMA appears to be a measure aimed at securing the safety of both the person concerned as well as other road-users, in that it is designed to raise the awareness of the person concerned of the dangers of driving under the influence of alcohol. The Court considers that it should be compared with the procedure of issuing a driving licence, which is undoubtedly an administrative procedure, and which is aimed at ensuring that a driver possesses the required skills and knowledge of the relevant traffic rules for driving on a public road, and realises the importance of responsible and correct conduct on the public road. Where the conduct of a driver holding a licence gives rise to doubts as to these elements, the Court cannot regard it as unreasonable that such a person is required to follow a refresher course in order to remedy the shortcomings found.
This is not altered by the fact that the costs of an EMA are to be borne by the person concerned. The Court considers that these costs, as well as the obligation to make 3½ days available to attend this course, are to be compared to the time and costs spent on lessons or examinations to be taken by persons seeking to obtain a driving licence. The Court cannot find that these elements are sufficient for allowing the EMA to be classified as a “criminal penalty”. It is furthermore not altered by the fact that, in case of failure to comply with an EMA, the Minister may decide to declare a driving licence invalid as this can be compared with failing to pay for or to take an examination for the purposes of obtaining a driving licence. The Court is of the opinion that to declare a driving licence invalid on such grounds is to be distinguished from disqualification for driving, as the latter is a measure ordered by the criminal court in the context of, and after the outcome of, a criminal prosecution. In such a case, the criminal court assesses and qualifies the facts constituting the offence which may give rise to disqualification, before imposing this as a secondary penalty for a period it deems appropriate.” [6]
De eis dat de kosten van de EMA kostendekkend moeten zijn
4.7
De steller van het middel onderkent dat in deze uitspraken is vastgesteld dat de oplegging van de EMA niet punitief van aard is, maar voert aan dat daarbij niet is ingegaan op de kosten van de oplegging van de maatregel. Om deze reden ziet hij in de onderhavige zaak ruimte voor de stelling dat de oplegging van de EMA wel degelijk punitief van aard is omdat de kosten die de betrokkene moet betalen “in betekenende mate” hoger zijn dan de werkelijke kosten.
4.8
De eis dat de door het CBR in rekening gebrachte bedragen “kostendekkend” moeten zijn en niet “in betekenende mate” hoger mogen zijn dan de werkelijke kosten, is ter terechtzitting van het hof niet afzonderlijk toegelicht maar is daar wel aan de orde geweest via het e–mailbericht van 26 juni 2023 waarin het standpunt van de raadsman nader is onderbouwd en waarin hij (nadere) onderzoekswensen heeft geformuleerd.
4.9
Met een beroep op HR 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BU7348 heeft de raadsman onderbouwd dat de door het CBR in rekening gebrachte kosten niet meer dan tien procent mogen uitgaan boven de door het CBR gemaakte kosten. [7] Dit betreft een arrest van de belastingkamer van de Hoge Raad dat betrekking heeft op gemeentelijke tarieven op grond van rioolrechtverordeningen en de daarbij gestelde eis dat de tarieven dusdanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de (i.c. riool-)rechten niet “in betekenende mate” uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Deze maatstaf wordt aangelegd bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van algehele onverbindendheid van de betreffende gemeentelijke verordening. [8]
4.1
De raadsman heeft aangevoerd dat de verdachte (toen als betrokkene) € 1.033 heeft moeten betalen voor de EMA. In de appelschriftuur is verzocht om onderzoek naar de werkelijke kosten van de EMA-cursus. Op basis van een berekening die hier achterwege kan blijven heeft de raadsman daaraan het standpunt ten grondslag gelegd dat de kostprijs € 88 bedraagt en dat deze berekening “niet zonder meer onaannemelijk is”.
4.11
Voor de beoordeling van de middelen zijn in het bijzonder de volgende bepalingen van belang die betrekking hebben op de hoogte en het vaststellen van de kosten die de betrokkene moet betalen voor het opleggen en het uitvoeren van de EMA:
“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders blijkt, verstaan onder:
a. Onze Minister: Onze Minister van Infrastructuur en Milieu”.
Artikel 4aa lid 1 aanhef en onder p WVW 1994
“Het CBR is belast met de volgende taken:
(…)
p. het met inachtneming van artikel 4am vaststellen van de tarieven, alsmede het vaststellen van de wijze van betaling van deze tarieven, voor het verrichten van taken waarvoor het CBR bij of krachtens deze wet bevoegd is, alsmede voor de bij of krachtens andere wetten opgedragen taken”.
Artikel 4am WVW 1994
De hoogte van de tarieven, bedoeld in artikel 4aa, eerste lid, onderdeel p wordt gerelateerd aan de met de uitvoering van de taak redelijkerwijs gemoeide kosten.
Artikel 4aj lid 1 en lid 4 aanhef en onder b WVW 1994
“1. De raad van toezicht ziet toe op de werkzaamheden van de directie en staat die met raad terzijde.
4. De directie behoeft in elk geval de voorafgaande instemming van de raad van toezicht voor de besluiten betreffende:
(…)
b. de vaststelling van de tarieven, bedoeld in artikel 4aa, eerste lid, onderdeel p, de tarieven die voortvloeien uit artikel 4aa, derde lid, onderdeel b, alsmede de wijze van betaling van deze tarieven (…)”
Artikel 13 lid 1 en 3 Regeling maatregelen en geschiktheid 2011
“1. De kosten van oplegging van de educatieve maatregel alcohol en verkeer worden betaald binnen vijf weken nadat het besluit tot oplegging van die maatregel aan betrokkene bekend is gemaakt, op de wijze zoals aangegeven bij dat besluit.
3. De kosten van uitvoering van de educatieve maatregel alcohol en verkeer worden betaald binnen tien weken nadat het verzoek tot betaling van de uitvoeringskosten van die maatregel aan betrokkene bekend is gemaakt, op de wijze zoals aangegeven in het in het eerste lid bedoelde besluit.”
Artikel 1 aanhef en onder b Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
“In deze wet wordt verstaan onder:
(…)
b. Onze Minister: Onze Minister wie het aangaat.”
b. Onze Minister: Onze Minister wie het aangaat.”
Artikel 17 lid 1 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
“Indien een zelfstandig bestuursorgaan bevoegd is tot het vaststellen van tarieven, behoeft de hoogte van de door het zelfstandig bestuursorgaan vastgestelde tarieven de goedkeuring van Onze Minister. De goedkeuring kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.”
4.12
De tarieven voor 2020 zijn vastgesteld in Tarieven CBR 2020,
Stcrt. 2019, 65505, op € 415 voor het opleggen van de EMA en op € 618 voor uitvoering van de maatregel. [10]
Stcrt. 2019, 65505, op € 415 voor het opleggen van de EMA en op € 618 voor uitvoering van de maatregel. [10]
4.13
Uit deze opzet en inhoud van de wettelijke regeling volgt in de eerste plaats dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de kosten die de betrokkene moet betalen voor het opleggen van de EMA en de kosten die hij moet betalen voor het uitvoeren van de EMA. [11] In de tweede plaats volgt hieruit dat de tarieven die bij de betrokkene als kosten in rekening worden gebracht, worden vastgesteld door de directie van het CBR, en dat het vaststellen voorafgaande instemming vereist van de raad van bestuur en goedkeuring achteraf van de minister van (thans) Infrastructuur en Waterstaat.
4.14
In de derde plaats volgt uit de inhoud van de regeling dat de tarieven gerelateerd moeten zijn aan de met de uitvoering van de taak redelijkerwijs gemoeide kosten, zoals dat in artikel 4am WVW 1994 is omschreven. Daarmee is in de wet het “beginsel van kostendekkendheid verankerd” met betrekking tot het door het CBR vaststellen van de tarieven. De memorie van toelichting bij het voorstel van de wet waarbij het CBR onder het toepassingsbereik van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zou worden gebracht en daarmee een publiekrechtelijk ZBO zou worden, houdt hierover het volgende in:
“In artikel 4am WVW wordt het door het CBR bij de vaststelling van de tarieven op grond van artikel 4aj, vierde lid, onder b, WVW te hanteren beginsel van kostendekkendheid verankerd. Bij de bepaling van de kostprijs zal gebruik gemaakt worden van een kostprijscalculatiemodel. Vervolgens worden daarbij de tarieven gebaseerd op de kosten van de activiteiten die redelijkerwijs nodig zijn om het product tot stand te brengen. Het uitgangspunt van kostendekkendheid impliceert dat zowel van overdekking als van onderdekking geen sprake mag zijn. Bedrijfseconomisch gezien is het echter te belastend om dit uitgangspunt voor elk tarief afzonderlijk door te voeren. Derhalve zal een aantal clusters van verwante taken worden gevormd. Op clusterniveau geldt een verbod op kruissubsidiëring. Het ligt in de verwachting dat deze herberekening zal leiden tot een verschuiving in de tarieven.” [12]
4.15
Voor wat betreft de door het CBR in rekening gebrachte tarieven moet er daarom van worden uitgegaan dat deze kostendekkend zijn.
5.De middelen
5.1
Voor de afwijzing door het hof van het verzoek om (nader) onderzoek betekent een en ander dat ik het oordeel van het hof dat de verdachte door afwijzing van het verzoek om (nader) onderzoek redelijkerwijs niet in enig belang is geschaad, niet onbegrijpelijk vind. Gelet op het wettelijk kader moet als uitgangspunt worden genomen dat de door het CBR in rekening gebrachte tarieven kostendekkend zijn. De onderbouwing van het verzoek berust op onjuiste veronderstellingen. Ik wijs erop dat aan het verzoek in de kern ten grondslag is gelegd dat het CBR € 1.033 “aan cursisten in rekening” brengt voor de EMA. Dat bedrag zou dus betrekking hebben op het uitvoeren van de EMA, dat is opgedragen aan [A] , zoals ook in het verzoek om onderzoek “Werkelijke kosten EMA-cursus” wordt aangegeven. Voor het uitvoeren van de EMA bedragen de kosten echter € 618. Ook een berekening van een kostendekkend bedrag van € 88 voor één cursusdag waarbij wordt uitgegaan van 10,65 cursisten is naar mijn mening geen redelijke veronderstelling die tot (nader) onderzoek zou moeten leiden, nog afgezien van het feit dat de EMA uit meer dan één cursusdag bestaat. [13] Ten slotte wordt in de onderbouwing van het verzoek ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen de kosten die worden gemaakt door de instantie die de cursussen uitvoert en de prijs die het CBR aan deze instantie betaalt. De mate van kostendekkendheid zal worden bepaald door dit laatste bedrag. [14]
5.2
Het tweede middel faalt.
5.3
Gelet op de hierboven weergegeven bestendige rechtspraak waarin de EMA niet als punitieve sanctie is aangemerkt, geeft ook het oordeel van het hof dat oplegging van de EMA niet punitief van aard is zodat er geen sprake is van een dubbele vervolging, geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en vind ik dit oordeel evenmin onbegrijpelijk. Hierbij wijs ik erop dat de kosten voor de EMA wel degelijk uitdrukkelijk worden genoemd in de hierboven aangehaalde ontvankelijkheidsbeslissing van het EHRM. [15] Het EHRM wijst op het feit dat de kosten voor de EMA door de betrokkene worden gedragen en maakt daarbij een vergelijking met de kosten die gemaakt moeten worden om een rijbewijs te verkrijgen. [16] In combinatie met de drie-en-een-halve dag die de betrokkene aan de cursus moet besteden, zijn de kosten niet voldoende om de EMA aan te merken als een ‘criminal penalty’, aldus het EHRM.
5.4
Het eerste middel faalt.
6.Afronding
6.1
De middelen falen en kunnen worden afgedaan met de aan artikel 81 lid 1 RO ontleende motivering.
6.2
Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.
6.3
Wel wijs ik ambtshalve op de inbreuk die tijdens de behandeling van de zaak in cassatie wordt gemaakt op het in artikel 6 lid 1 EVRM gegarandeerde recht om binnen redelijke termijn te worden berecht doordat inmiddels meer dan twee jaren zijn verstreken sinds op 20 juli 2023 cassatieberoep is ingesteld. Gelet op de hoogte van de opgelegde geldboete kan worden volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden. [17]
6.4
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG