Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/899
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 oktober 2012 de zaak tussen
de vennootschap onder firma Gebroeders van Diepen, waarvan de vennoten zijn [naam 1] en [naam 2], te [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. B.E. Dijkstra),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuipers).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 45.000,00 wegens overtreding van artikel 7 van Pro de Meststoffenwet (Msw).
Bij besluit van 1 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2012, waar eiseres is vertegenwoordigd door mr. P. Sipma, kantoorgenoot van mr. B.E. Dijkstra, bijgestaan door [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. Bij de beoordeling neemt de rechtbank de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft een landelijk onderzoek ingesteld naar het fictief afleveren van meststoffen. In het kader van dat onderzoek zijn bij de eigenaren van de geregistreerde loslocaties vervolgonderzoeken uitgevoerd, waaronder bij eiseres.
Eiseres exploiteert een melkveebedrijf op het adres [adres] te [plaatsnaam], dat in totaal uit 51,54 hectare grond bestaat. Daarvan is 13,59 hectare grond in gebruik voor akkerbouw en 37,95 hectare grond voor grasland.
Bij brief van 2 maart 2011 heeft verweerder aan eiseres kenbaar gemaakt dat hij voornemens is aan haar een bestuurlijke boete van € 63.375,50 op te leggen wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 7.681 kilogram stikstof per jaar en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.747 kilogram fosfaat per jaar in 2009.
Bij brieven van 7 april 2011 en 9 mei 2011 heeft eiseres een zienswijze bij verweerder ingediend.
Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen.
2. Voor de beoordeling is de volgende regelgeving van belang.
2.1 Op 1 juli 2009 is titel 5.4 van de zogeheten Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking getreden. Uit artikel IV van het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. In de onderhavige situatie heeft verweerder de bestuurlijke boete opgelegd vanwege een volgens hem in augustus 2009 gepleegde overtreding. Dit betekent dat het recht zoals dat met ingang van 1 juli 2009 geldt op het onderhavige geding van toepassing is.
2.2 Ingevolge artikel 7 van Pro de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Ingevolge artikel 8 van Pro de Msw, voor zover van belang, geldt het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
(…)
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Msw is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Msw kan bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Msw, voor zover van belang, is de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond:
(…)
c. 100 kilogram fosfaat in 2008.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Msw, voor zover van belang, is de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, per hectare bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond:
(…)
c. 85 kilogram fosfaat in 2008.
Ingevolge artikel 11, derde lid, van de Msw, voor zover van belang, worden de fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen voor de jaren 2009 en volgende vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. (…) Zolang de algemene maatregel van bestuur niet in werking is getreden, blijft voor de jaren 2009 en volgende de in het eerste en tweede lid genoemde fosfaatgebruiksnorm voor 2008 van toepassing.
Ingevolge artikel 51 van Pro de Msw, voor zover van belang, kan Onze Minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van artikel 7.
Ingevolge artikel 57, eerste lid, van de Msw, voor zover van belang, bedraagt ingeval van overtreding van artikel 7 de Pro bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
(…)
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
Ingevolge artikel 57, derde lid, van de Msw geldt, indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
Ingevolge artikel 62, eerste lid, van de Msw, zoals dat luidde ten tijde hier in geding en voor zover van belang, bedraagt ingeval van overtreding van artikel 7 de Pro bestuurlijke boete ten hoogste € 45 000 per overtreding begaan door een natuurlijke persoon en ten hoogste
€ 450 000 per overtreding begaan door een rechtspersoon, een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid of een maatschap.
2.3 Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder x, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder afnemer van meststoffen: degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen.
2.4 Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27.
2.5 Ingevolge artikel 5:4, eerste lid, van de Awb bestaat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
Ingevolge artikel 5:4, tweede lid, van de Awb wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Ingevolge artikel 5:41 van Pro de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
3.1 Niet in geschil is dat in de periode 17 augustus 2009 tot en met 24 augustus 2009 23 vrachten mest illegaal zijn gelost op het perceel van eiseres. Vaststaat voorts dat (het meeste van) die mest is uitgereden op het perceel van eiseres en dat die mest niet (weer) van haar perceel is afgevoerd.
3.2 De rechtbank overweegt dat op verweerder de primaire last rust om aannemelijk te maken dat is voldaan aan de delictomschrijving als bedoeld in artikel 7 van Pro de Msw (Kamerstukken II, 2004/2005, 29 930, nr. 3 (Memorie van Toelichting (MvT)). Het op of in de bodem brengen van meststoffen hoeft niet fysiek te worden vastgesteld, maar kan worden afgeleid uit de gegevens met betrekking tot onder meer de productie en aan- en afvoer van meststoffen die hetzij in het kader van de voorgeschreven administratieve verantwoording door de agrariër aan de overheid zijn verstrekt, hetzij door de uitoefening van de bevoegdheden in het kader van het toezicht op de naleving zijn verkregen.
3.3 Verweerder heeft aan het primaire besluit AID-rapporten van 7 januari 2010 en
2 december 2009 ten grondslag gelegd alsmede een rapport boeteberekening van
28 februari 2011. In de AID-rapporten zijn onder meer Excel-bestanden met daarop weergegeven het aantal GPS-meldingen, losmeldingen van vloeibare mest met daarbij behorende GPS-coördinaten en een overzicht van meldingen van Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM) opgenomen.
3.4 Eiseres heeft de gegevens die staan vermeld in de AID-rapporten en het rapport boeteberekening, waaronder de hoeveelheden meststoffen die op haar perceel zijn gelost, als zodanig niet bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook mogen uitgaan van de in de Excel-bestanden, die tot de gedingstukken behoren, neergelegde hoeveelheden.
3.5 Partijen houdt – wat betreft het gebruik van dierlijke meststoffen – verdeeld het antwoord op de vraag of voor eiseres in 2009 de zogeheten derogatienorm gold van 250 kilogram stikstof per hectare grond en daarmee een verhoogde gebruiksnorm van dierlijke meststoffen van 12.885 kilogram (250 kilogram x 51,54 hectare grond) dan wel de standaardnorm van 170 kilogram stikstof per hectare grond en daarmee een gebruiksnorm van 8.762 kilogram (170 kilogram x 51,54 hectare grond).
Uit de genoemde rapporten volgt dat eiseres in het jaar 2009 16.443 kilogram dierlijke meststoffen op haar perceel heeft gebruikt. Aldus is, ongeacht het antwoord op de vraag of de derogatienorm voor eiseres in het jaar 2009 van toepassing was, sprake van een overschrijding van de gebruiksnorm van dierlijke meststoffen als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder a, van de Msw.
3.6 Niet in geschil is dat voor eiseres in 2009 een fosfaatgebruiksnorm van 4.950 kilogram (100 kilogram x 37,95 hectare grasland + 85 kilogram x 13,59 hectare bouwland) gold. Uit de genoemde rapporten volgt dat eiseres in het jaar 2009 6.697 kilogram fosfaat op haar perceel heeft gebruikt. Daarmee is tevens sprake van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw.
3.7 Gelet op het voorgaande is sprake van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en daarmee van overtreding van artikel 7 van Pro de Msw.
4. De rechtbank stelt verder vast dat eiseres degene is die de meststoffen feitelijk op haar perceel heeft overgedragen gekregen, zodat zij als afnemer van meststoffen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder x, van het Uitvoeringsbesluit kan worden beschouwd en daarmee als overtreder is aan te merken.
5.1 Het betoog van eiseres dat verweerder – formeel gezien – niet bevoegd was een bestuurlijke boete op te leggen, faalt. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Uit de formulering van artikel 51 van Pro de Msw, in het bijzonder de zinsnede 'ter zake van', volgt dat verweerder op grond van dat artikel bevoegd is een bestuurlijke boete op te leggen indien een van de in artikel 51 van Pro de Msw genoemde artikelen wordt overtreden. Nu onder 3.7 is overwogen dat in het voorliggende geval sprake is van een overtreding van artikel 7 van Pro de Msw, biedt artikel 51 van Pro de Msw verweerder (formeel) de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen.
5.2 De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het overtreden van artikel 7 van Pro de Msw eiseres niet kan worden verweten. Verweerder was derhalve ook in materieel opzicht bevoegd aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
6.1 Partijen houdt verder verdeeld het antwoord op de vraag of verweerder tot matiging van het boetebedrag had dienen over te gaan.
6.2 Eiseres stelt dat sprake is geweest van overmacht. Vanwege een tekort aan kunstmest heeft eiseres met [naam 3] ([naam 3]) in augustus 2009 een afspraak gemaakt tot het uitrijden van een beperkte hoeveelheid dierlijke mest op de grond van het bedrijf, bestaande uit zes vrachten. Tegen de gemaakte afspraken in zijn volgens eiseres evenwel extra vrachten mest aangevoerd door mesthandelaar [naam 4] ([naam 4]). Eiseres stelt dat zij nooit toestemming heeft gegeven voor het lossen van extra vrachten en dat zij dat zowel aan [naam 3] als [naam 4] heeft aangegeven. Eiseres is met de rug tegen de muur gezet. Eiseres heeft alles in het werk gesteld om het afvoeren van de mest alsnog te bewerkstelligen. Het kan haar niet worden verweten dat zij geen aangifte heeft gedaan en verweerder noch de AID over de gang van zaken heeft geïnformeerd. Het boetenormbedrag is volgens eiseres niet evenredig gelet op de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze eiseres kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Het opleggen van het gehele boetebedrag zou voorts de beëindiging van eiseres’ bedrijf kunnen betekenen. Verder voert eiseres aan dat zij nooit eerder een soortgelijke overtreding heeft begaan.
6.3 Verweerder betoogt dat de wettelijk voorschreven hoogte van het boetebedrag in het geval van eiseres evenredig is aan de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin de overtreding eiseres kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het overtreden van de kernbepalingen van het stelsel van gebruiksnormen dient volgens verweerder te worden aangemerkt als een bijzonder ernstige overtreding, omdat de overtreding heeft geleid tot schade aan het milieu. Uit het AID-rapport blijkt voorts dat eiseres geen VDM op haar eigen naam heeft opgemaakt, zodat meststromen naar haar bedrijf onzichtbaar zijn gebleven en de controle op de naleving van het stelsel van gebruiksnormen is bemoeilijkt. Er is volgens verweerder dan ook geen sprake van verminderde verwijtbaarheid. Daarnaast voert verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 7 juni 2007 (LJN: BA7443), aan dat er geen aanleiding is de hoogte van het boetebedrag te matigen vanwege verminderde draagkracht aan de zijde van eiseres. De overtreding heeft volgens verweerder namelijk tot milieuschade geleid en daarnaast ten voordele van eiseres gestrekt, omdat aannemelijk is dat de aanvoer van meer mest dan is toegestaan tot een hogere gewasopbrengst heeft geleid en ten gevolge daarvan mogelijk ook is bespaard op de aankoopkosten van kunstmest.
6.4 De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van het CBb van
28 februari 2012 (LJN: BV8605), als volgt.
Artikel 6 van Pro het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden brengt met zich, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staan tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is voorzien in een matigingsbevoegdheid voor verweerder, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog is. De tekst van deze bepaling sluit niet uit dat binnen het kader van dit artikel een evenredigheidstoets wordt voltrokken. Naar het oordeel van de rechtbank vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb dan ook het kader waarbinnen kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van Pro de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zonodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding.
6.5 De MvT (Kamerstukken II, 2004/05, 29 930, nr. 3, p. 125, 126) inzake artikel 79 van Pro de Msw, ten tijde hier in geding artikel 57 van Pro de Msw, luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Het uitgangspunt is dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naarmate de overschrijding groter is. Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof, onderscheidenlijk fosfaat waarmee de norm is overschreden.
De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op Pro forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.
Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm. Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete.”
6.6 De rechtbank overweegt dat eiseres ter zitting heeft erkend dat zij zes vrachten mest illegaal op haar perceel heeft laten lossen. Eiseres heeft haar stelling dat zij pogingen heeft ondernomen om het lossen van de overige vrachten mest tegen te gaan en die mest (weer) van haar perceel afgevoerd te krijgen daarnaast niet met stukken onderbouwd. Verder heeft eiseres geen aangifte tegen [naam 4] gedaan bij de politie of gezocht naar tijdelijke opslagruimte. Ter zitting is voorts komen vast te staan dat de mest op 24 augustus 2009 en daarmee vrijwel direct na de laatste illegale levering op het perceel van eiseres is uitgereden, terwijl eiseres heeft verklaard dat zij nog tot november/december 2009 de ruimte had om mest op te slaan en het in of op de bodem brengen daarvan in ieder geval tot die tijd kon worden uitgesteld. Van een overmachtsituatie of verminderde verwijtbaarheid is naar het oordeel van de rechtbank gelet op het voorgaande geen sprake.
Verder hebben de vennoten blijkens het AID-rapport van 7 januari 2010 drie keer een wisselende verklaring afgelegd over wat zich eind augustus 2009 op hun perceel met betrekking tot het lossen van vrachten mest heeft afgespeeld.
Voorts is verweerder er, naar hij ter zitting heeft erkend, bij het berekenen van de hoogte van de boete ten onrechte van uitgegaan dat de overtreding is begaan door een natuurlijke persoon in plaats van een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid waarvoor een maximale boete van € 450.000 geldt. Verweerder is er ten gevolge hiervan ten onrechte van uitgegaan dat de bestuurlijke boete, gelet op het bepaalde in artikel 62, eerste lid, van de Msw, ten hoogste € 45.000,00 kon bedragen.
6.7 Hier staat tegenover dat de rechtbank verweerder niet volgt in zijn stelling dat er geen aanleiding bestond het boetebedrag te matigen vanwege verminderde draagkracht aan de zijde van eiseres, omdat de overtreding tot milieuschade heeft geleid en daarnaast ten voordele van eiseres zou hebben gestrekt. De rechtbank overweegt daartoe dat het verbod als bedoeld in artikel 7 in Pro de Msw ertoe strekt te voorkomen dat er te veel meststoffen op of in de bodem worden gebracht en daarmee tot het voorkomen van het ontstaan van milieuschade. Overtreding van het verbod impliceert met andere woorden dat milieuschade ontstaat. Het standpunt van verweerder zou erop neerkomen dat indien sprake is van overtreding van het verbod van artikel 7 van Pro de Mws dit steeds ten voordele van de overtreder zou zijn en daarom per definitie niet tot matiging van het boetebedrag kan worden overgegaan wegens verminderde draagkracht. Dat standpunt berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste lezing van de uitspraak van het CBb van
7 juni 2007 (LJN: BA7443).
Verweerder heeft daarnaast geenszins aannemelijk gemaakt dat het begaan van de overtreding heeft geleid tot een hogere gewasopbrengst en een besparing van de aankoopkosten en aldus ten voordele van eiseres heeft gestrekt. Ook om die reden heeft verweerder niet zonder meer van het matigen van het boetebedrag kunnen afzien.
Verder acht de rechtbank van belang dat eiseres ter onderbouwing van haar stelling dat zij verminderd draagkrachtig is stukken heeft overgelegd, zodat evenmin kan worden gezegd dat verweerder de financiële positie van eiseres niet heeft kunnen beoordelen.
6.8 De rechtbank is, nog daargelaten hetgeen onder 6.9 e.v. wordt overwogen, van oordeel dat, indien hetgeen onder 6.6 en 6.7 is overwogen in onderling verband en samenhang wordt bezien, de opgelegde boete in het concrete geval echter evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Verweerder behoefde op grond van het voorgaande dan ook niet tot matiging van de boete over te gaan. De rechtbank neemt hierbij nog in aanmerking dat in de Msw en de daarbij behorende toelichting, anders dan eiseres heeft betoogd, geen aanknopingspunten zijn te vinden voor het oordeel dat het boetebedrag gematigd moet worden omdat eiseres niet eerder het verbod als neergelegd in artikel 7 van Pro de Msw heeft overtreden.
6.9. Voor het kunnen vaststellen van de mate van overschrijding van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en daarmee het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete is nog (wel) van belang of voor eiseres in 2009 de derogatienorm van toepassing was.
6.10 Verweerder voert in dat verband aan dat uit de nota van toelichting behorende bij de Uitvoeringsregeling (Staatscourant 30 december 2005, nr. 254) volgt dat gebruikmaking van de voorziening als neergelegd in artikel 24 van Pro de Uitvoeringsregeling (derogatie) onverlet laat dat tevens moet worden voldaan aan de overige gebruiksnormen. Verweerder betoogt voorts dat uit (de toelichting op) de Derogatiebeschikking (de beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen) volgt dat bedrijven die gebruik willen maken van de verhoogde norm onder meer aan de verhoogde norm van 250 kilogram stikstof per hectare landbouwgrond zelf dienen te voldoen alsmede dat onder meer deze voorwaarde zijn beslag heeft gekregen in artikel 24 en Pro verder van de Uitvoeringsregeling.
6.11 De rechtbank overweegt dat gesteld noch gebleken is dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor derogatie, als bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn daarnaast noch in de Meststoffenwet, noch in de daarop gebaseerde regelingen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat indien sprake is van overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 250 kilogram stikstof per hectare landbouwgrond zelf dan wel van overschrijding van (één van) de overige normen als bedoeld in artikel 8 van Pro de Msw, de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen vervalt en de standaardnorm van 170 kilogram stikstof per hectare landbouwgrond onverkort moet worden toegepast.
Verweerder gaat er met zijn hiervoor weergegeven standpunt aan voorbij dat ingevolge artikel 5:4 van Pro de Awb een bestuurlijke sanctie slechts kan worden opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Een betrokkene moet immers kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden bestraft. De rechtszekerheid eist dit.
De rechtbank neemt aan dat de Staat de bedoeling heeft gehad om ten volle uitvoering te geven aan alle uit de Derogatiebeschikking voortvloeiende verplichtingen. De verplichting voor landbouwers om niet meer dan 250 kilogram stikstof per hectare op of in de bodem te brengen is, zoals hiervoor is overwogen, evenwel niet in de Meststoffenwet noch in de daarop gebaseerde regelgeving neergelegd als voorwaarde om voor derogatie in aanmerking te komen.
Hoewel voorstelbaar is dat de wetgever een overtreding van de norm van 250 kilogram zwaarder zou willen straffen dan overtreding van de norm van 170 kilogram, wat in feite het gevolg zou zijn van het vervallen van de verhoogde norm bij overschrijding, dient zulks bij of krachtens wet te worden bepaald. Nu het niet voldoen aan de al dan niet verhoogde norm leidt tot het opleggen van een boete komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van de vraag of de door verweerder gestelde bedoeling van de Derogatiebeschikking aanleiding geeft om het nationale recht dienovereenkomstig uit te leggen, gelet op de jurisprudentie dat richtlijnconforme uitleg van bepalingen inzake bestuurlijke boeten zijn begrenzing vindt in algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 maart 2009 (LJN: BH4621).
De rechtbank neemt bij het vorenstaande voorts in aanmerking dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat hij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie erop heeft gewezen dat de wetgeving op het vorenbedoelde punt niet duidelijk is en dat hij een verzoek tot aanpassing heeft gedaan.
6.12 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat voor een deel van de opgelegde boete geen wettelijke grondslag is aan te wijzen, zodat het beroep van eiseres gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder had bij het berekenen van de hoogte van de boete in verband met het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen uit dienen te gaan van de verhoogde gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare landbouwgrond.
Partijen verschillen niet van mening over de mate waarin de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen in 2009 is overschreden, namelijk met 3.558 kilogram (16.443 – 12.885 kilogram) stikstof. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen, het bedrag van de boete te matigen en vast te stellen op
€ 34.514,50 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. Het bedrag van € 34.514,50 heeft de rechtbank, overeenkomstig het bepaalde in artikel 57, eerste lid en onder a, in samenhang bezien met het derde lid, van de Msw, als volgt vastgesteld. Vanwege overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen stelt de rechtbank het boetebedrag vast op € 24.906,00 (3.558 kilogram stikstof x € 7,00). Vanwege overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.747 kilogram (6.697 – 4.950 kilogram) stelt de rechtbank het boetebedrag vast op € 9.608,50 (1.747 kilogram fosfaat x € 5,50).
7. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres voor de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft de rechtbank de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 874,00. Hierbij heeft de rechtbank zowel voor het opstellen van het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld.
Verweerder dient tevens aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat het bedrag van de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 34.514,50;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,00, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. M.M. Kaajan, voorzitter, mr. W.B. Klaus en
mr. M. Zijp, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 oktober 2012.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.