Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/204
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2012 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Medemblik, te Wognum, eiser (gemachtigden: [naam 1] en [naam 2]),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati).
Procesverloop
Bij besluit van 11 mei 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, een bedrag van € 61.699,00 van eiser teruggevorderd.
Bij besluit van 14 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2012, waar eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Uitsluitend is in geschil of verweerder het bedrag van € 61.699,00 terecht en op goede gronden van eiser heeft teruggevorderd.
2. De rechtbank neemt bij de beoordeling de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Bij brief van 27 april 2010 heeft accountantskantoor KPMG Accountants N.V. (hierna: de accountant) een verklaring betreffende de jaarrekening 2009 doen toekomen aan de gemeenteraad van de gemeente Wervershoof (thans Medemblik) (hierna: de raad). Bij de jaarrekening is een bijlage opgenomen. Deze bijlage bevat een accountantsverklaring en een verslag van bevindingen. De accountant heeft in paragraaf 6 ‘Single information Single audit (hierna: SiSa) Verslag van bevindingen SiSa 2009’ onder het kopje ‘Bevindingen 2009’ het volgende gerapporteerd: “Er bestaat onzekerheid omtrent de rechtmatige besteding van de Educatiegelden (onderdeel van het Participatiebudget). De bestedingen van EUR 62.000 zijn (nog) niet voorzien van een accountantsverklaring”.
In de zogeheten SiSa-bijlage is onder nummer 82 ‘Participatiebudget’ de onzekerheid eveneens vermeld. Daarbij is aangegeven dat nog geen accountantsverklaring is ontvangen van de Regionale Opleiding Centra (hierna: ROC’s).
Op 28 mei 2010 heeft verweerder van eiser het jaarverslag van 27 april 2010 ontvangen.
Op 28 juni 2010 heeft Ernst & Young Accountants LLP (hierna: Ernst & Young) een verklaring betreffende de jaarrekening uitgebracht aan de Raad van Toezicht en het College van Bestuur van Stichting Regionaal Opleidingen Centrum Noord-Kennemerland/West-Friesland. In het jaarverslag is onder meer het volgende vermeld: “Voorts zijn wij van oordeel dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties over 2009 voldoen aan de eisen van financiële rechtmatigheid.” Onder het kopje ‘Verloopstaat participatie- en WEB-budget voor verantwoordingen aan gemeenten per 2009 II’ is met betrekking tot de gemeente Wervershoof in de kolom ‘Totaal Realisatie 2009’ een bedrag van (afgerond) € 61.699,00 opgenomen.
Eiser heeft het jaarverslag van 28 juni 2010 op 6 juli 2011, als bijlage bij het bezwaarschrift, aan verweerder toegestuurd.
3. Voor de beoordeling is de volgende regelgeving van belang.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet participatiebudget (Wpb) verstrekt Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wpb legt het college verantwoording af aan Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb wordt, indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2, niet volledig of onrechtmatig is besteed, de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid teruggevorderd. Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid doet binnen een jaar na ontvangst van de verantwoordingsinformatie mededeling van de terugvordering aan het college.
Ingevolge artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, zenden gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk
15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 202, eerste lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 217, derde en vierde lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
4.1. Eiser betoogt dat nu de verantwoordingsinformatie tijdig is ingediend en de gelden rechtmatig zijn besteed, er geen plaats (meer) is voor terugvordering. Daartoe wordt aangevoerd dat verweerder het onder 1 genoemde jaarverslag van 28 juni 2010 bij de beoordeling in bezwaar had moeten betrekken, omdat met dat jaarverslag de onzekerheid als geschetst in het jaarverslag van 27 april 2010 was weggenomen. Het jaarverslag is bovendien op 28 juni 2010 opgesteld en dateert daarmee van voor 15 juli 2010.
Door het jaarverslag van 28 juni 2010 niet bij de heroverweging te betrekken handelt verweerder bovendien in strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.2. Verweerder voert aan dat eiser in jaar t + 1 uiterlijk op 15 juli (in dit geval: 15 juli 2010) verantwoording dient af te leggen over het in jaar t (in dit geval: 2009) bestede geld, gerelateerd aan het voor dat jaar ontvangen budget. Volgens verweerder kan, indien de rechtmatigheid van een besteding niet voor 15 juli 2010 wordt verantwoord, die rechtmatigheidsfout niet na ommekomst van 15 juli 2010 worden hersteld, gelet op de vastgelegde jaarlijkse financierings- en verantwoordingssystematiek. De indieningstermijn van 15 juli 2010 zou illusoir worden op het moment dat de rechtmatigheid van een besteding alsnog op een (veel) later tijdstip zou kunnen worden aangetoond. Ter ondersteuning van zijn betoog heeft verweerder voorts verwezen naar de memorie van toelichting bij de Wpb, (Tweede Kamer, 31567, nr 3, p 13): “Gemeenten verantwoorden zich aan het rijk over de rechtmatigheid van de bestedingen. Voor zover wordt vastgesteld dat middelen niet of onrechtmatig zijn besteed, vloeien deze middelen terug naar het Rijk.
De verantwoording vindt plaats volgens de systematiek van “single information
en single audit”, hetgeen betekent dat de verantwoording aan het Rijk plaatsvindt via de
bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening”. Om die reden heeft verweerder het door eiser op
6 juli 2011 ingediende jaarverslag van 28 juni 2010 niet bij de beoordeling in bezwaar betrokken. Verweerder wijst er voorts op dat eiser geen gebruik heeft gemaakt van de zogeheten herzieningsprocedure, ook niet nadat de accountantsverklaringen van de ROC’s op 28 juni 2010 (alsnog) waren afgegeven.
4.3. De rechtbank stelt voorop dat uit het hiervoor weergegeven wettelijk stelsel van toekenning en verantwoording van een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen volgt, dat indien uit de aangeleverde verantwoordingsinformatie blijkt dat ten aanzien van een besteding sprake is van financiële onzekerheid, dit tot gevolg heeft dat die besteding niet althans niet met zekerheid kan worden verantwoord, zodat sprake is van een onrechtmatige besteding als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Wpb. Dit betekent dan ook dat een niet-verantwoorde uitgave voor de financiële verantwoording wordt gelijkgesteld met een onrechtmatige uitgave. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 6 juli 2010 (LJN: BN1242) en 17 juli 2012 (LJN: BX2112). Hoewel de genoemde uitspraken zijn gedaan onder de Wet werk en bijstand (WWB) en betrekking hebben op artikel 70 van Pro die wet, brengt dit naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat die rechtspraak onder de Wpb niet kan worden voortgezet. De rechtbank overweegt hiertoe dat artikel 70 van Pro de WWB het equivalent is van artikel 4, tweede lid, van de Wpb.
De uitleg die eiser aan artikel 4, tweede lid, van de Wpb geeft en die inhoudt dat indien ten aanzien van een besteding sprake is van financiële onzekerheid dit niet betekent dat sprake is van een onrechtmatige besteding, komt niet met de vorenbedoelde systematiek overeen. Deze beroepsgrond van eiser faalt.
4.4. De rechtbank is voorts van oordeel dat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten biedt voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording zoals door verweerder voorgestaan. Verweerder heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig (dat wil zeggen vóór 15 juli van het jaar t + 1) naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van gedane uitgaven aan te leveren. Het bieden van een herstelmogelijkheid om de rechtmatigheid van de gedane uitgaven op een later moment alsnog te verantwoorden staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
4.5. Verder acht de rechtbank van belang dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat er slechts in het geval van een zogenoemde SiSa-verantwoordingsfout na 15 juli nog correcties op een ingediende verantwoording kunnen worden ingediend en niet bij het ontbreken van verantwoordingsinformatie. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2011 (LJN: BU5412). Niet in geschil is dat in de voorliggende situatie geen sprake is van een SiSa-verantwoordingsfout. Het beroep dat eiser op deze uitspraak heeft gedaan kan dan ook niet slagen.
4.6. Anders dan eiser bepleit, kan uit artikel 7:11 van Pro de Awb niet worden afgeleid dat primaire besluiten ongeacht hun aard “ex nunc” moeten worden beoordeeld. Uit rechtsoverweging 4.3. volgt dat de aard van het primaire besluit met zich brengt dat hier “ex tunc” dient te worden getoetst.
4.7. Verweerder heeft ter zitting voorts verklaard dat er vóór 15 juli herziene jaarstukken bij hem kunnen worden ingediend. Vaststaat dat met het jaarverslag van 28 juni 2010 slechts aan eiser en niet (ook) aan verweerder voor de cruciale datum van 15 juli 2010 verantwoording is afgelegd over de besteding van de educatiegelden. De accountant heeft naar aanleiding van dit verslag zijn verklaring in het jaarverslag van
27 april 2010 ten aanzien van de besteding van deze gelden niet ingetrokken en vervangen, zodat die bestedingen niet voor 15 juli 2010 en ook niet nadien (met zekerheid) aan verweerder zijn verantwoord.
4.8. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het jaarverslag van 28 juni 2010 niet bij de beoordeling in bezwaar hoeven te betrekken. Verweerder heeft het jaarverslag van
27 april 2010 en de daarin als onzeker aangemerkte besteding ten bedrage van € 61.699,00, anders dan eiser heeft betoogd, terecht tot uitgangspunt genomen bij zijn beoordeling.
5. Artikel 4, tweede lid, van de Wpb is dwingendrechtelijk geformuleerd. Dit betekent dat indien de omstandigheden als bedoeld in deze bepaling zich voordoen, verweerder is gehouden over te gaan tot terugvordering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel. Voor een afweging van de bij terugvordering betrokken belangen laat de bepaling geen ruimte. De omstandigheid dat eiser, naar hij ter zitting heeft gesteld, niet wist dat wanneer bij een besteding sprake is van financiële onzekerheid die besteding als een onrechtmatige besteding wordt beschouwd, noch de omstandigheid dat een degelijke onzekerheid uiterlijk voor 15 juli 2010 diende te zijn weggenomen, komt daarom voor zijn risico. Verweerder was gelet op het voorgaande gehouden om over te gaan tot terugvordering van het meergenoemde bedrag van € 61.699,00. Anders dan eiser heeft betoogd kan de rechtsfiguur van de terugvordering niet worden beschouwd als een bestraffende sanctie, maar dient deze te worden gezien als een op herstel gerichte maatregel.
6. Ten slotte, het beroep dat eiser op het gelijkheidsbeginsel heeft gedaan kan evenmin slagen. Verweerder heeft ter zitting gemotiveerd aangegeven dat hij in de onder 4.3. vermelde zaak van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, CRvB 17 juli 2012, waarnaar eiser ter zitting heeft verwezen, een fout heeft gemaakt en dat hij niet is gehouden in een eenmaal gemaakte fout te volharden. De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Aangezien niet in geschil is dat in dit geval geen sprake is van een SiSa-verantwoordingsfout, kan eiser evenmin met succes een beroep doen op besluiten van verweerder waarin hij een correctie van dergelijke fouten heeft toegestaan.
7. Gelet op het vorenstaande zal het beroep ongegrond worden verklaard.
8. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Terwiel-Kuneman, voorzitter, mr. B. Liefting-Voogd en mr. P.H.A. Knol, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2012.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.