Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht - Meervoudige Kamer
Registratienummer: 99/887 BSTPL H1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
1. A
2. mevrouw B e.v. A, beiden wonende te C, eisers,
gemachtigde: mevrouw mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Almelo,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Enschede, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 6 oktober 1999, kenmerk 99B015763 BBH.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij brief van 28 april 1999 heeft verweerder aan eisers onder andere medegedeeld dat gebruik van het huis van eisers door twee huishoudens, zowel in strijd is met het geldende bestemmingsplan als met het bestemmingsplan "Buitengebied 1996". Tevens heeft verweerder verklaard dat het bestaande gebruik door twee gezinnen rechtens slechts mogelijk is door eisers en de ouders van eiser sub 1. Het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" maakt evenmin gebruik door derden mogelijk.
Tegen deze brief hebben eisers bezwaar gemaakt met een bezwaarschrift van 19 mei 1999. Dit bezwaar heeft verweerder bij het bestreden besluit van 6 oktober 1999 deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld op 22 oktober 1999. Op 16 november 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 16 maart 2000, waar eisers in persoon zijn verschenen, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. W.D. Piek, werkzaam bij de gemeente Enschede.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van verweerder van 6 oktober 1999 in rechte in stand kan blijven.
Artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) definieert een besluit als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Artikel 8:1, eerste lid, van de Awb geeft belanghebbenden de mogelijkheid tegen besluiten beroep in te stellen bij de rechtbank.
Volgens artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep in te stellen bij een administratieve rechter, alvorens hij beroep instelt bezwaar te maken tegen dat besluit.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de bezwaren van eisers niet- ontvankelijk verklaard voor zover deze ten eerste betrekking hebben op verweerders weigering gebruik te maken van zijn wijzigingsbevoegdheid krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), ten tweede op het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" en ten derde op de aan eiser verleende bouwvergunning van 10 februari 1983. De overige bezwaren acht verweerder ongegrond. Het geldende bestemmingsplan staat op het adres […]weg […] slechts bewoning door één huishouden toe. Hetzelfde geldt voor het toekomstige bestemmingsplan "Buitengebied 1996". Het daarbij behorende overgangsrecht ziet alleen op het gebruik dat eisers binnen de bedoeling van de bouwvergunning van 1983 van de woonboerderij maken. De bijbehorende vrijstelling die onder het toentertijd geldende bestemmingsplan is afgegeven, maakt het slechts voor eisers en de ouders van eiser sub 1 mogelijk om het adres gezamenlijk te bewonen. Ter zitting heeft verweerder zijn standpunt gewijzigd. Hij is nu van mening dat het bezwaarschrift van eisers in zijn geheel niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Bij de brief van 28 april 1999 is volgens hem geen sprake van een besluit.
Eisers hebben hiertegen het volgende aangevoerd. Het verslag van de hoorzitting in bezwaar voldoet niet aan de eisen van artikel 7:7 van Pro de Awb. Dit heeft geleid tot een besluit dat is genomen in strijd met de vereiste zorgvuldigheid. Het besluit is bovendien onvoldoende gemotiveerd omdat geen aandacht is besteed aan de gronden van bezwaar zoals die op de hoorzitting naar voren zijn gebracht. Voorts heeft verweerder ten onrechte het bezwaar op verschillende punten niet- ontvankelijk verklaard. Het bezwaar was namelijk niet tegen deze punten gericht. De in 1983 verleende bouwvergunning met vrijstelling houdt niet in dat alleen eisers de betreffende woonboerderij mogen gebruiken voor dubbele bewoning. Het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" laat voortzetting van het gebruik door twee andere gezinnen toe.
Wat betreft de ontvankelijkheid achten eisers hun bezwaarschrift wel ontvankelijk. Uit de voorschriften van het bestemmingsplan blijkt niet duidelijk hoe het overgangsrecht in het geval van eisers dient te worden uitgelegd. Eisers hebben verweerder daarom om een rechtsoordeel gevraagd. Dit oordeel is vatbaar voor bezwaar en beroep, omdat het bezwaarlijk is voor eisers om eerst de boerderij te verkopen aan twee verschillende gezinnen, die later met een aanschrijving tot bestuursdwang kunnen worden geconfronteerd.
De rechtbank overweegt hierover als volgt.
Bezwaar en beroep kan slechts worden ingesteld tegen besluiten. Uit de definitie van het begrip besluit in artikel 1:3 van Pro de Awb volgt dat voor een besluit onder andere sprake moet zijn van een rechtshandeling. Een van de kenmerken van een rechtshandeling is dat het recht aan deze handeling het ontstaan van nieuwe rechten of plichten verbindt. Als gevolg van de brief van verweerder van 28 april 1999 zijn strikt genomen geen nieuwe rechten of plichten in het leven geroepen. Deze brief bevat slechts een uitleg van verweerder over de rechtstoestand zoals deze in het leven is geroepen door het bestemmingsplan "Buitengebied 1996", het voordien geldende bestemmingsplan en de bouwvergunning met vrijstelling van 10 februari 1983. Eisers hebben geen van deze besluiten bestreden en die besluiten zijn onherroepelijk geworden. De brief van 28 april 1999 bevat slechts de aanduiding van de rechtsgevolgen van andere besluiten en heeft dus in beginsel geen zelfstandig rechtsgevolg.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar jurisprudentie echter het bovenstaande uitgangspunt in enkele uitzonderlijke gevallen genuanceerd. Te wijzen is onder andere op de uitspraken van de Afdeling van 15 september 1997, AB 1998, 8 (Schijndel) en 16 november 1998, Gst. 7090, 6 (Wassenaar). In de uitspraak Schijndel was aan de orde of de mededeling dat een bepaald bouwvoornemen geen vergunningvrij bouwwerk was, een beschikking was in de zin van artikel 2 van Pro de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Wet Arob). De uitspraak Wassenaar behandelde het geval dat burgemeester en wethouders zich in een brief hadden uitgesproken over de vraag of bepaalde voorgenomen gebruiksactiviteiten in overeenstemming waren met het geldende bestemmingsplan. De rechtbank begrijpt deze jurisprudentie aldus dat onder omstandigheden een mededeling van een bestuursorgaan over een specifieke rechtstoestand kan worden aangemerkt als gericht op rechtsgevolg. Het moet dan gaan om een zelfstandig en als definitief bedoeld rechtsoordeel. Dit oordeel betreft de toepasselijkheid van een publiekrechtelijk voorschrift, ten aanzien waarvan het bestuursorgaan de beslisbevoegdheid of de bevoegdheid tot handhaving heeft. Een andere weg dan het vragen van een rechtsoordeel moet uit een oogpunt van rechtszekerheid onder die betreffende omstandigheid onevenredig bezwarend worden geacht. Daarvan zal in ieder geval sprake zijn als de enige andere weg is het uitvoeren van de voorgenomen activiteiten om vervolgens een besluit tot handhaving af te wachten waartegen in rechte kan worden opgekomen.
Echter ook in het licht van de genoemde jurisprudentie van de Afdeling kan de brief van 28 april 1999 naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een besluit. Weliswaar bevat de brief van 28 april 1999 een zelfstandig en definitief rechtsoordeel van verweerder en is verweerders bevoegdheid tot handhaving in geding. Een kenmerkend verschil met de aangehaalde jurisprudentie is echter dat geen sprake is van de uitleg van een algemeen verbindend voorschrift, maar van een aan eiser sub 1 verleende beschikking. Het gaat om de bouwvergunning van 10 februari 1983, waarvan deel uitmaakt een vrijstelling op grond van artikel 19 van Pro de WRO. Eisers hebben gesteld dat de interpretatie van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" in het geding is. Het staat echter vast, eisers hebben dat ook niet bestreden, dat zowel het geldende bestemmingsplan als het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" op het adres […]weg[…] slechts bewoning door één huishouden toestaat. Evenmin is hier het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" als zodanig in het geding. Het antwoord op de vraag of en op welke wijze op grond van het overgangsrecht dubbele bewoning is toegestaan, is geheel afhankelijk van de inhoud en betekenis van de in 1983 verleende vrijstelling.
Op zich is het voorstelbaar dat een gegeven beschikking op gelijke wijze als een algemeen verbindend voorschrift interpretatie behoeft door het bestuursorgaan dat de beschikking heeft gegeven en/of tot handhaving daarvan bevoegd is. Een algemeen verbindend voorschrift bevat echter algemene regels die van toepassing zijn op gevallen die van tevoren onbekend zijn en bovendien zeer van elkaar kunnen verschillen. De concrete toepassing van de algemene regel kan daarom in een later opkomend geval ongewis zijn. De bij het geval betrokken belanghebbende zal bovendien vaak ten tijde van het geven van de algemene regel nog geen belang hebben gehad bij interpretatie van die regel. Bij een beschikking is dit anders. Deze heeft slechts betrekking op een specifieke situatie en is meestal rechtstreeks tot één of meer belanghebbenden gericht. Deze belanghebbenden kunnen bovendien in de regel tegen de beschikking een rechtsmiddel aanwenden. Dit betekent dat de geadresseerde van een beschikking de mogelijkheid bezit onduidelijkheden in de beschikking onmiddellijk te constateren en deze aan de orde te stellen bij het betrokken bestuursorgaan en uiteindelijk bij de rechter. Wanneer een belanghebbende geen gebruik maakt van zijn mogelijkheid tot het indienen van bezwaar en beroep, wordt de beschikking na verloop van tijd onaantastbaar. De rechtszekerheid brengt met zich mee dat partijen binnen een bepaalde termijn besluiten kunnen aanvechten en dat een eenmaal genomen beslissing niet te allen tijde in rechte kan worden bestreden. Dat uitgangspunt brengt derhalve mee dat dat een belanghebbende onmiddellijk na de bekendmaking dient na te gaan of een beschikking in overeenstemming is met het gevraagde. Het moet worden voorkomen dat een belanghebbende door het vragen van een rechtsoordeel de inhoud van een beschikking eenvoudig aan bezwaar en beroep kan onderwerpen nadat de oorspronkelijke termijnen daarvoor zijn verstreken.
Het bovenstaande is van belang bij de beantwoording van de vraag of een andere weg dan het vragen van een rechtsoordeel, uit een oogpunt van rechtszekerheid onevenredig bezwarend moet worden geacht. Daarbij dient naar het oordeel van de rechtbank namelijk ook rekening te worden gehouden met het andere, hiervoor reeds aangehaalde aspect van rechtszekerheid, te weten dat onherroepelijk geworden besluiten in beginsel onaantastbaar zijn. Bovendien moet in het oog worden gehouden dat een rechtsoordeel volgens de jurisprudentie slechts bij uitzondering aan bezwaar en beroep wordt onderworpen. Voor eisers geldt in dit verband het volgende. Ook al was het verkopen van de woning aan de […]weg […] op 10 februari 1983 niet aan de orde, eisers hadden zich niettemin rekenschap dienen te geven van de gevolgen die de beschikking van die datum voor hen in de toekomst zou kunnen hebben. Eisers hadden destijds het recht om beroep in te stellen tegen de verleende verklaring van geen bezwaar en om bezwaar te maken tegen de vrijstelling. Deze mogelijkheid hebben zij ongebruikt gelaten. Daardoor is het voor hen nu niet meer onevenredig bezwarend te achten als zij geen rechtsoordeel kunnen vragen, zelfs als dit betekent dat zij een handhavingsbesluit dienen af te wachten. Er bestaat daarom geen reden om aan te nemen dat de brief van 28 april 1999 op rechtsgevolg is gericht.
Dit is slechts anders als zou blijken dat verweerders opvatting over het in deze situatie geldende recht zodanig onwaarschijnlijk is dat eisers daar in het geheel geen rekening mee hadden hoeven houden. Of daarvan sprake is, moet worden beoordeeld naar de feiten en omstandigheden zoals die eisers bekend waren of hadden moeten zijn ten tijde van het nemen van het uit te leggen besluit. Gelet op het geformuleerde criterium toetst de rechtbank dit punt slechts marginaal. Dienaangaande is van betekenis dat het in ieder geval eiser sub 1 bekend was dat gedeputeerde staten alleen na een bezwaarprocedure de gevraagde verklaring van geen bezwaar hebben afgegeven. Aan de verklaring van geen bezwaar was de voorwaarde verbonden "dat zodanig wordt verbouwd dat wordt vermeden dat zich in de toekomst een situatie kan ontwikkelen dat van blijvende huisvesting voor meer gezinnen sprake is." Dat zij alsnog een verklaring van geen bezwaar afgaven, motiveerden gedeputeerde staten met de slechte gezondheidstoestand van de vader van eiser sub 1. De vader leed aan epilepsie. Huisvesting van andere personen in zijn nabijheid was daarom zeer wenselijk, te meer nu de buren op vrij grote afstand woonden. Gelet op deze omstandigheden is verweerders opvatting te verdedigen dat met de vrijstelling voor dubbele bewoning een beperkte, specifieke uitzondering is gemaakt die alleen geldt voor eisers. Eisers hadden vanaf het begin met deze opvatting rekening moeten houden. De opvatting van eisers dat gedeputeerde staten met het gebruik van het woord "meer" bedoeld hebben aan te geven "meer dan twee", waardoor bewoning door twee gezinnen zou zijn toegestaan, deelt de rechtbank niet, ook gezien de specifieke omstandigheden waaronder vrijstelling is verleend. Uit het voorgaande volgt dat de brief van verweerder van 28 april 1999 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Verweerder had dan ook het bezwaar dat eisers tegen deze brief hebben gericht niet-ontvankelijk moeten verklaren. Door dit niet te doen kan het bestreden besluit geen stand kan houden. De rechtbank zal het besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien.
Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eisers redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand en reiskosten.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Arrondissementsrechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van eisers van 19 mei 1999 tegen de brief
van 28 april 1999 niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op f 722,50 door de gemeente Enschede te betalen aan eisers;
- verstaat dat de gemeente Enschede aan eisers het griffierecht ad f 225,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Aldus gewezen en in het openbaar uitgesproken op 28 april 2000
door mr. H.G. Rottier, voorzitter, mr. R.J. Jue en mr. A.E.M. Effting-Zeguers, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. van Wees, griffier.
Afschrift verzonden op
Mtb