Uitspraak
Raad van State
R03.93.6309
A te B, appellant,
en
burgemeester en wethouders van Schijndel, verweerder.
Bij brief van 16 oktober 1992 hebben verweerders zich onder meer op het standpunt gesteld dat voor de bouw van twintig overkappingen op het perceel Plein 19 te Schijndel bouwvergunning is vereist.
Hiertegen heeft appellant bij brief van 13 november 1992 een bezwaarschrift ingediend hij verweerders. Bij het bestreden besluit van 2 november 1993, verzonden 4 november 1993, hebben verweerders de bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit is aan deze uitspraak gehecht. Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 30 november 1993, ingekomen bij deRaad van State op 3 december 1993, beroep ingesteld bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Hot beroepschrift is aan deze uitspraak gehecht. Desgevraagd hebben verweerders bij brief van 21 juli 1994, aangevuld bij brief van 1 november 1994, een verweerschrift ingediend.
Het geschil is op 21 februari 1997 behandeld in een openbare vergadering van de Afdeling, waarin appellant, in persoon en bij monde van zijn gemachtigde H.G.P.F. Roozendaal, en verweerders, vertegenwoordigd door C.C.P. van Steen, ambtenaar der gemeente, hun standpunten hebben toegelicht.
In rechte
Op 1 januari 1994 is in werking getreden de Wet van 16 december 1993 tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Algemene wet bestuursrecht, de Wet op de Raad van State, de Beroepswet, de Ambtenarenwet 1929 en andere wetten, alsmede intrekking van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie), Stb. 1993, 650, welke nadien is gewijzigd. Uit de in deel 6, artikel 1, van deze wet neergelegde overgangsbepalingen volgt dat het geschil dient te worden behandeld met toepassing van het recht dat gold vóór 1 januari 1994, behoudens ten aanzien van de regeling inzake de proceskostenveroordeling in de artikelen 8:75 en 8:75a van de Algemene wet bestuursrecht. Het bouwplan van appellant ziet op het plaatsen van twintig overkappingen met elk een hoogte van 2,70 m op een oppervlakte van ruim 19 m2 op een gedeelte van zijn perceel. Ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet is geen bouwvergunning vereist voor het op een erf van een woning of een ander gebouw bouwen van een overkapping met een open constructie, waarvan de hoogte van de voet af gemeten niet meer is dan 2,70 m en de bruto-oppervlakte horizontaal gemeten niet meer is dan 20 m2 mits het bouwen van de overkapping niet tot gevolg heeft dat het bij die woning of dat andere gebouw aansluitend erf voor meer dan 50% is bebouwd. Naar aanleiding van overleg dat appellant met medewerkers van de desbetreffende dienst van de gemeente heeft gehad en naar aanleiding van diens brieven dat hij van plan was met de uitvoering van het bouwplan te beginnen, hebben verweerders op 16 oktober 1992 aan appellant schriftelijk medegedeeld dat er geen sprake is van een vergunningvrije bouwactiviteit als bedoeld in artikel 43 van Pro de Woningwet, dat hiervoor bouwvergunning nodig is en dat overtreding van de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan zal leiden tot ingrijpen. Blijkens de opgenomen rechtsmiddelenclausule hebben verweerders met deze brief bedoeld een voor beroep vatbare beschikking te geven.
De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de brief van verweerders van 16 oktober 1992 inderdaad een beschikking behelst in de zin van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (hierna te noemen: de Wet arob).
Verweerders zijn er bij het bestreden besluit zonder meer van uitgegaan dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet arob wordt onder beschikking verstaan het schriftelijk besluit van een administratief orgaan, gericht op enig rechtsgevolg. De Afdeling overweegt dienaangaande dat het hier niet gaat om een mededeling van louter informatieve aard, naar aanleiding van een verzoek om informatie en voorafgaand aan een in een later stadium nog te nemen besluit. Het betreft hier een reactie van verweerders op de mededeling van appellant dat hij tot feitelijk handelen (de uitvoering van zijn bouwplan) wil overgaan. Verweerders geven daarbij aan dat zij het uit eerdere contacten blijkende standpunt van appellant dat geen bouwvergunning is vereist, niet delen. Er is geen sprake van een enkele verwijzing naar artikel 43 van Pro de Woningwet in die zin dat verweerders mededelen dat het bouwplan niet valt onder één van de in dat artikel genoemde categorieën bouwwerken of werkzaamheden, maar van een mededeling die een zelfstandig en als definitief bedoeld rechtsoordeel impliceert over de toepasselijkheid van dit artikel in de gegeven situatie, ten aanzien waarvan verweerders de bevoegdheid hebben. Verweerders geven een interpretatie van artikel 43, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet. Het gaat om een wetsuitleg, die tevens een oordeel van verweerders inhoudt over hun handhavingsbevoegdheid. Indien appellant gaat bouwen zonder bouwvergunning kunnen verweerders immers terzake met bestuursdwang optreden. Het is niet juist om in een geval als het onderhavige van partijen te verlangen dat met de bouw wordt begonnen en dat verweerders vervolgens een bestuursdwangaanschrijving doen uitgaan wegens het bouwen zonder vergunning (overtreding van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet), waartegen appellant kan opkomen. Die weg moet uit een oogpunt van rechtszekerheid onevenredig bezwarend worden geacht. In dit geval hebben partijen ook welbewust die weg niet willen begaan. Omdat zij direct duidelijkheid wensen over de toepasselijkheid van artikel 43 van Pro de Woningwet, hebben zij ervoor gekozen om de onderhavige procedure te volgen.
De Woningwet voorziet in een stelsel waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen vergunningplichtige, meldingplichtige en vergunningvrije bouwwerken. Laatstgenoemde twee categorieën vormen een uitzondering op de algemeen geldende vergunningplicht. Het aanvragen van een bouwvergunning is voor die categorieën door de wetgever te bezwarend geacht. Indien er tussen het bestuur en de burger verschil van mening bestaat over het antwoord op de vraag of een voorgenomen bouwplan valt onder de categorie vergunningvrije bouwwerken of dat er bouwvergunning nodig is, acht de Afdeling het bij wege van uitzondering niet noodzakelijk van de burger te verlangen dat hij -op de daarvoor voorgeschreven wijze- een aanvraag om bouwvergunning indient teneinde hierover duidelijkheid te krijgen onder voorwaarde dat deze procedure als een onevenredig bezwarende weg naar de rechter moet worden aangemerkt. Hoewel het uit de aard der zaak in deze gevallen veelal zal gaan om een relatief klein bouwplan, waarvan zonder dat het noodzakelijk is om te beschikken over alle gegevens die bij een vergunningaanvraag zijn vereist, kan worden vastgesteld of het voldoet aan de -soms betrekkelijk vage- criteria van artikel 43 van Pro de Woningwet, kan deze procedure toch in bepaalde gevallen als onevenredig bezwarend worden aangemerkt. Het moet dan ook in die gevallen mogelijk zijn om een (rechts-)vraag met betrekking tot dit artikel zelfstandig aan de rechter voor te leggen. Daaraan doet niet af dat ook meteen een aanvraag om bouwvergunning zou kunnen worden ingediend en dat in die procedure -ook bij de rechter, waarbij valt te wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 1 april 1996 inz. no. H01.95.0203 (Patrimonium), gepubliceerd in AB 1996, 291- de vraag aan de orde zou kunnen worden gesteld of een dergelijke vergunning wel nodig is. Indien die weg wordt gevolgd zullen veelal leges verschuldigd zijn. De Afdeling acht het volgen van de gekozen weg in dit geval gerechtvaardigd aangezien aan het aanvragen van een bouwvergunning in het onderhavige geval, waarbij het aantal bouwwerken van grote betekenis is, relatief aanmerkelijke kosten verbonden zijn aan het opstellen van de aanvraag en het indienen daarvan, en het op voorhand vast staat dat de vergunning zal worden geweigerd. Daarbij komt dat partijen uit een oogpunt van proceseconomie uitdrukkelijk deze procedure hebben gekozen. Deze indiening moet onder deze omstandigheden als een onevenredig bezwarende weg naar de rechter worden aangemerkt. Uit een oogpunt van bestuurslast of rechtsbescherming zijn geen overwegende bezwaren verbonden aan het voeren van een zelfstandige procedure over de bouwvergunningplicht in gevallen als het onderhavige. Indien de uitkomst is dat bouwvergunning nodig is kunnen belanghebbende derden in de met waarborgen omgeven vergunningprocedure hun mening kenbaar maken. Indien de uitkomst is dat geen bouwvergunning nodig is en het oordeel van het bestuur niet aan de rechter is voorgelegd kunnen derden die eerst in een later stadium van de bouwactiviteiten op de hoogte geraken, om bestuursdwang verzoeken, waarbij de vergunningplicht aan de orde zal kunnen komen. De rechter is in die situatie bij de uitleg van de (Woning)wet niet gebonden aan het oordeel van het bestuur daarover. Ook in het geval dat de vraag met betrekking tot de vergunningplicht wel aan de rechter is voorgelegd, hoeft diens oordeel daarover in een door derden gestarte bestuursdwangprocedure in beginsel niet bindend te zijn. Deze derden waren immers geen partij in het geschil waarover de rechter zijn oordeel heeft gegeven. Indien de betrokken burger volstrekte zekerheid wil over de uitvoerbaarheid van zijn bouwplan dient de vergunningprocedure te worden gevolgd. Uit het vorenoverwogene volgt dat het oordeel van verweerders over de vraag of het bouwplan van appellant valt onder de categorie vergunningvrije bouwwerken (in dit geval artikel 43, eerste lid, onder d, van de Woningwet) aangemerkt kan worden als een beschikking in de zin van artikel 2 van Pro de Wet arob, zodat verweerders appellant terecht in zijn bezwaar hebben ontvangen.
Over hetgeen partijen inhoudelijk verdeeld houdt overweegt de Afdeling het volgende.
Vast staat dat elke overkapping afzonderlijk aan de ingevolge artikel 43, eerste lid, onder d, voornoemd, vereiste maatvoering voldoet.
Verweerders hebben zich bij het bestreden besluit, zoals toegelicht in het verweerschrift en ter zitting, op het standpunt gesteld dat niettemin bouwvergunning is vereist. Daaraan hebben zij ten grondslag gelegd dat wat betreft het begrip 'erf' het normale spraakgebruik moet worden aangesloten. In het Groot woordenhoek der Nederlandse taal van Van Dale is de volgende omschrijving gegeven: 'een al of niet omheind, onbebouwd stuk grond, behorend bij een huis, met name een boerenwoning'. Gelet op deze omschrijving moet in het onderhavige geval onder 'erf' worden verstaan dat gedeelte van het perceel dat gelegen is direct rondom de bebouwing op dat perceel. Nu het achterliggende gedeelte van het perceel, waarop, op 60 m afstand van de bestaande schuur, de bebouwing is voorzien, moet worden aangemerkt als bouwland, kan dat niet worden begrepen onder het erf als bedoeld in artikel 43, eerste lid onder d, van de Woningwet, aldus verweerders. Voorts hebben verweerders aangevoerd dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest om het voor de burger mogelijk te maken om via de herhaalde oprichting van telkens één vergunningvrije overkapping in totaal ongeveer 400 m2 aan bebouwing op te richten, zoals appellant wil. In dat geval is er geen sprake meer van een bouwwerk van geringe afmetingen. Bovendien behoort in de opvatting van verweerders de vergunningvrije oprichting van een overkapping beperkt te blijven tot één exemplaar per erf.
Appellant heeft daarentegen betoogd dat wel wordt voldaan aan het vereiste dat op het erf moet worden gebouwd. Het kadastrale perceel waarop zijn woning staat is rechthoekig met een oppervlakte van bijna 1 hectare. Do woning (een woonboerderij) is gelegen langs de weg. Op circa 60 m achter de woning staat een grote schuur. Volgens appellant voldoet dit perceel aan de door verweerders genoemde omschrijving van 'erf' en sluit het voorts aan bij de toelichting op de Woningwet. Daarnaast stelt volgens appellant de Woningwet geen beperking aan het aantal overkappingen dat als vergunningvrij bouwwerk op een erf mag worden gebouwd. Er moet slechts worden voldaan aan de voorwaarde dat het bouwen van een overkapping niet mag leiden tot een situatie waarbij het bij het gebouw behorende erf voor meer dan 50% is bebouwd. Appellant baseert zich hierbij op informatie van de zijde van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
De Afdeling overweegt dienaangaande, dat het begrip 'erf' in de Woningwet niet is gedefinieerd. In de Memorie van Toelichting op artikel 42 van Pro het wetsvoorstel, het huidige artikel 43 van Pro de Woningwet -TK, vergaderjaar 1986-1987, 20 006, nr. 3, blz. 58-, is echter wat betreft onderdeel c van dit artikel het volgende gesteld: 'Onder het bij de woning of het andere gebouw aansluitend erf moet worden verstaan de grond die blijkens de kadastrale gegevens behoort tot de kavel waarop de woning of het andere gebouw is geplaatst.' Deze uitlating van de wetgever over het aansluitend erf kan als uitgangspunt dienen bij het bepalen van de begrenzing van een erf in de zin van dit artikel. In redelijkheid valt evenwel niet aan te nemen dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om een kavel in zijn geheel als erf aan te merken, ongeacht de feitelijke situatie en de bestemming van de grond. Dat zou in tegenspraak zijn met de eveneens in de Memorie van Toelichting (TK, vergaderjaar 1986-1987, 20 066, nr. 3, bIz. 12-13, alsook bIz. 58) opgenomen passage dat bij de vergunningvrije bouwwerken de daarbij aangegeven criteria van stedebouwkundige en bouwtechnische aard in acht moeten worden genomen, welke criteria er onder meer toe strekken te voorkomen dat het bouwen van genoemde bouwwerken ongebreideld kan plaatsvinden en de invloed van die bouwwerken op de (gebouwde) omgeving te beperken. Een redelijke, met de uit de wetsgeschiedenis blijkende bedoeling van de wetgever over- eenkomende en tevens bij het spraakgebruik aansluitende uitleg van het begrip 'erf' in artikel 43, eerste lid, onder d, van de Woningwet, brengt met zich dat daaronder dient te worden verstaan een al of niet omheind stuk grond, in ruimtelijk opzicht direct behorende bij, in, functioneel opzicht ten dienste van, en in feitelijk opzicht direct aansluitend aan een woning of een ander gebouw, dat in beginsel behoort tot de kavel(s) waarop de woning of het andere gebouw is geplaatst, zoals dat blijkt uit de kadastrale gegevens.
De omvang van een erf wordt derhalve door de feitelijke omstandigheden van het geval bepaald. Hoewel de bestemming tot 'erf' niet doorslaggevend is bij de bepaling van de omvang van een erf in de zin van artikel 43, voornoemd, nu de daarin genoemde bouwwerken ongeacht de bestemming van de grond kunnen worden opgericht, mag de bestemming van de grond zich evenmin tegen het aanmerken van een perceelsgedeelte als erf in de hiervoor bedoelde zin verzetten. Zo zal een tuin veelal wel maar bijvoorbeeld een weiland niet als erf kunnen worden aangemerkt. Uitgaande van het vorenstaande, en gelet op de stukken -waaronder een luchtfoto- en het verhandelde ter zitting, kan het gedeelte van het perceel van appellant waarop de bouw van de overkappingen is voorzien, niet tot het erf worden gerekend.
Dit agrarisch bestemde gedeelte, waarop appellant tijdelijk kerstdennen heeft geteeld en dat hij in de toekomst wil inrichten als natuurtuin, kan in ruimtelijk opzicht niet als direct behorend bij de woning worden beschouwd en is in functioneel opzicht niet direct daaraan dienstbaar. Verweerders hebben zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat voor de bouw van de overkappingen in dit geval bouwvergunning nodig is.
Gelet hierop komt de Afdeling niet meer toe aan de vraag in hoeverre cumulatie van vergunningvrije overkappingen en andere bouwwerken op een erf is toegestaan.
Nu niet is gebleken dat het bestreden besluit in aanmerking komt om te worden vernietigd op één der gronden, genoemd in artikel 8, eerste lid, van de Wet arob, dient het beroep te worden verworpen. De Afdeling acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
verwerpt het beroep.
Aldus gewezen op 15 september 1997 door mrs. Bartel, Kosto, Suyver