Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 05 / 172 BAATBL AZ1 A
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 21 december 2005
in het geschil tussen:
Blokker Holding B.V.,
gevestigd te Laren, eiseres,
gemachtigde: mr. S.L. Wegman, werkzaam bij de Afdeling Vastgoed,
en
De heffingsambtenaar van de gemeente Hengelo,
verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Uitspraak op bezwaar van verweerder d.d. 7 februari 2005.
2. Het verloop van de procedure
Eiseres is ter zake van de haar in eigendom toebehorende onroerende zaak aan de Drienerstraat 3 te Hengelo voor het jaar 2003 op grond van de Verordening op de heffing en de invordering van baatbelasting van de Enschedesestraat(Westzijde)/Wemenstraat op 31 maart 2005 aangeslagen tot een bedrag van € 6.457,94 (aanslagnummer 71200300100001465).
Namens eiseres is tegen deze aanslag bij brief van 5 april 2004 een bezwaarschrift ingediend.
Bij uitspraak op bezwaar van 7 februari 2005 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de aanslag baatbelasting gehandhaafd.
Namens eiseres is op 17 februari 2005 een beroepschrift tegen deze uitspraak ingediend.
Verweerder heeft op 26 mei 2005 een verweerschrift in het geding gebracht.
Namens verweerder is op 7 oktober 2005 een pleitnotitie in het geding gebracht.
Namens eiseres is op 11 oktober 2005 een conclusie van dupliek ingezonden.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 21 oktober 2005, waar namens eiseres mr. R. Vingerhoeds is verschenen, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. P. v.d. Berg, mr.drs. J.J. Verbeek en B. Nijboer.
3. Overwegingen
3.1. Wettelijk kader
Artikel 222 van Pro de Gemeentewet luidt als volgt:
1. Ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan, wordt de baatbelasting ter zake van die onroerende zaak niet geheven.
2. Voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt bekend gemaakt overeenkomstig artikel 139.
3. Of een onroerende zaak is gebaat wordt beoordeeld naar de toestand op een in de belastingverordening te bepalen tijdstip, dat is gelegen uiterlijk een jaar nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid.
4. Tot invoering van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid.
5. De belasting wordt ineens geheven, met dien verstande dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige in de vorm van een jaarlijkse belasting wordt geheven gedurende ten hoogste dertig jaren, een en ander volgens in de verordening vast te stellen regelen.
Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet verbinden besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.
De bekendmaking geschiedt ingevolge het tweede lid door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.
Ingevolge artikel 142 van Pro de Gemeentewet treden de bekendgemaakte besluiten in werking met ingang van de achtste dag na die van de bekendmaking, tenzij in deze besluiten daarvoor een ander tijdstip is aangewezen.
3.2 Feiten
Eiseres is eigenaresse van de onroerende zaak aan de Drienerstraat 3 te Hengelo. Deze zaak heeft ingevolge de Leefmilieuverordening Binnenstad Hengelo de bestemming “Detailhandelsbedrijf”. De onroerende zaak is als winkelpand in gebruik en is gelegen in het centrum van Hengelo. De gemeente Hengelo heeft begin jaren negentig het plan opgevat om tot herinrichting van het centrum van Hengelo over te gaan. Bewoners van dit gebied zijn over het plan geïnformeerd.
Bekostigingsbesluit
De raad van de gemeente Hengelo heeft in zijn vergadering van 22 februari 2000 het Bekostigingsbesluit baatbelasting Enschedesestraat(Westzijde)/Wemenstraat (hierna: het Bekostigingsbesluit) vastgesteld. Van de vaststelling van het Bekostigingsbesluit is mededeling gedaan in de Twentsche Courant/Tubantia d.d. 3 maart 2000.
De tekst van het Bekostigingsbesluit luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ De raad der gemeente Hengelo;
gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 17 februari 2000, BD/CF, 678;
gelet op artikel 222, tweede lid van de Gemeentewet;
besluit
a. Het gebied waarin de onroerende zaken zijn gelegen, die gebaat worden door de voorzieningen die door of met medewerking van de gemeente tot stand worden gebracht ten behoeve van de herinrichting van de Enschedesestraat(Westzijde)/Wemenstraat aan te duiden overeenkomstig de bij dit besluit behorende en gewaarmerkte kaart;
De grens van het gebied ligt aan de achterzijde van de kavels die grenzen aan de Enschedesestraat (Westzijde) en Wemenstraat, een gedeelte van de De Wetstraat en een gedeelte van de Smutsstraat.
b. Dat de voorzieningen als bedoeld onder a., in ieder geval bestaan uit de volgende werken:
1. aanleggen/aanpassen (sier)bestrating (met inbegrip van bijbehorende werken),
2. aanbrengen/aanpassen nieuw straatmeubilair (banken, verlichting, vuilnisbakken, paaltjes, verwijzingssystemen/bewegwijzering/markering, bloembakken, speelvoorzieningen, etc.),
3. aanleggen/aanpassen van fietsstroken, stallingsmogelijkheden voor fietsen,
4. aanleggen/aanpassen van parkeerplaatsen, parkeervoorzieningen, laad- en losplaatsen,
5. aanleggen/aanpassen van groenvoorzieningen,
6. aanpassing profielen,
7. verrichten rioleringswerkzaamheden, plaatsen nieuw straatkolken, nieuwe putten, wijziging van de straatafwatering, etc.,
8. aanleggen/aanpassen van openbare verlichting en voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting;
9. aanleggen van mantelbuizen ten behoeve van de openbare nutsvoorzieningen,
10. aanleggen/aanpassen van de ondergrondse infrastructuur.
c. De mate waarin de kosten van de onder b. genoemde voorzieningen via een baatbelasting op genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht zullen worden verhaald, vast te stellen op maximaal 100% van de kosten ad f 2.467.723,00, zoals opgenomen in de bij dit besluit behorende en gewaarmerkte indicatieve kostenbegroting, zulks onder de bij de latere baatbelastingverordening vast te stellen regels met betrekking tot onder meer de definitieve omvang en de verdeling van kosten over de binnen het onder a. genoemde gebied gelegen onroerende zaken;
d. De inhoud van dit besluit, dat kan worden aangehaald als “Bekostigingsbesluit baatbelasting Enschedesestraat(Westzijde)/Wemenstraat”, bekend te maken overeenkomstig artikel 139 Gemeentewet Pro.
(…)”
Blijkens de bij het Bekostigingsbesluit behorende kaart omvat het gebate gebied mede de reeds genoemde onroerende zaak van eiseres.
Blijkens onderdeel c. van het Bekostigingsbesluit is de mate waarin de kosten van de in onderdeel b. genoemde voorzieningen via de baatbelasting zullen worden verhaald vastgesteld op maximaal 100% van de kosten ad f 2.467.723,--. Dit bedrag komt overeen met de ingevolge de indicatieve begroting vastgestelde netto kosten voor baatbelasting.
Verordening
De gemeenteraad heeft vervolgens, nadat in december 2001 de werkzaamheden waren uitgevoerd, op 7 oktober 2003 vastgesteld de Verordening baatbelasting van de Enschedesestraat(Westzijde)/Wemenstraat (hierna: de Verordening), welke Verordening op 7 oktober 2003 is bekendgemaakt in het Hengelo’s Weekblad. De Verordening is op 1 november 2003 in werking getreden. De peildatum als bedoeld in artikel 222, derde lid, van de Gemeentewet is ingevolge artikel 2 van Pro de Verordening bepaald op 1 november 2002.
De bij de Verordening behorende kaart laat zien dat het gebate gebied mede de onroerende zaak van eiseres omvat.
Bevoegdheid heffingsambtenaar
Op grond van de Verordening is aan eiseres de onderhavige belastingaanslag opgelegd door het hoofd van de afdeling Belastingen en Verzekeringen.
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hengelo heeft bij het Aanwijzingsbesluit heffingsambtenaar gemeentelijke belastingen van 21 december 2004 het hoofd van de afdeling Belastingen en Verzekeringen van de sector Concernfinanciën van de Bestuursdienst aangewezen als heffingsambtenaar als bedoeld in artikel 231, tweede lid, van de Gemeentewet.
3.3 Standpunten van partijen
Namens eiseres wordt in beroep aangevoerd dat er geen sprake is van een verbetering, als bedoeld door de Hoge Raad in zijn arrest van 8 augustus 2003, nr. 36.766 (Breda), zodat noch ter zake van winkels, noch ter zake van woningen baatbelasting kan worden geheven. Uit dit arrest volgt, zo betoogt eiseres, dat baatbelasting niet is bedoeld voor de vervanging van reeds bestaande voorzieningen, tenzij sprake is van een wezenlijke verbetering. In dit verband wijst eiseres erop dat in Hengelo slechts uiterlijke wijzigingen hebben plaatsgevonden, die met name zijn bereikt door gebruik van andere materialen of vormen, waarbij het karakter van de in de herinrichting betrokken straten, te weten voetgangersgebied met beperkt laad- en losverkeer, niet is gewijzigd, aldus eiseres. Het gebied was naar zijn aard winkel- en woongebied en is dat na de herinrichting gebleven en is qua omvang niet uitgebreid. Weliswaar ziet het er na de werkzaamheden anders uit, doch de Hoge Raad heeft “uiterlijk” niet opgenomen als criterium, aldus eiseres.
Daarnaast heeft verweerder volgens eiseres in strijd gehandeld met het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad van 8 augustus 2003, door geen onderscheid te maken tussen de kosten van verbetering en de kosten van vervanging. Het principe van het opleggen van baatbelasting bevreemdt eiseres, omdat vanaf de aanvang van de herinrichting hinder daarvan wordt ondervonden, terwijl deze last door verweerder niet wordt gecompenseerd.
Eiseres wijst voorts op het arrest van de Hoge Raad van 25 mei 1988, nr. 25.347 (Sneek), waaruit valt af te leiden dat een verbetering mogelijk wel aanwezig kan worden geacht, indien door herinrichting meer omzet/winst wordt behaald. Dit zal zich volgens eiseres echter niet vaak voordoen, omdat winkelend publiek koopgewoontes niet zal veranderen vanwege een andere inrichting/bestrating. Als eiseres in de afgelopen periode al meer omzet/winst heeft behaald, dan was dat eerder het gevolg van het vestigen van haar pand in het nieuwe, kleinschalige winkelcentrum, waarmee het bestaande winkelgebied is uitgebreid, dan van een andere inrichting/bestrating.
Verder wijst eiseres nog op het arrest van de Hoge Raad van 11 november 1959 inzake de gemeente Ruinen, waaruit reeds viel af te leiden dat er geen baat is bij vervanging van reeds bestaande voorzieningen, in casu wegverharding, als niet tevens sprake is van een wezenlijke verbetering. Ook toen was al duidelijk dat er geen baatbelasting kan worden geheven ter zake van onderhoud, ook al vindt dat onderhoud plaats door algehele vervanging met ander materiaal. Volgens eiseres is in het onderhavige geval echter sprake van werkzaamheden die gebruikelijk zijn bij (groot) onderhoud, waarbij het feit dat dit (groot)onderhoud mogelijkerwijs eerder heeft plaatsgevonden dan de gemeente zelf noodzakelijk achtte, niet automatisch bewerkstelligt dat er dan ineens sprake is van een verbetering van bestaande voorzieningen. Eiseres betoogt dat, voor zover wordt geoordeeld dat er wel sprake is van een verbetering, als bedoeld door de Hoge Raad in zijn hiervoor genoemde arrest van 8 augustus 2003, alleen dat deel van de kosten dat kan worden toegerekend aan daadwerkelijke verbetering, waardoor de eigenaar van de onroerende zaak wordt gebaat, kan meetellen bij de berekening van de hoogte van de baatbelasting.
Daarnaast wordt namens eiseres in beroep aangevoerd dat woningen ten onrechte buiten de heffing van baatbelasting zijn gelaten. Hiertoe wordt naar voren gebracht dat woningen ook zijn gebaat door bestrating, verlichting, groenvoorzieningen en (ander) straatmeubilair, zoals het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch heeft geoordeeld in zijn arresten van 4 februari 1997, nr. 3745/1982 (Maasbracht), en 27 januari 2000, nr. P97/20426 (Hilversum). Verder wijst eiseres erop dat verweerder ook niet uitsluit dat onder “degene die bij het begin van het belastingjaar het genote heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht”, over wie ingevolge artikel 3 van Pro de Verordening de kosten van de voorzieningen worden omgeslagen, woningbezitters vallen. Evenmin blijkt volgens eiseres uit de in artikel 1, eerste lid, van de Verordening opgenomen definitie van het begrip “onroerende zaak” dat hiermee uitsluitend winkels worden bedoeld. Deze definitie is zo ruim gesteld dat ook woningen hier zonder problemen onder kunnen vallen. Het niet in de heffing betrekken van woningen is volgens eiseres in strijd met het bij de heffingsgrondslagen als uitgangspunt genomen profijtbeginsel. Eiseres concludeert dat verweerder ten onrechte andere onroerende zaken dan winkels niet in de heffing van baatbelasting heeft betrokken. Mocht worden geoordeeld, zo betoogt eiseres, dat naast (groot)onderhoud mede sprake is van bestaande voorzieningen, dan dient volgens haar het gedeelte van de kosten van verbetering, ter zake waarvan verhaal via baatbelasting kan plaatsvinden, ook aan de woningen in het onderhavige gebied te worden toegerekend, in verband waarmee het tarief dient te worden bijgesteld.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de herinrichting een verbetering is waarvoor baatbelastingheffing mogelijk is.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 8 augustus 2003 (Belastingblad 2003, 974) is verweerder van mening dat de herinrichting van Hengelo voldoet aan de door de Hoge Raad genoemde criteria voor verbetering. De herinrichting gaat veel verder dan “onderhoud” waar het blijkens de door verweerder aangehaalde jurisprudentie inzake de inkomstenbelasting (hierna: IB-jurisprudentie) immers slechts gaat om het in bruikbare staat houden van de voorziening om achteruitgang en verval te voorkomen. Voor onderhoud had in het centrum van Hengelo kunnen worden volstaan met het repareren van de bestaande voorzieningen om deze op een aanvaardbaar onderhoudsniveau te houden. In het kader van de herinrichting zijn echter alle bestaande voorzieningen verwijderd en vervangen door geheel nieuwe voorzieningen waarbij tevens aanzienlijke functiewijzigingen hebben plaatsgevonden. Hiermee is door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het gebied wezenlijk veranderd ten opzichte van de situatie voor de herinrichting. Het gebied is zowel naar inrichting, aard en omvang gewijzigd. Er is derhalve sprake van een als voorziening aan te merken verbetering en niet van (groot)onderhoud, zodat de kosten via de baatbelasting op de eigenaren van gebate onroerende zaken kunnen worden verhaald.
De Hoge Raad heeft in het aangehaalde arrest van 8 augustus 2003 eveneens geoordeeld dat, indien bij de herinrichting ook (groot)onderhoud plaatsvindt, deze kosten moeten worden afgesplitst. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald. In dit verband merkt verweerder op dat in het bekostigingsbesluit de mate van verhaal van de kosten is bepaald op 100% van de kosten, zijnde f 2.467.723,--. Volgens verweerder is er sprake van een zo radicale herinrichting dat in wezen nieuwe aanleg van (geheel andere) voorzieningen heeft plaatsgevonden. In het licht van de IB-jurisprudentie is dan sprake van een zodanige verbetering dat alle kosten als kosten van verbetering worden aangemerkt. Splitsing van kosten in verbeteringskosten en onderhoudskosten is dan niet aan de orde. Voor zover de rechtbank desalniettemin van oordeel mocht zijn dat wel een uitsplitsing tussen kosten van verbetering en kosten van onderhoud moet worden gemaakt, verwijst verweerder naar het uitgangspunt dat 1/3 deel van de verhaalbare kosten wordt aangemerkt als kosten van onderhoud. Verweerder heeft naar aanleiding van het genoemde arrest van de Hoge Raad berekend wat het zou kosten om het gebied Enschedesestraat(Westzijde)/Wemenstraat op het hoogste niveau van onderhoud te brengen, uitgaande van de situatie vóór herinrichting. Deze kosten bedragen blijkens de overgelegde berekening € 184.475,75. Op grond hiervan hadden de verhaalbare kosten € 1.565.817,-- kunnen zijn. Het bekostigingsbesluit geeft als maximaal verhaalbare kosten € 1.119.803,-- aan. Verweerder heeft echter daadwerkelijk € 693.197,-- verhaald, hetgeen ruim onder het juridisch toelaatbare bedrag blijft.
Verweerder stelt verder dat uit het arrest van de Hoge Raad van 24 juli 2001 (Belastingblad 2001, 890) blijkt dat een stijging van de winst of omzet geen voorwaarde is voor verbetering. Verweerder wijst in dit verband tevens op de uitspraken van het Gerechtshof ‘s-Gravenhage van 2 augustus 1996 (Belastingblad 1997, 273) en van het Gerechtshof Arnhem van 20 oktober 1998 (Belastingblad 1999, 246).
Ten slotte wijst verweerder erop dat ter beoordeling van de vraag of onroerende zaken zijn gebaat door de getroffen voorzieningen is uitgegaan van de objectieve bestemming van de onroerende zaken, zoals deze zijn vastgelegd in de geldende regels met betrekking tot de ruimtelijke ordening. Indien een onroerende zaak op basis van de Leefmilieuverordening, het bestemmingsplan en/of voorbereidingsbesluit uitsluitend een woonbestemming of woonfunctie heeft, en de voorzieningen er vooral op zijn gericht de straten aantrekkelijker te maken voor het winkelende publiek, zoals bij de herinrichting van het centrum van Hengelo het geval is, dan zijn woningen volgens verweerder niet gebaat door de voorzieningen en ondervinden zij mogelijk zelfs nadeel als gevolg van (toenemende) drukte en (geluids)overlast. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraken van Gerechtshof Leeuwarden van 22 november 2002 (Belastingblad 2003, 204), Gerechtshof
‘s-Hertogenbosch van 30 november 2000 (Belastingblad 2001, 331) en naar het arrest van de Hoge Raad van 20 december 1995 (Belastingblad 1996, 235).
Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder een fotoboek en kaartmateriaal overgelegd die visueel en beschrijvend een nader inzicht geven in de in het kader van de herinrichting getroffen voorzieningen en de veranderingen die dit heeft meegebracht ten opzichte van de situatie vóór de herinrichting. Voorts gaat verweerder in op de na zijn verweerschrift gewezen jurisprudentie.
In haar conclusie van dupliek geeft eiseres - onder meer en zakelijk weergegeven - het volgende aan.
Dat het gebied er na de herinrichtingswerkzaamheden beter uitziet, brengt geen wijziging in het feit dat het hoofdzakelijk gaat om onderhoudswerkzaamheden. Indien alle kosten kunnen worden toegerekend aan de totstandbrenging van een wezenlijke verandering, dan komen alle kosten voor verhaal in aanmerking, doch als dat niet zo is, dan zullen de kosten moeten worden gesplitst in kosten toerekenbaar aan de verbetering en in overige, als (groot)onderhoud te bestempelen, kosten. Onder laatstbedoelde kosten vallen ook de kosten van algehele vervanging, zonder dat er sprake is van een wezenlijke verandering, ook al worden in het spraakgebruik dergelijke uitgaven niet als onderhoudsuitgaven beschouwd, maar als uitgaven ten behoeve van een algehele vernieuwing. De Hoge Raad heeft niet bedoeld dat bij hergebruik van de oude materialen geen verhaal zou kunnen plaatsvinden en dat bij algehele vervanging met nieuwe materialen ineens alle kosten verhaalbaar zouden zijn.
De oude baatbelastingjurisprudentie verliest haar betekenis. In dit verband wordt gewezen op uitspraken van Gerechtshof ’s-Gravenhage van 6 juli 2005, nr. BK-03/02188 en van Gerechtshof Amsterdam van 16 september 2005, nr. 04/03100, waarbij wordt opgemerkt dat door deze uitspraken alle uitspraken, waarbij “het aantrekkelijker maken van een gebied” als een verbetering wordt beschouwd, komen te vervallen. Voorts wordt verwezen naar de bij de conclusie van dupliek gevoegde foto’s, waaruit blijkt, zo wordt gesteld, dat de gemeente Hengelo oude zaken heeft vervangen door nieuwe en dat er naar inrichting praktisch niets is gewijzigd.
3.4 Overwegingen van de rechtbank
De rechtbank zal allereerst bezien of sprake is van voorzieningen als bedoeld in artikel 222 van Pro de Gemeentewet. Voor de uitleg hiervan is bepalend het arrest van de Hoge Raad van 8 augustus 2003, nr. 36.769, inzake een baatbelasting van de gemeente Breda. Blijkens dit arrest is onder het tot stand brengen van een voorziening als bedoeld in artikel 222 van Pro de Gemeentewet niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
Van het tot stand brengen van een voorziening in de zin van artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet is evenwel geen sprake indien en voorzover de door of met medewerking van de gemeente uitgevoerde werkzaamheden bestaan in onderhoudswerkzaamheden, daaronder mede begrepen het wegwerken van achterstallig onderhoud. Indien de door de gemeente uitgevoerde werkzaamheden de herinrichting van een gebied betreffen, is er slechts sprake van een als voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling aan te merken verbetering en niet van (groot) onderhoud, indien en voorzover door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke inrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk veranderd is, waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan. Indien bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, moeten de kosten daarvan worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald.
In het onderhavige geval is sprake van een wijziging van het bestaande centrumgebied van de gemeente Hengelo. Gelet op voornoemde jurisprudentie dient derhalve primair de vraag te worden gesteld of sprake is van een verbetering van de bestaande voorziening in die zin dat het geheel van voorzieningen in het gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke herinrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk is veranderd waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan.
De rechtbank constateert, mede aan de hand van het overgelegde fotomateriaal, dat in het gebied de sierbestrating is aangepast volgens het uitgangspunt “chique, no nonsense” waarbij gebruik is gemaakt van speciaal voor Hengelo ontwikkeld en samengesteld materiaal. Er is nieuwe verlichting aangebracht (in plaats van glazen bolarmaturen speciaal ontworpen hangarmaturen en andere verlichting, onder meer op en rond het kerkplein). Het straatmeubilair, zoals prullenbakken, banken, fietsklemmen, bewegwijzering, speeltoestellen en zo voort, is aangepast aan de eisen van de tijd. Groenvoorzieningen zijn aangepast en er is functionele kunst aangebracht, in de vorm van lichtmasten voor de kerk. De Wemenstraat is qua functie gewijzigd, in die zin dat deze straat vóór de herinrichting met name als functie rijweg had en ná de herinrichting autovrije winkelstraat geworden is. Het gebied is overigens een winkelgebied. De Enschedesestraat is qua functie niet veranderd. Hier was en is sprake van een autovrije winkelstraat.
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gesproken worden van een verbetering van de bestaande voorzieningen in die zin dat het geheel van voorzieningen in het gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke herinrichting of de laatste herinrichting bevond wezenlijk is veranderd waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan. Verweerder stelt dat thans in het gebied sprake is van een uniforme inrichting als gevolg van het gebruik maken van hetzelfde materiaal. Het gebruik maken van uniforme materialen kan echter niet zonder meer tot de conclusie leiden dat ook sprake is van een verbetering. Het is aan verweerder aan te tonen dat hiervan sprake is. De rechtbank heeft uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet kunnen afleiden dat er sprake is van een verbetering. Dat de bestrating en verlichting – structurerende elementen in het heringerichte gebied – meer aan de eisen van de tijd voldoen, betekent nog niet dat er sprake is van een verbetering van het geheel van de voorzieningen. De kwaliteit van de gebruikte materialen moge hoger zijn en daardoor voor de gemeente wellicht aantrekkelijker in het gebruik en efficiënter in het beheer, hieruit kan niet worden afgeleid dat er sprake is van een verbetering van de voorzieningen zoals hiervoor bedoeld.
Ook in visueel opzicht heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een verbetering. De rechtbank merkt daarbij overigens op dat de door verweerder ingebrachte fotoreportage niet geheel duidelijk is aangezien vanuit verschillende fotostandpunten de situatie vóór en na de herinrichting in beeld is gebracht.
In functioneel opzicht heeft het gebied enige wijziging ondergaan, in die zin dat de Wemenstraat autovrij is gemaakt. Het geheel autovrij maken geschiedt echter niet door de voorzieningen die in de baatbelasting zijn betrokken. De fysieke structuur van deze straat is zodanig dat verkeer nog steeds mogelijk is en ook daadwerkelijk plaatsvindt doordat fietsers hiervan gebruik maken. In de profilering van de bestrating van de Wemenstraat is een rijweg, bestemd voor fietsers, en een voetgangersgedeelte opgenomen. Het wijzigen van de functie van de gebieden is dan ook niet zozeer een gevolg van het geheel van voorzieningen dat in de baatbelasting is betrokken maar van de genomen verkeersmaatregelen. In functioneel opzicht heeft de Enschedesestraat geen wijziging ondergaan.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat door de wijziging (herinrichting) van het centrum van Hengelo het geheel van voorzieningen in het hier aan de orde zijnde gebied wezenlijk is veranderd in de door de Hoge Raad in zijn arrest van 8 augustus 2003 bedoelde zin. Bijgevolg heeft verweerder evenmin voldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een wijziging of vervanging van bestaande voorzieningen die in verbetering daarvan resulteert. Gelet hierop is er geen sprake van voorzieningen als bedoeld in artikel 222 van Pro de Gemeentewet. Het beroep is derhalve gegrond en de bestreden uitspraak op bezwaar dient te worden vernietigd. Aangezien in de bestreden uitspraak op bezwaar de aanslag baatbelasting over het jaar 2003 in stand is gelaten en deze aanslag – naar uit het vorenstaande volgt – in strijd met het recht is opgelegd, zal de rechtbank ook de aanslag baatbelasting vernietigen, onder veroordeling van verweerder in de kosten van het geding.
Gelet op het vorenstaande behoeven de overige geschilpunten geen bespreking.
Ter voorlichting van partijen zal de rechtbank echter ten overvloede nog ingaan op enkele andere aspecten van het geschil. Daarbij zal allereerst worden bezien of, er van uitgaande dat wel sprake zou zijn van een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening die in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert, verweerder de kosten van de voorzieningen tot een juist bedrag in de baatbelasting heeft betrokken. Hiervoor is het reeds genoemde arrest van de Hoge Raad van belang. In het arrest is overwogen dat, als bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, de kosten daarvan moeten worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald. Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de Hoge Raad hier de IB-jurisprudentie van toepassing acht. Uit deze jurisprudentie blijkt volgens verweerder dat een splitsing tussen onderhoudskosten en verbeteringskosten niet meer aan de orde komt indien de verbouwing zo radicaal is dat in wezen nieuwbouw heeft plaatsgevonden. Verweerder concludeert hieruit dat, indien, zoals in het onderhavige geval, een zo radicale herinrichting heeft plaatsgevonden dat in wezen moet worden gesproken van een nieuwe aanleg van voorzieningen, sprake is van een zodanige verbetering dat alle kosten als kosten van verbetering worden aangemerkt. Splitsing van kosten in verbeteringskosten en onderhoudskosten is dan niet aan de orde.
De rechtbank deelt deze visie van verweerder niet. Voor de visie van verweerder is ook geen enkel aanknopingspunt te vinden in de uitspraak van de Hoge Raad van 8 augustus 2003 als hiervoor genoemd. De Hoge Raad overweegt met zoveel woorden: “Indien bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, moeten de kosten daarvan worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald.” Gelet hierop stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat – indien er sprake zou zijn van een radicale verandering - geen splitsing van kosten als hiervoor bedoeld nodig is. Subsidiair heeft verweerder - voor het geval wel een splitsing in onderhoudskosten en verbeteringskosten nodig zou zijn - een berekening overgelegd van de - fictieve - situatie waarin het gebied op het hoogste niveau van onderhoud zou zijn gebracht. De kosten hiervan zouden - zo blijkt uit deze berekening - € 184.475,75 bedragen. Uit de overgelegde berekening kan echter niet worden afgeleid dat het hier betreft het totaal van de kosten benodigd voor het op het hoogste niveau van onderhoud brengen van het gebied. Allereerst betreft de berekening alleen de kosten van de bestrating. Onweersproken staat vast dat bij het op het hoogste niveau van onderhoud brengen niet alleen de bestrating gemoeid is. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de overige kosten marginaal zouden zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat echter niet inzichtelijk gemaakt. Verder blijkt uit de overgelegde berekening niet dat ook het herstraten van het gebied is meegerekend. Blijkens de omschrijvingen hebben de begrote werkzaamheden uitsluitend betrekking op het verwijderen van verharding zoals betontegels, asfaltverharding en zo voort. Uit de berekening blijkt niet dat ook het terugplaatsen van verharding onderdeel heeft uitgemaakt van de berekening. Evenmin blijkt van aankoopkosten van nieuw materiaal zoals zand en stenen ter vervanging van beschadigd of onbruikbaar bestratingsmateriaal. Gelet hierop heeft verweerder onvoldoende inzicht gegeven in de vraag welke kosten als kosten van onderhoud en welke als kosten van verbetering moeten worden aangemerkt. Daardoor is onvoldoende komen vast te staan welke kosten in de baatbelasting kunnen worden betrokken. Ook om deze reden kan de bestreden uitspraak op bezwaar geen stand houden.
Het beroep is, gelet op het vorenstaande, gegrond.
Op grond van het bovenstaande acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 Awb Pro, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van haar beroep, zijnde de reiskosten van degene die haar ter zitting heeft vertegenwoordigd (Laren - Almelo v.v.).
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vernietigt de aanslag baatbelasting van 31 maart 2004;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 7,43, door de gemeente Hengelo te betalen aan eiseres;
- verstaat dat de gemeente Hengelo aan eiseres het griffierecht ad € 276,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum:
- hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Arnhem (belastingkamer), Postbus 9030,
6800 EM Arnhem; dan wel
- beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag, mits de wederpartij daarmee schriftelijk instemt.
Bij het bestuursorgaan berust de bevoegdheid tot het instellen van beroep in cassatie niet bij de ambtenaar die de procedure voor de rechtbank heeft gevoerd.
Bij het instellen van hoger beroep dan wel beroep in cassatie dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep dan wel het beroep in cassatie is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep dan wel het beroep in cassatie.
Bij het instellen van beroep in cassatie dient daarnaast in acht te worden genomen dat bij het beroepschrift een schriftelijke verklaring van de wederpartij wordt gevoegd, inhoudende dat wordt ingestemd met het instellen van beroep in cassatie tegen de uitspraak van de rechtbank.
Aldus gegeven door mrs. W.F. Claessens, W.M.B. Elferink en J.P. Kruimel, in tegenwoordigheid van mr. G.J.M. Annink, griffier.
Afschrift verzonden op:
mtl