Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 06 / 329 WW AZ1 A
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d.
in het geschil tussen:
X,
eiseres,
gemachtigde: drs. H. Reit, werkzaam bij Adviesbureau Reit B.V. te Nijverdal,
en
De Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
lokatie Groningen, verweerder.
Derde belanghebbende:
A, wonende te X.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 31 januari 2006.
2. De feiten en het verloop van de procedure
De heer A (hierna A) was sedert 1 februari 1980 werkzaam bij de gemeente X, laatstelijk werkzaam als adviseur bijzondere wetten senior gedurende 40 uur per week. Sedert 11 maart 2004 ontvangt eiser een uitkering ingevolge de Ziektewet. Bij besluit van 30 september 2004 heeft het College van burgemeester en wethouders van X (hierna: het College) eiser primair de straf van ongevraagd ontslag opgelegd, waarbij die strafoplegging onmiddellijk ten uitvoer is gelegd, en eiser subsidiair de straf van ontslag op grond van ongeschiktheid voor de functie anders dan wegens ziekten of gebreken opgelegd. Eisers bezwaar tegen dit besluit heeft verweerder bij besluit van 13 januari 2005 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld. Bij uitspraak van 12 april 2006, nr. 05/249 AW, heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank dat beroep gegrond verklaard en het besluit van 13 januari 2006 vernietigd. Tegen deze uitspraak heeft eiseres hoger beroep ingesteld. Daarop is nog niet beslist.
Vanwege het hem per 4 oktober 2004 aangezegde strafontslag, heeft A op 5 oktober 2004 een aanvraag voor een uitkering in het kader van de Werkloosheidswet (WW) ingediend.
Bij besluit van 6 december 2004 heeft verweerder A bericht dat geen werkloosheidsuitkering kan worden toegekend omdat hij verwijtbaar werkloos is geworden.
Bij besluit van gelijke datum heeft verweerder voorts de aanvraag om toekenning voor een bovenwettelijke uitkering afgewezen. Van beide besluiten zijn afschriften verzonden aan eiseres.
Bij afzonderlijke brieven van 8 januari 2005 heeft A tegen beide besluiten bezwaar gemaakt.
Terzake van die bezwaren heeft verweerder A in de gelegenheid gesteld om zijn bezwaar toe te lichten ter hoorzitting gehouden op 5 januari 2006. Tevens heeft verweerder eiseres in de gelegenheid gesteld om aldaar haar zienswijze toe te lichten, van welke gelegenheid geen gebruik is gemaakt.
Bij besluit van 22 december 2005 heeft verweerder A bericht dat hij op en na 23 december 2005 niet (meer) wegens ziekte of gebreken ongeschikt wordt geacht tot het verrichten van zijn arbeid en dat hij met ingang van laatstgenoemde datum geen recht (meer) heeft op ziekengeld.
Op 17 januari 2006 heeft A een nieuwe aanvraag voor een uitkering ingevolge de WW ingediend.
Bij besluit van 31 januari 2006 heeft verweerder het bezwaar van A gegrond verklaard en aan hem alsnog per 23 december 2005 een loongerelateerde WW-uitkering toegekend berekend naar het maximumdagloon.
Bij besluit van gelijke datum heeft verweerder het bezwaar van A tegen de afwijzing van de aanvraag om een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering gegrond verklaard, doch het verzoek om die bovenwettelijke werkloosheidsuitkering wederom, zij het op andere gronden, afgewezen.
Eiseres kan zich blijkens het beroepschrift van 3 maart 2006 niet verenigen met het besluit waarbij A alsnog een loongerelateerde WW-uitkering is toegekend.
Bij schrijven van 3 april 2006 heeft A de rechtbank desgevraagd doen weten als partij aan het geding te willen deelnemen. Voorts heeft hij bij dat schrijven zijn zienswijze met betrekking tot het beroepschrift kenbaar gemaakt.
Bij schrijven van 4 april 2006 heeft verweerder de rechtbank de aan het besluit ten grondslag liggende stukken, alsmede een verweerschrift doen toekomen.
Bij schrijven van 16 juni 2006 heeft eiseres de rechtbank een nadere reactie op het verweerschrift doen toekomen.
Bij brief van 28 november 2006 heeft derde belanghebbende A nadere stukken toegezonden.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 21 december 2006, waar eiseres is verschenen bij haar gemachtigde, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door W.G. Metus. Derde belanghebbende is in persoon verschenen.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 31 januari 2006, waarbij het bezwaar van A tegen het besluit van 6 december 2004 gegrond is verklaard en aan hem alsnog per 23 december 2005 een werkloosheidsuitkering is toegekend, in rechte in stand kan blijven.
Juridisch kader
Ingevolge artikel 24, eerste lid, sub a van de WW voorkomt de werknemer dat hij verwijtbaar werkloos wordt. Ingevolge het tweede lid, sub a, van dit artikel WW is een werknemer verwijtbaar werkloos indien hij zich verwijtbaar zodanig heeft gedragen dat hij redelijkerwijs heeft moeten begrijpen dat dit gedrag de beëindiging van zijn dienstbetrekking tot gevolg zou hebben.
Ingevolge het bepaalde in artikel 27, eerste lid, van de WW wordt de uitkering blijvend geheel geweigerd als de werknemer de verplichting in artikel 24, eerste lid, onder a, niet nakomt, tenzij het niet nakomen van de verplichting de werknemer niet in overwegende mate kan worden verweten. In dat geval, zo bepaalt artikel 27, eerste lid, tweede volzin, weigert het UWV de uitkering over een periode van 26 weken gedeeltelijk door het uitkeringspercentage te verlagen van 70 naar 35.
Standpunten van partijen
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
De vraag of A zich zodanig verwijtbaar heeft gedragen dat hij redelijkerwijs heeft moeten begrijpen dat dit gedrag de beëindiging van zijn dienstbetrekking tot gevolg zou kunnen hebben, dient ontkennend te worden beantwoord. De Afdeling Bijzondere Wetten waar A laatstelijk was geplaatst, was een handhavend team, waar A kennelijk op grond van zijn capaciteiten door zijn werkgever te werk was gesteld. Er diende gehandhaafd te worden en daar had men A voor nodig. De reden van het strafontslag van A was dat hij en zijn collega’s de uit handhaving verkregen gelden hebben hergebruikt ten behoeve van de werkzaamheden van de afdeling. A wordt verweten niet op de voorgeschreven wijze met de gelden te zijn omgegaan. Wellicht was de bijzondere aandacht die het team kreeg de reden met de gelden om te gaan. Vanzelfsprekend valt het gedrag van A daarom niet te verschonen, maar A had niet behoeven te weten dat hij door zijn werkwijze het einde van zijn dienstverband riskeerde. Er was immers geen sprake van fraude en A heeft evenmin schade aan derden of de dienst toegebracht. Dat A een berisping zou kunnen krijgen en hij te verstaan zou zijn gegeven de gelden via een instructie te beheren, had hij zeker kunnen verwachten, maar van A mocht in de gegeven situatie niet worden verlangd te weten dat hij door zijn handelen, houding en gedrag ontslagen zou worden uit zijn dienstbetrekking bij de gemeente X.
Eiseres heeft in beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
De reden voor het ontslag was niet dat de gelden zijn hergebruikt ten behoeve van werkzaamheden van de afdeling Bijzondere Wetten, maar dat de opgelegde boetes zelf zijn geïncasseerd en gestort zijn in een kas die door betrokkene is ingesteld zonder daarvan de betreffende leidinggevenden op de hoogte te stellen. Bovendien zijn de gelden gebruikt voor persoonlijk gebruik van de medewerkers van de afdeling in de vorm van teambuilding, etentjes, cadeaus etc. Voor zover er sprake zou zijn van het aanwenden van de gelden voor werkzaamheden van de afdeling, gaat het daarbij om een, in verhouding tot het totale bedrag aan geïnd geld, klein bedrag. Eiseres wijst er op dat blijkens jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) het antwoord op de vraag of er sprake is van verwijtbaar handelen vooral bepalend is wat het karakter van de functie is. Uit deze jurisprudentie volgt dat indien er, zoals in de functie van A, sprake is van het toezien op de uitvoering van wetten, dan wel van het handhaven van wetten, er eerder sprake is van ernstig plichtsverzuim waarbij de straf van ongevraagd ontslag niet onevenredig is, dan wanneer de betreffende handelingen zouden worden uitgevoerd door een ambtenaar die niet met dergelijke taken is belast. Eiseres verwijst in dit verband naar de volgende CRvB-uitspraken: inzake het stelen van panty’s door een politieman (1 november 2001, TAR 2002, 24), inzake het door een politieman aannemen van geld van een bedrijf dat hij controleert (21 december 2005, LJN AU9229) en inzake het zonder betaling verstrekken van een uittreksel (1 september 2005, LJN AU2323). Eiseres stelt zich op het standpunt dat A in strijd met de voorschriften heeft gehandeld en dat daarmee de kern van de taak van Bijzondere Wetten wordt geraakt omdat de opdracht aan die afdeling juist het uitoefenen van controle op de naleving van wettelijke voorschriften is. Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 24 april 2003, TAR 2003, 143, stelt eiseres dat het plichtsverzuim daardoor extra zwaar is. Voorts wijst eiseres erop dat A gelet op zijn lange ambtelijke verleden zeker op de hoogte was van de regelingen inzake declaraties en toegestane bestedingen. Volgens eiseres kan de conclusie dan ook geen andere zijn dan dat het gedrag en de handelingen van A verwijtbaar zijn en dat hij door zijn lange ervaring wist, dan wel redelijkerwijs had behoren te weten, dat zijn gedragingen tot strafontslag zouden leiden. Eiseres acht het voorts vreemd dat het UWV een zelfstandige beslissing neemt op het vlak van de verwijtbaarheid, terwijl het oordeel over die verwijtbaarheid ten tijde van het bestreden besluit nog onderwerp van beroep bij de rechtbank was.
In zijn reactie van 3 april 2006 brengt derde belanghebbende A onder meer naar voren, kort gezegd, dat de door eiseres genoemde voorbeelden zien op het in eigen zak steken van geld, waarvan, zoals het College zelf heeft vastgesteld, in het geval van A geen sprake is. Daarnaast brengt A naar voren dat het College geen kennis heeft van het taakveld van de afdeling Bijzondere Wetten en er geen weet van heeft dat andere onderdelen van de gemeente, zoals Bouw- en Woningtoezicht, de afdeling Milieu, de Markt- en Havendienst, brandweer, etc., een veel nadrukkelijker taakveld heeft ten aanzien van handhaving dan de afdeling Bijzondere Wetten.
In het verweerschrift heeft verweerder, samengevat weergegeven, nog het volgende naar voren gebracht.
A was slechts meewerkend voorman was, in welke hoedanigheid hij geen verantwoordelijkheid droeg voor het reilen en zeilen van de afdeling Bijzondere Wetten. De handelingen van A dienen niet te worden getolereerd - bestuurlijke boetes kunnen niet naar eigen inzicht worden aangewend - en het College had A kunnen berispen of zelfs ontslaan voor deze handelingen, maar dit maakt de werkloosheid van A niet zonder meer verwijtbaar. De gelden zijn immers niet voor “eigen gewin” aangewend of door A verduisterd dan wel voor andere persoonlijke doeleinden gebruikt, maar zijn besteed aan in beginsel declareerbare legale bedrijfsactiviteiten. Het komt erop neer dat A niet de juiste procedures heeft gevolgd. Blijkens het dossier was de organisatie van eiseres niet helder, althans: niet helder voor A. Onduidelijk was wie de verantwoordelijkheid draagt en hoe moet worden omgegaan met bepaalde geldstromen. Door eiseres is niet aangevoerd of onderbouwd dat de procedures wel helder waren op grond van duidelijke instructies of hoe de controle op activiteiten plaats vond. Daarnaast is A niet gewaarschuwd en zijn er geen verslagen van functioneringsgesprekken aanwezig waaruit blijkt dat het gedrag van A dient te veranderen. Kortom: er lijkt nogal wat schorten aan de interne organisatie van eiseres, waarvan A het slachtoffer lijkt te zijn geworden.
Bij schrijven van 16 juni 2006 vraagt de gemachtigde van eiseres zich af waarom verweerder afwijkt van de algemeen door hem gevolgde lijn dat in het geval een ambtenaar de straf van onvoorwaardelijk ontslag wordt opgelegd wegens plichtsverzuim, geconcludeerd wordt dat die ambtenaar verwijtbaar werkloos is. De gemachtigde wijst er op dat de in het verweerschrift aangedragen argumenten slechts zien op de vraag of de straf van ontslag wel of niet terecht is opgelegd, doch dat geen oordeel wordt gegeven omtrent de vraag of A redelijkerwijs had moeten begrijpen dat zijn gedrag de beëindiging van zijn dienstbetrekking tot gevolg zou hebben.
De gemachtigde wijst er voorts nog op dat de leidinggevende niet op de hoogte kon zijn omdat de handelingen die A verrichtte juist tot doel hadden om te voorkomen dat een leidinggevende van deze zaken op de hoogte zou zijn of komen.
Overwegingen van de rechtbank
Het geschil zich spitst zich toe op de vraag of A verwijtbaar werkloos is geworden in de zin van artikel 24, eerste lid, sub a van de WW, in samenhang met tweede lid, sub a, van de WW. Daartoe zal moeten worden beoordeeld of er al dan niet sprake is van zodanig gedrag van A dat A redelijkerwijs heeft moeten begrijpen dat dit gedrag de beëindiging van zijn dienstbetrekking tot gevolg zou kunnen hebben. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
Uit de uitspraak van 12 april 2006 blijkt dat de oorspronkelijke tenlastelegging, waarop het aan A aangezegde strafontslag is gebaseerd, in bezwaar gedeeltelijk is gehandhaafd, en dat uiteindelijk aan A het volgende wordt verweten:
• betrokkenheid en (impliciet) toestemming geven ten aanzien van het instellen van de kas;
• het houden van gelden buiten de reguliere kasstromen van de gemeente;
• het storten van geïnde gelden in de “eigen” kas bijzondere wetten;
• het aanwenden van de gelden voor doelen die te maken hadden met a) de handhavingstaak van het teamonderdeel en b) bestedingen die normaliter geschieden uit een “lief – en leedpotje” waarin het geld door de medewerkers zelf wordt ingebracht, waarbij bezwaarde wist, dan wel redelijkerwijs had moeten begrijpen, dat het gebruik van die gelden op die manier niet toelaatbaar was.
Bij genoemde uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat zij de tenlastelegging juist acht voor zover die betrekking heeft op de betrokkenheid van A bij het instellen van de kas, het houden van gelden buiten de reguliere kasstromen van de gemeente X, het storten van geïnde gelden in de “eigen” kas bijzondere wetten en het aanwenden van die gelden ten behoeve van de uitvoering van de handhavingstaak in strijd met de voorschriften. Bij die uitspraak heeft de rechtbank voorts geconcludeerd dat, ofschoon van het overtreden van een expliciet voorschrift niet kan worden gesproken, eiser door het instellen, voeden en aanwenden van de kas wel heeft gedaan wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten. Verder heeft de rechtbank in haar uitspraak van 12 april 2006 geoordeeld:
- dat verweerder terecht heeft gevonden dat er sprake is van plichtsverzuim;
- dat het plichtsverzuim A valt te verwijten en
- dat, nu sprake is van zodanig plichtsverzuim verweerder bevoegd was tot het nemen van het bestreden besluit.
Ten aanzien van de vraag of deze bevoegdheid op een juiste wijze is aangewend, heeft de rechtbank onder meer geoordeeld:
- dat verweerder niet heeft gemotiveerd dat het plichtsverzuim van A zo ernstig is dat de straf van ongevraagd ontslag gerechtvaardigd is;
- dat verweerder niet duidelijk heeft gemaakt waarom de - met name vanuit een financieel-beheersmatig perspectief relevante - normen voor het teamonderdeel bijzondere wetten in versterkte mate zouden moeten gelden. In dit verband heeft de rechtbank voorts het volgende overwogen:
“Wat betreft de evenredigheid van het ongevraagd ontslag is verweerder in het geheel niet ingegaan op de persoonlijke situatie van eiser en de mogelijkheden die de organisatie hem en het teamonderdeel bijzondere wetten bood te handelen zoals hij heeft gedaan. Uit de stukken blijkt en ter zitting is door verweerder bevestigd dat eiser grote vrijheid van handelen had binnen de gemeentelijke organisatie. De burgemeester gaf het teamonderdeel bijzondere wetten veel ruimte om te handelen, de organisatie controleerde het handelen van het teamonderdeel niet of nauwelijks, correspondentie werd niet geboekt in de gemeentelijke registratiesystemen, het teamonderdeel bijzondere wetten vormde met andere woorden een eiland in de gemeentelijke organisatie.
Binnen deze constellatie deed eiser zijn werk en naar verweerder heeft bevestigd zelfs met landelijk succes. Deze feiten en omstandigheden, alsmede het gegeven dat eiser al meer dan 20 jaren bij de gemeentelijke overheid werkzaam is geweest en dat eiser bij verweerder een uitstekende staat van dienst heeft, hebben echter bij de besluitvorming van verweerder, gelet op het door verweerder overgenomen advies van de bezwarencommissie en naar verweerder ook ter zitting heeft gesteld, geen rol gespeeld in de overwegingen om te komen tot het strafontslag. Nu verweerder in de beslissing op bezwaar niet of niet voldoende heeft gemotiveerd dat het plichtsverzuim zodanig ernstig is dat strafontslag zonder meer gerechtvaardigd is, had het op de weg gelegen van verweerder deze aspecten te betrekken bij de vraag of het strafontslag evenredig is. Verweerder heeft evenwel nagelaten te motiveren waarom het strafontslag evenredig zou zijn en daarmee gehandeld in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Het besluit komt ook om die reden voor vernietiging in aanmerking.”
Daarnaast oordeelt de rechtbank in haar uitspraak van 12 april 2006 dat het subsidiair aangezegde ontslag wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid anders dan wegens ziekte op dezelfde wijze als het strafontslag in strijd is met de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb.
Nu nog niet op het hoger beroep tegen de uitspraak van 12 april 2006 is beslist, ziet de rechtbank in haar huidige samenstelling geen aanleiding om thans anders te oordelen over het tot ontslag geleid hebbend gedrag van A dan de meervoudige kamer van de rechtbank heeft gedaan in die uitspraak. Dit betekent dat de rechtbank er ook in het kader van de onderhavige beroepsprocedure vanuit gaat dat er sprake is van verwijtbaar plichtsverzuim door A. Dit brengt evenwel niet zonder meer mee dat A redelijkerwijs heeft moeten begrijpen dat dit gedrag de beëindiging van zijn dienstbetrekking tot gevolg zou hebben. Er zijn immers, zoals verweerder terecht stelt, in dit geval ook andere disciplinaire straffen denkbaar. In dit verband wijst de rechtbank erop dat in de ontslagzaak het beroep gegrond is verklaard onder de overweging dat het College niet of onvoldoende heeft gemotiveerd dat het plichtsverzuim zodanig ernstig is dat strafontslag zonder meer gerechtvaardigd was. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet worden gezegd dat het (straf)ontslag voor A voorzienbaar was. Ook de door het strafontslag veroorzaakte werkloosheid was voor A derhalve niet voorzienbaar.
Anders dan eiseres in haar beroepschrift en in haar brief van 16 juni 2006 heeft gesteld, wordt in het bestreden besluit en in het verweerschrift geen oordeel gegeven over de vraag of de straf van ontslag al dan niet terecht is opgelegd, maar wordt gemotiveerd uiteengezet dat en waarom A redelijkerwijs niet had hoeven te begrijpen dat zijn gedrag de beëindiging van zijn dienstbetrekking tot gevolg zou hebben.
Uit de door eiseres aangedragen jurisprudentievoorbeelden blijkt slechts dat het in die gevallen opgelegde strafontslag gerechtvaardigd werd geacht en dus niet, zoals eiseres kennelijk heeft beoogd te stellen, dat bij strafontslag altijd (automatisch) wordt aangenomen dat betrokkene verwijtbaar werkloos is geworden, nog geheel daargelaten dat de jurisprudentievoorbeelden betrekking hebben op andere situaties dan die van A. Dat bij strafontslag altijd moet worden uitgegaan van verwijtbare werkloosheid in de zin van artikel 24, tweede lid, sub a, van de WW, zou overigens ook niet juist zijn: voor de vraag of, en zo ja, in welke mate er sprake is van verwijtbare werkloosheid in deze zin, is niet maatgevend dat strafontslag is opgelegd, maar waarom het strafontslag is opgelegd. Naar ter zitting van de zijde van verweerder is verklaard, wordt bij strafontslag dan ook altijd gekeken naar de onderliggende feiten.
Gelet op het vorenoverwogene, kan de rechtbank tot geen andere conclusie komen dan dat verweerder zich bij het bestreden besluit op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat A niet verwijtbaar werkloos is geworden in de zin van artikel 24, eerste lid, sub a van de WW, in samenhang met tweede lid, sub a, van de WW. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit in rechte in stand kan worden gelaten. Voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank X,
Recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Aldus gegeven door mr. W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van M.W. Hulsman als griffier.
Afschrift verzonden op
mtl