Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Beslissing ex artikel 8:68 Algemene Pro wet bestuursrecht
reg.nr: AAWAO 98/2081
inzake: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DBN Groep B.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres,
tegen: het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv), gevestigd te Amsterdam, verweerder.
I. BESTREDEN BESLUIT
Het besluit van verweerder van 12 februari 1998,
kenmerk: BZ AO 542.015.01 JHE.
II. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 8 augustus 1997 heeft verweerder met ingang van 7 juli 1997 een uitkering ingevolge de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) en de Wet op de arbeidsonge-schiktheidsverzekering (WAO) toegekend aan [werknemer] (verder te noemen: de werknemer), berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 25 - 35%.
Bij het thans bestreden besluit van 12 februari 1998 is het bezwaar van de
werkne-mer tegen het besluit van 8 augustus 1997 ongegrond verklaard.
Namens eiseres heeft mr. T.S. Pieters, advocaat te Amsterdam, op 10 maart 1998 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 8 april 1998 afschriften van op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De werknemer heeft op 10 augustus 1998 meegedeeld dat hij niet als partij aan het geding wenst deel te nemen.
Vervolgens heeft mr. J.W. Klinckhamers, advocaat te Amsterdam en kantoorgenoot van mr. Pieters, voornoemd, namens eiseres op 21 augustus 1998 de gronden van het beroep aangevuld.
Eiseres heeft op 1 september 1998 gereageerd op het verweerschrift.
Verweerder heeft op 13 april 1999 een nader verweerschrift ingediend.
Bij brief van 18 januari 2000 is namens eiseres verzocht het geding voorzover betrekking hebbend op de medische gegevens van de werknemer ter openbare zitting te behandelen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 31 januari 2000, alwaar eiseres is verschenen bij gemachtigde mr. Klinckhamers, voornoemd, en alwaar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. K.D. van Someren, werkzaam bij GAK Nederland B.V. te Amstelveen.
III. OVERWEGINGEN
De rechtbank dient in het onderhavige beroep de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte kan standhouden. Daarbij gaat zij uit van de navolgende, uit de gedingstukken blijkende en tussen partijen niet in geschil zijnde feiten.
De feiten
De werknemer is vanaf 1 april 1992 bij eiseres werkzaam geweest als huismeester in een full-time dienstverband. Op 6 juli 1996 heeft hij zijn werkzaamheden gestaakt. Ingaande 1 februari 1997 is de arbeidsovereenkomst ontbonden.
Na medisch en arbeidskundig onderzoek is verweerder tot de conclusie gekomen dat de werknemer passende werkzaamheden kan verrichten, waarmee hij met ingang van 7 juli 1997 gemiddeld ongeveer 70% kan verdienen van zijn maatmanloon. Verweerder heeft dit bij besluit van 8 augustus 1997 bekendgemaakt. Aan de werknemer is daarbij uitkering ingevolge de AAW en WAO toegekend met ingang van 7 juli 1997. Verweerder heeft dit besluit ook na het bezwaar van de werknemer gehandhaafd bij het thans bestreden besluit.
Verweerder heeft bij brief van 12 februari 1998 eiseres een kopie van het bestreden besluit gezonden en eiseres er daarbij op gewezen dat zij vanaf 1 januari 1998 als belanghebbende tegen een besluit als het onderhavige in rechte kan opkomen. Het eiseres toegezonden besluit bevat geen motivering, voorzover het betrekking heeft op medische gegevens van de werknemer. Alleen als de werknemer daarvoor toestemming geeft, zo is vermeld, mag eiseres daarvan kennis nemen. Indien de werknemer de toestemming weigert, is kennisname van de stukken die medische gegevens bevatten voorbehouden aan een gemachtigde die arts is.
De werknemer heeft de door eiseres gevraagde toestemming tot kennisname van de medische gegevens geweigerd, waarna eiseres daartoe een arts-gemachtigde heeft aangewezen.
De standpunten van partijen
Eiseres heeft in beroep gesteld dat zij, bij gebrek aan wetenschap, betwist dat de werknemer arbeidsongeschikt is naar een mate van 25 - 35%.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de medische besluitenregeling zoals neergelegd in de artikelen 88a tot en met 88i van de WAO, waarop het bestreden besluit is gebaseerd, in strijd is met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM).
Daartoe heeft eiseres - kort samengevat - aangevoerd dat de medische besluitenregeling, die voorschrijft dat alleen een arts-gemachtigde kennis mag nemen van de medische stukken, verhindert dat eiseres zelf kennisneemt van de zogenaamde merits of the matter, waardoor geen sprake is van een eerlijk proces. De regeling heeft bovendien tot gevolg dat geen sprake is van equality of arms.
Ook heeft eiseres aangevoerd dat de medische besluitenregeling in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM, doordat er sprake is van een ongeoorloofde inbreuk op de privacyrechten van de werknemer.
Tevens is eiseres van mening dat er sprake is van strijd met de Algemene wet bestuursrecht (Awb), doordat die wet geen verplichte procesvertegenwoordiging kent, dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en een deugdelijke en kenbare motivering mist, en - tot slot - dat het besluit in strijd is met het rechtszekerheids-beginsel.
Verweerder heeft onder meer aangevoerd dat honorering van het beroep van eiseres op artikel 8 van Pro het EVRM in strijd zou zijn met het schutznormbeginsel.
Strijd met artikel 6 van Pro het EVRM acht verweerder niet aanwezig. Door inschakeling van een arts-gemachtigde is eiseres in staat haar belangen te laten behartigen.
Deze arts-gemachtigde kan kennisnemen van de medische stukken en van een wezenlijk verschil in procespositie tussen eiseres en verweerder is aldus geen sprake.
Volgens verweerder heeft de wetgever met de medische besluitenregeling een evenwichtige regeling getroffen, waarbij zowel het privacyrecht van de werknemer als het recht op een eerlijk proces van de werkgever worden geëerbiedigd. Een concrete afweging tussen deze belangen in iedere zaak dient volgens verweerder achterwege te blijven.
Mocht de rechtbank anders oordelen, dan kan eiseres door de rechtbank alsnog toegang worden verschaft tot (bepaalde) medische gegevens, waardoor een eventuele schending van het fair trial-beginsel kan worden opgeheven.
Ook ten aanzien van de andere door eiseres aangevoerde bezwaren heeft verweerder gemotiveerd geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
Het recht
Na de behandeling van het beroep ter zitting is tijdens het overleg in raadkamer gebleken dat het onderzoek in het onderhavige beroep niet volledig is geweest, zodat er aanleiding is het onderzoek te heropenen en de behandeling van het beroep voort te zetten, op de wijze als hierna is vermeld.
In het onderhavige geschil zijn met betrekking tot de ontvankelijkheid van het bezwaar en beroep, alsmede met betrekking tot de toepassing van de artikelen 6 en 8 van het EVRM enkele vragen gerezen waarvan het de rechtbank wenselijk voorkomt dat partijen daarover reeds thans het oordeel van de rechtbank vernemen.
De overige grieven, alsmede het verzoek van eiseres om vergoeding van gemaakte (proces)kosten, zullen te zijner tijd in de (eind)uitspraak worden beoordeeld.
De rechtbank overweegt het volgende.
1. De ontvankelijkheid van het beroep
1.1. In de eerste plaats staat de rechtbank voor de vraag of eiseres als belangheb-bende in de zin van de Awb is aan te merken bij het bestreden besluit.
Ingevolge het bepaalde in artikel 1:2 Awb Pro wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 88 van Pro de WAO wordt voor de toepassing van hoofdstuk VII, paragraaf 2, onder werkgever verstaan de belanghebbende bij een medisch besluit, die niet de werknemer is.
In de Memorie van Toelichting bij het oorspronkelijke wetsvoorstel Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (Pemba) is bij voornoemd artikel 88 van Pro de WAO ten aanzien van het begrip werkgever opgemerkt dat het hierbij in het algemeen zal gaan om een werkgever die eigen-risicodrager is. Of een niet eigen-risicodrager - zoals eiseres - ook als een belanghebbende bij een medisch besluit is aan te merken, zal afhangen van de aard van dit besluit. Hoewel ook voor deze werkgever bijvoorbeeld aan een WAO-toekenning gevolgen verbon-den zijn, zullen deze gevolgen veeleer in de privaatrechtelijke dan in de publiekrechtelijke sfeer liggen. Het enkele feit dat de toekenning van de uitkering in de toekomst van invloed kan zijn op de door de werkgever te betalen premie is - aldus de Memorie van Toelichting - gezien het generieke karakter van het voorgestelde premiedifferentiatiesysteem, onvoldoende om te spreken van een rechtstreeks belang.
In de Nota naar aanleiding van het Verslag (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 698, nr. 9, p. 102) is echter gesteld dat aan dit standpunt niet onverkort kan worden vastgehouden. Zo zal, zo is opgemerkt, voor met name kleine werkgevers het arbeidsongeschikt verklaren van een werknemer tot gevolg hebben dat hun premie aanzienlijk wordt verhoogd, zij het met een vertraging van twee jaar.
In een dergelijke situatie, waarbij er zo'n directe - en in effecten aanzienlijke - relatie bestaat tussen de WAO-beslissing enerzijds en de premiebeslissing anderzijds ligt het meer voor de hand dat de betreffende niet eigen-risicodragende werkgever ook als belanghebbende wordt aangemerkt.
Gelet op bedoelde koppeling tussen de toekenning van de WAO-uitkering en de (aanstaande) beslissing tot verhoging van de premie is de rechtbank van oordeel dat eiseres als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb moet worden aangemerkt bij het bestreden besluit.
1.2. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of aan eiseres redelijkerwijs kan worden verweten dat zij niet tegen het oorspronkelijke besluit tot toekenning van een WAO-uitkering aan de werknemer bezwaar heeft gemaakt.
In artikel 6:13 van Pro de Awb is bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een op een bezwaar genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.
De rechtbank constateert dat eiseres tegen het oorspronkelijke besluit van 8 augustus 1997 geen bezwaar heeft gemaakt. Niet kan staande worden gehouden dat eiseres daarvan redelijkerwijs een verwijt kan worden gemaakt, nu de mogelijkheid van het maken van bezwaar ten tijde van het nemen van het oorspronkelijke besluit voor eiseres (nog) niet openstond, gelet op het bepaalde in het destijds geldende artikel 2a van de WAO en de wetgever voor dergelijke gevallen geen over-gangsrecht heeft gecreëerd ingevolge hetwelk aan eiseres in een geval als het onderhavige het recht om beroep in te stellen zou moeten worden onthouden.
2. Het geschil tussen partijen
Aangaande het geschil tussen partijen, voorzover betrekking hebbend op de toepas-sing van de artikelen 6 en 8 van het EVRM, overweegt de rechtbank het volgen-de.
2.1. Het beroep van eiseres op artikel 8 van Pro het EVRM
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de medische besluitenregeling wegens strijd met artikel 8 van Pro het EVRM onverbindend is, zodat het op die regeling gebaseerde bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van het EVRM in de onderhavige kwestie van toepassing is. Het standpunt dat de medische beslui-tenregeling wegens strijd met genoemd artikel onverbindend moet worden geacht, wordt door de rechtbank echter niet gedeeld. Daarbij wordt er met name op gewezen dat naar het oordeel van de rechtbank eiseres niet wordt geraakt in een belang dat artikel 8 van Pro het EVRM beoogt te beschermen.
Bovendien is het naar dezerzijds oordeel mogelijk - zoals hierna onder punt 2.2. zal blijken - aan de medische besluitenregeling op een dusdanige wijze uitvoering te geven dat de bescherming die artikel 8 van Pro het EVRM beoogt te bieden, in voldoende mate wordt gewaarborgd.
2.2. De toepassing van artikel 6 van Pro het EVRM
2.2.1. Het verzoek om openbare behandeling van het medische besluit
In navolging van de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 25 februari 1998 (JB 1998, 61) is de rechtbank van oordeel dat een categorische uitsluiting van de openbare behande-ling ex artikel 88h van de WAO zich niet verdraagt met het doel en de strekking van artikel 6 van Pro het EVRM.
Dit betekent dat in beginsel van geval tot geval dient te worden beoordeeld of medische gegevens al dan niet in het openbaar kunnen worden behandeld.
Eiseres heeft de rechtbank verzocht het geding voorzover betrekking hebbend op de medische gegevens van de werknemer in het openbaar te behande-len.
De rechtbank heeft dit verzoek, gezien de hiervoor aangehaalde uitspraak, en gelet op het dossier in het onderhavige geval, alsmede de afwezigheid ter zitting van anderen dan partijen, ingewilligd. Daarbij heeft onder meer nog een rol gespeeld dat voor een vertrouwelijke behandeling in casu voldoende waarborgen bestaan, nu de gemachtigde van eiseres als advocaat is onderworpen aan tuchtrechtelijk
handhaafbaar toezicht.
2.2.2. Toepasselijkheid
Om de vraag te kunnen beantwoorden of de medische besluitenregeling in strijd is met het bepaalde in artikel 6, eerste lid, van het EVRM zal eerst moeten worden nagegaan of die verdragsbepaling in de onderhavi-ge procedure van toepassing is.
Voorzover die vraag al niet bevestigend moet worden beoordeeld op grond van de overwegingen in evengenoemde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, overweegt de rechtbank nog als volgt. Zoals hiervoor reeds aan de orde was, is
de uitkomst van deze procedure, gezien het bepaalde in artikel 87e van de WAO, (mede) beslissend voor de vraag of eiseres in de toekomst met een verhoging van de door haar te betalen gedifferentieerde premie kan worden geconfronteerd. Naar het oordeel van de recht-bank dienen de gevolgen in de premiesfeer te worden aangemerkt als een zogenaamde civil obligation van eiseres, zodat de rechtsgang die eiseres kan volgen met betrekking tot het hier in geding zijnde besluit moet voldoen aan de eisen die uit meergenoemd artikel 6 voortvloeien Pro.
2.2.3. Inhoudelijke beoordeling
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de medische besluitenregeling ex artikel 88 e.v. van de WAO haar in een zodanig slechte procespositie manoeuvreert, dat deze regeling in strijd moet worden geacht met de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM neergelegde beginselen van een eerlijke rechtsgang, waaronder het recht om te kunnen kennisnemen van de merits of the matter en het beginsel van de equality of arms. In dit verband is namens eiseres gesteld dat zij door de beperkte kennisneming haar standpunt onvoldoende kan onderbouwen. Bovendien zou verweerder in een gunstiger procespositie verkeren, nu hij wel van alle medische gegevens kan kennisne-men.
Voorts is namens eiseres naar voren gebracht dat de `verplichte procesverte-gen-woordiging' door een arts-gemachtigde in strijd is met de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM neergelegde beginse-len van een behoorlijke procesorde, net als het feit dat eiseres (hoge) kosten moet maken door het (verplicht) inschakelen van een arts-gemachtigde.
Naar de opvatting van eiseres dient de medische besluitenregeling op basis van het voorgaande wegens strijd met artikel 6 van Pro het EVRM onverbindend te worden verklaard.
De rechtbank overweegt het volgende.
Uitgangspunt van de medische besluitenregeling is dat een werkgever recht heeft op inzage in, dan wel kennisname of toezending van, enig stuk dat medische gegevens bevat, indien hij daarvoor toestemming heeft van de werknemer op wie zo'n stuk betrekking heeft (artikel 88a van de WAO).
Bij gebreke van deze toestemming is inzage, kennisname of toezending voorbehou-den aan een gemachtigde van de werkgever, die arts is, en die in zoverre in de plaats treedt van de werkgever (artikel 88c van de WAO).
In het onderhavige geval heeft de werknemer meegedeeld de toestemming niet te verlenen.
Deze weigering heeft ertoe geleid dat de stukken die medische gegevens bevatten op verzoek van eiseres met toepassing van artikel 88c van de WAO zijn gezonden aan een arts-gemachtigde, te weten de door eiseres aangewezen Arbo-arts, die van die stukken heeft kennisgenomen. Eiseres heeft zelf van deze stukken geen kennisgenomen, de advocaat-gemachtigde van eiseres evenmin.
De rechtbank onderkent dat in de medische besluitenregeling voorrang is gegeven aan het recht op privacy van de werknemer en dat toepassing van de regeling zoals bij het thans betreden besluit, leidt tot een zekere spanning tussen enerzijds de elementaire beginselen van een behoorlij-ke procesorde zoals deze voor eiseres uit artikel 6 van Pro het EVRM voortvloeien en anderzijds de bescherming van de privacy van de werknemer, in het geval - zoals in dit geding - de toestemming als bedoeld in artikel 88a van de WAO wordt geweigerd.
Toepassing van de regeling kan weliswaar leiden tot een geding waarin niet alle partijen op gelijke voet van de inhoud van alle stukken kunnen kennisnemen, maar van een zogenaamde substantial disadvantage, als bedoeld in EHRM 27 oktober 1993, NJ 1994, 534 en EHRM 23 oktober 1996, NJ 1998, 344 is daarbij naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, voorzover althans - zoals ook in casu - aan de werkgever de gelegenheid wordt geboden van zoveel mogelijk stukken kennis te nemen, op de wijze als hierna is aangegeven.
Verweerder heeft bij het inzenden van de stukken aan de rechtbank separaat een medisch dossier (M) gezonden, waarbij de rechtbank tevens om geheimhouding is verzocht. Bij bestudering van deze stukken is de rechtbank echter tot de conclusie gekomen dat niet alle stukken in dit dossier dienen te worden aangemerkt als medische besluiten als bedoeld in artikel 88, aanhef en onder a, van de WAO, dan wel stukken die medische gegevens bevatten als bedoeld in artikel 88a, eerste lid, van de WAO. Weliswaar bevat het medisch dossier stukken waarin medische gegevens zijn opgeno-men en wordt in genoemd artikel gesproken van `enig stuk dat medische gegevens bevat', maar naar het oordeel van de rechtbank dient laatstbedoelde zinsnede restrictief te worden uitgelegd.
Het vorenstaande leidt ertoe dat ten aanzien van de stukken in het medisch dossier een driedeling kan worden gemaakt.
a. De gedingstuknummers M.1 en M.5 betreffen twee arbeidskundige rapporten die naar het oordeel van de rechtbank geen medische gegevens bevatten als bedoeld in de artikel 88a e.v. van de WAO. Deze stukken dienen derhalve alsnog door verweerder als `gewone' gedingstukken te worden ingezonden.
b. Het stuk dat is ingezonden onder nummer M.6 bevat weliswaar medische gegevens en valt daarmee onder het bereik van de medische besluitenregeling, maar teneinde (zoveel mogelijk) de hiervoor gesignaleerde spanning tussen genoemde grondrechten bij de toepassing van de medische besluitenregeling weg te nemen, kan en dient dit stuk door verweerder alsnog te worden ingezonden nadat verweerder de privacygevoelige informatie in dat stuk onleesbaar heeft gemaakt.
c. De overige stukken in het medisch dossier zijn naar het oordeel van de rechtbank zonder meer te beschouwen als stukken waarop artikel 88c van de WAO terecht is toegepast. Dit houdt in dat kennisname van deze stukken is voorbehouden aan een arts-gemachtigde.
Dat eiseres slechts langs deze weg van de stukken onder c kennis kan nemen levert, naar het oordeel van de rechtbank geen wezenlijke strijd op met de elementaire beginselen van een behoorlijk procesorde zoals deze uit artikel 6 van Pro het EVRM voortvloeien, nu de rechtbank heeft vastgesteld dat de stukken waarvan eiseres niet ook alsnog zal kunnen kennisnemen uitsluitend gegevens bevatten die eiseres niet nodig heeft om het betreden besluit effectief te kunnen bestrijden.
Nu de arts-gemachtigde van de inhoud en strekking van deze stukken kennis heeft kunnen nemen, en de facto ook heeft genomen, kan niet staande worden gehouden dat eiseres in een zodanige achter-standspositie is geraakt dat van strijd met
artikel 6 van Pro het EVRM zou moeten worden gesproken.
De rechtbank zal aan de griffier opdragen een kopie van het medisch dossier aan verweerder te retourneren met het verzoek deze stukken opnieuw in te zenden op de wijze hiervoor uiteengezet. Daarbij zal de rechtbank in gedingstuk M.6 aangeven welke gegevens naar haar oordeel onleesbaar moeten worden gemaakt, hetgeen tevens moge dienen als voorbeeld voor verweerder.
Volledigheidshalve wijst de rechtbank erop dat zij, indien verweerder niet alsnog voldoet aan overlegging van de stukken op vorenbeschreven wijze, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:31 van Pro de Awb de gevolgtrekkingen zal kunnen maken die haar geraden voorkomen.
Nadat verweerder de stukken op de hiervoor beschreven wijze heeft ingezonden, zullen deze - voorzover toelaatbaar - worden doorgezonden aan eiseres. Eiseres zal vervolgens in de gelegenheid worden gesteld de gronden van het beroep aan te vullen. De rechtbank zal vervolgens bezien of het aangewezen is een nadere zitting te houden.
Thans wordt beslist als volgt.
IV. BESLISSING
De rechtbank,
- heropent het onderzoek;
- bepaalt dat verweerder de stukken die medische gegevens bevatten alsnog inzendt, bewerkt op de wijze als in deze beslissing aangegeven;
- bepaalt dat verweerder de arbeidskundige rapporten alsnog als gedingstukken dient in te zenden;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gegeven op 31 januari 2000 door mr. H.C. Naves, voorzitter, en
mr. R.W.L. Koopmans en mr. B.J. van Ettekoven, rechters, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Afschrift verzonden op:
Doc: A