Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nr: AWB 99/3470 GEMWT
inzake: A wonende te B, eiseres,
tegen: het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuideramstel van de gemeente Amsterdam, verweerder.
1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUITEN
1. Het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig beslissen door verweerder op een bezwaarschrift van eiseres van 12 januari 1999.
2. Besluit van verweerder van 25 mei 1999, verzonden op 26 mei 1999, kenmerk 99/5609.
2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 8 december 1998 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat haar aanvraag, strekkende tot het verlenen van ontheffing van het verbod om bedrijfsmatige activiteiten op een woonboot uit te oefenen als bedoeld in artikel 2.2, vijfde lid, van de Verordening op de haven en het binnenwater 1995 (VHB), wordt afgewezen.
Tegen dit besluit heeft mr. F.H.A.M. Thunissen, advocaat te 's-Gravenhage, namens eiseres op 12 januari 1999 een bezwaarschrift ingediend.
Op 4 maart 1999 heeft eiseres, bijgestaan door mr. Thunissen, haar bezwaar ten overstaan van de Commissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie) nader toegelicht.
Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift heeft mr. Thunissen op 8 april 1999 namens eiseres beroep ingesteld. Bij brief van 29 april 1999 zijn de gronden van het beroep ingediend en heeft eiseres verzocht het bestreden besluit te vernietigen, verweerder te veroordelen in de proceskosten en zodanige verdere beslissing te nemen als de rechtbank zal vermenen te behoren.
Bij besluit van 25 mei 1999 heeft verweerder eiseres niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar. Verweerder heeft daarbij het advies van de commissie niet en het contrair advies van de Stadsdeelsecretaris van 20 mei 1999 wel overgenomen en de overwegingen van laatstgenoemde aan het besluit ten grondslag gelegd.
Bij brief van 7 juli 1999 heeft mr. Thunissen namens eiseres laten weten dat zij zich ook met de inhoud van het besluit van 25 mei 1999 niet kan verenigen.
Bij brieven van 14 juli 1999 zijn de gronden van het beroep aangevuld en heeft eiseres het petitum gewijzigd. Zij heeft verzocht het bestreden fictieve besluit en het primaire besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen aan haar te betalen een bedrag van ƒ 125.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 15 mei 1999, alsmede verweerder te veroordelen in de kosten van juridische bijstand van eiseres in de aanvraag- en bezwaarprocedure, in redelijkheid te stellen op ƒ 12.000,00, kosten rechtens. Voorts heeft eiseres verzocht het bestreden besluit van 25 mei 1999 en het primaire besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen aan haar te betalen een bedrag van ƒ 125.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 15 mei 1999, alsmede verweerder te veroordelen in de kosten van juridische bijstand van eiseres in de aanvraag- en bezwaarprocedure, in redelijkheid te stellen op ƒ 12.000,00, en verweerder te veroordelen in de kosten van dit geding.
Verweerder heeft op 28 mei 1999 afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden alsmede een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 20 juni 2001, alwaar eiseres in persoon is verschenen en bijgestaan door haar raadsman mr. Thunissen voornoemd. Namens verweerder is verschenen mr. M.C.A. Donker, juridisch medewerker in dienst van het stadsdeel Oud Zuid van de gemeente Amsterdam.
3. MOTIVERING
Bij primair besluit van 8 december 1998 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat haar aanvraag om ontheffing voor het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten op de woonark "X", gelegen aan de […]dijk […] te Z, wordt afgewezen omdat de bedrijfsmatige activiteiten de woonfunctie verdringen en op geen enkele wijze water- of locatiegebonden zijn en omdat verlening van ontheffing voor de uitoefening van een hotelbedrijf een zeer onwenselijke precedent tot stand zal brengen.
In bezwaar heeft eiseres primair betoogd dat zij voor de bedrijfsmatige activiteiten, bestaande uit het exploiteren van een Bed and Breakfast op een deel van de woonboot, geen ontheffing nodig heeft en subsidiair dat haar de verzochte ontheffing dient te worden verleend.
Met het bestreden besluit van 25 mei 1999, waarbij eiseres niet-ontvankelijk is verklaard in haar bezwaar, is niet tegemoetgekomen aan de bezwaren van eiseres. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit wordt dan ook op grond van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 25 mei 1999.
Het beroep voorzover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit
Aangezien verweerder op 25 mei 1999 op het bezwaarschrift heeft beslist, is eiseres in beginsel niet-ontvankelijk in haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Dit is slechts anders indien nog een processueel belang bestaat bij een uitspraak in beroep. Zo'n belang is in dit geval aanwezig, nu eiseres schadevergoeding heeft verzocht op grond van artikel 8:73 Awb Pro en haar gemachtigde heeft gesteld dat de door haar geleden schade (mede) is toe te rekenen aan het niet tijdig beslissen door verweerder. Eiseres kan derhalve in zoverre in haar beroep worden ontvangen.
Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, Awb beslist het bestuursorgaan binnen zes weken - of indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb Pro is ingesteld - binnen tien weken na de ontvangst van het bezwaarschrift.
Ingevolge artikel 7:10, derde lid, Awb kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen, van welke verdaging schriftelijk mededeling wordt gedaan.
Ingevolge artikel 7:10, vierde lid, Awb is - voorzover hier van belang - verder uitstel mogelijk voor zover de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt.
In dit (onderdeel van het) geding moet de vraag worden beantwoord of verweerder tijdig heeft beslist op het bezwaarschrift. Daartoe is het volgende van belang.
Het bezwaarschrift is ingediend op 12 januari 1999 en er is geen commissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb Pro ingesteld. Verweerder heeft laten weten dat hij niet aannemelijk kan maken dat aan eiseres schriftelijk mededeling is gedaan van de verdaging van de beslissing voor vier weken en eiseres heeft verklaard dat zij niet heeft ingestemd met (verder) uitstel van de beslissing. Verweerder had derhalve ingevolge artikel 7:10, eerste lid, Awb binnen zes weken na 12 januari 1999 moeten beslissen op het bezwaarschrift. Hij heeft dat niet gedaan.
Verweerder heeft - onder erkenning dat hij te laat heeft beslist - de rechtbank verzocht een aantal nader genoemde omstandigheden te betrekken bij het oordeel over de al dan niet verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding.
Aan dit verzoek wordt voorbijgegaan omdat de Awb niet de mogelijkheid biedt om overschrijding van de beslistermijnen van artikel 7:10 Awb Pro verschoonbaar te achten.
Nu verweerder te laat heeft beslist op het bezwaarschrift is het beroep in zoverre gegrond.
De rechtbank zal thans eerst overgaan tot de beoordeling van het beroep voorzover gericht tegen het bestreden besluit van 25 mei 1999 en vervolgens de verzochte veroordeling tot betaling van schadevergoeding behandelen.
Het beroep voorzover gericht tegen het besluit van 25 mei 1999
Bij het bestreden besluit van 25 mei 1999 heeft verweerder eiseres niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar omdat zij de woonark "X" heeft verkocht en op 9 april 1999 heeft geleverd aan een derde, zodat zij vanaf die datum niet langer als belanghebbende bij het bestreden (primaire) besluit is te beschouwen.
Eiseres heeft hiertegen onder meer aangevoerd dat zij verweerder herhaaldelijk heeft gewaarschuwd dat zij schade zou lijden als verweerder niet tijdig zou beslissen. Desondanks heeft verweerder alle termijnen laten verlopen en daardoor willens en wetens schade veroorzaakt. Eiseres heeft betoogd dat verweerder door zijn handelwijze een farce maakt van de Awb en de rechtsbescherming. Zij had aanspraak op een inhoudelijke beoordeling van haar bezwaarschrift, al was het maar in verband met haar aanspraak op schadevergoeding, aldus eiseres.
Verweerder heeft ter zitting gepersisteerd bij de inhoud van het bestreden besluit.
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, VHB is het verboden zonder vergunning van Burgemeester en Wethouders met een woonboot ligplaats in te nemen.
Ingevolge het vijfde lid van dat artikel is het verboden zonder ontheffing van Burgemeester en Wethouders bedrijfsmatige activiteiten op een woonboot uit te oefenen.
Ingevolge artikel 4.4, eerste lid, VHB wordt degene die vóór het in werking treden van deze verordening over een vergunning, ontheffing of toestemming beschikt op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening 1983 (APV 1983) geacht vergunning, ontheffing of toestemming te hebben verkregen op grond van de van toepassing zijnde overeenkomstige bepalingen van deze verordening.
Ingevolge het besluit van de Gemeenteraad van de gemeente Amsterdam van 15 juni 1995 is hoofdstuk IV van de APV 1983 met ingang van 15 juli 1995 ingetrokken en is de VHB op die datum in werking getreden.
Ingevolge de artikelen 28 en 29 van de Verordening op de stadsdelen en de bij die verordening behorende bijlage lijst A, zoals gewijzigd bij voornoemd besluit van de Gemeenteraad van Amsterdam, zijn de bevoegdheden van Burgemeester en Wethouders ingevolge de hiervoor genoemde artikelen van de VHB overgedragen aan verweerder.
In dit (onderdeel van het) geding moet de vraag worden beantwoord of verweerder eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaar.
Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Eiseres heeft verweerder in 1990 verzocht om met de woonark "X" ligplaats te mogen innemen op de plaats van haar eerdere woonschip. Na eerdere weigeringen, die in de daarop gevolgde beroepsprocedures niet in stand zijn gebleven, heeft verweerder de aanvraag bij besluit van 23 juli 1998 ingewilligd en de gevraagde vergunning verleend. Het besluit is gebaseerd op de ten tijde van het verzoek geldende APV 1983. Verweerder heeft eiseres gewezen op het bepaalde in artikel 2.2, vijfde lid, VHB en haar verzocht de in die bepaling bedoelde ontheffing aan te vragen. Eiseres heeft aan dat verzoek voldaan. De betreffende aanvraag ligt ten grondslag aan de onderhavige procedure.
Bij brief van 12 maart 1999, oftewel nadat bezwaar was gemaakt tegen het primaire besluit van 8 december 1998, heeft mr. Thunissen verweerder geschreven dat eiseres verweerder aansprakelijk houdt voor de door haar te lijden schade als hij niet uiterlijk op 25 maart 1999 een verklaring heeft gegeven dat een ontheffing niet nodig is, dan wel een ontheffing heeft verleend, en dat zij gelet op de benarde positie waarin verweerder haar reeds heeft gebracht na die datum niet langer kan wachten met het treffen van maatregelen.
Nadat eiseres op 8 april 1999 (het hiervoor behandelde) beroep had ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift heeft zij op 9 april 1999 de woonark "X" geleverd aan een derde.
Blijkens de notariële akte tot levering van de woonark zijn eiseres en de koper onder meer het volgende overeengekomen, voorzover hier van belang:
van de koopsom zal een bedrag van f.125.000,= in depot worden gegeven, welk depot met de daarop gekweekte rente zal worden uitgekeerd aan verkoper indien Stadsdeel Rivierenbuurt vóór 15 mei 1999 alsnog een ontheffing verleent voor het gebruik van het verkochte schip als botel. Dit geldt ook als uit de beslissing van het Stadsdeel zal blijken dat verkoper de ontheffing krijgt, doch de rechtsopvolger een eigen ontheffing moet aanvragen. Indien deze ontheffing niet wordt verleend zal het depot met de daarop gekweekte rente bij wijze van schadevergoeding aan koper worden uitgekeerd.
Op 20 april 1999 heeft de nieuwe eigenaar van de woonark een aanvraag ingediend tot afgifte van een ligplaatsvergunning voor "X". Deze is hem verleend. De beslissing op de tevens door hem aangevraagde ontheffing voor het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten op de woonark is door verweerder aangehouden.
Bij brief van 28 april 1999 heeft mr. Thunissen twee bladzijden van voornoemde leveringsakte naar verweerder toegestuurd en hem laten weten dat eiseres schade heeft geleden doordat verweerder te laat op haar bezwaar heeft beslist, maar dat die schade kan worden weggenomen indien uiterlijk 14 mei 1999 een ontheffing is ontvangen.
Bij brief van 3 mei 1999 heeft mr. Thunissen desgevraagd de volledige leveringsakte aan verweerder toegestuurd en andermaal gewezen op voornoemde uiterste datum.
Ter beantwoording van de hiervoor geformuleerde vraag overweegt de rechtbank het volgende.
Eiseres heeft op 9 april 1999, derhalve voordat het besluit op bezwaar was genomen, de woonark verkocht en geleverd. Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar was eiseres dus geen belanghebbende meer als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, Awb. Immers, na de levering op 9 april 1999 had de te nemen beslissing op bezwaarschrift
voor eiseres uitsluitend nog gevolgen op grond van haar privaatrechtelijke rechtsverhouding met de koper van de woonark. Daarom kan niet met vrucht worden staande gehouden dat haar belang bij dat besluit (nog) rechtstreeks was betrokken. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 13 juni 2000, JB 2000,218.
Aan vorenstaande conclusie doet niet af dat eiseres de aanvraag had gedaan. Hieraan doet evenmin af dat verweerder de wettelijke beslistermijn heeft laten verlopen en eiseres verweerder herhaaldelijk heeft gewezen op en aansprakelijk heeft gehouden voor de door haar te lijden schade ten gevolge van het te laat beslissen.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder het bezwaar bij besluit van
25 mei 1999 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het daartegen gerichte beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard.
De verzoeken om schadevergoeding
Ingevolge artikel 8:73, eerste lid, Awb kan de rechtbank, indien zij het beroep gegrond verklaard en indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
Het naar aanleiding van het besluit van 25 mei 1999 gedane verzoek om toekenning van schadevergoeding is niet toewijsbaar, nu het beroep voorzover gericht tegen dat besluit ongegrond wordt verklaard.
In verband met het gegronde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft eiseres allereerst verzocht verweerder te veroordelen tot betaling van een bedrag van ƒ 125.000,00, met wettelijke rente, zijnde het bedrag dat ingevolge de koopovereenkomst in depot is gebleven en niet aan haar is uitbetaald omdat verweerder te laat op het bezwaar heeft beslist. Verder is verzocht verweerder te veroordelen in de kosten van juridische bijstand van eiseres in de aanvraag- en bezwaarprocedure, in redelijkheid te stellen op ƒ 12.000,00, kosten rechtens.
Verweerder heeft primair de verschuldigdheid van enig bedrag aan schadevergoeding bestreden.
De rechtbank ziet zich vooreerst gesteld voor de vraag welk handelen of nalaten als schadeveroorzakend handelen dient te worden aangemerkt. Eiseres heeft zich op dit punt niet, althans niet duidelijk uitgesproken. De rechtbank overweegt als volgt.
Waar vergoeding wordt gevraagd van de kosten van rechtsbijstand in de aanvraagfase, dat wil zeggen voorafgaande aan het primaire besluit van 8 december 1998, moet dit verzoek reeds worden afgewezen omdat de gestelde schade niet het gevolg is van een door verweerder genomen besluit. Voorzover verweerder in die fase onrechtmatig zou hebben gehandeld, is uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd zich daarover uit te spreken.
Waar vergoeding is gevraagd van kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase is eiseres kennelijk van oordeel, dat het primaire besluit van 8 december 1998 jegens eiseres onrechtmatig is.
De rechtbank acht toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb in beginsel mogelijk ten aanzien van schade veroorzaakt door een - beweerdelijk - onrechtmatig primair besluit. Dit kan indien bij de beslissing op bezwaarschrift het primaire besluit is gehandhaafd, en in beroep komt vast te staan dat beide beslissingen ten materiele onjuist zijn en onrechtmatig jegens de rechtzoekende.
Een dergelijke situatie doet zich hier echter niet voor. Het betreft thans het verzoek om vergoeding van schade veroorzaakt door een - beweerdelijk - onrechtmatig primair besluit, welk verzoek als nevenvordering is gedaan in het kader van een beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar.
De rechtbank is van oordeel dat in casu de gevorderde schade, kosten rechtsbijstand in bezwaar, niet het gevolg is van dan wel kan worden toegerekend aan het aangevochten fictieve besluit. Bij gebreke van het vereiste causaal verband kan de claim ook in zoverre niet worden gehonoreerd.
Los van het vorenstaande kunnen de kosten van rechtsbijstand niet voor vergoeding in aanmerking komen, aangezien die kosten volgens vaste rechtspraak in de regel voor de rechtzoekende blijven en zich in dit geval niet een bijzondere geval voordoet dat afwijking van die regel rechtvaardigt. Immers, niet kan worden staande gehouden dat verweerder het primaire besluit tegen beter weten in onrechtmatig heeft genomen.
Met betrekking tot de gevorderde hoofdsom van ƒ 125.000,00 en de wettelijke rente over dit bedrag wordt overwogen als volgt. Voorzover eiseres deze schadeposten heeft gevorderd in het kader van haar beroep tegen gericht tegen het niet tijdig beslissen, is zij kennelijk de mening toegedaan dat de schade is te wijten aan het feit dat verweerder niet uiterlijk op de laatste dag van de beslistermijn het rechtens juiste besluit heeft genomen. De rechtbank begrijpt eiseres aldus, dat nu verweerder niet uiterlijk 25 maart 1999 de gevraagde ontheffing heeft verleend, verweerder gehouden is de door haar beweerdelijk geleden schade van ƒ 125.000,00 te vergoeden.
Daarmee ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of de gestelde schade het rechtstreeks gevolg is van het - met een besluit gelijk te stellen - niet tijdig beslissen door verweerder. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend.
De rechtbank is van oordeel dat de gestelde schade niet het gevolg is van het feit dat verweerder niet binnen zes weken na 12 januari 1999 - de datum van indiening van het bezwaarschrift - op dat bezwaarschrift heeft beslist. De gestelde schade is ontstaan enerzijds doordat eiseres op 9 april 1999 de ark heeft verkocht en geleverd, en anderzijds doordat eiseres heeft ingestemd met de hiervoor weergegeven contractuele bepaling, waarbij het al dan niet verkrijgen van het bedrag van ƒ 125.000,00 afhankelijk is gesteld van nadere besluitvorming door verweerder vòòr een bepaalde datum.
Niet is gebleken dat eiseres ten tijde van de levering van de woonark op 9 april 1999 niet langer kon wachten op het besluit op bezwaar, zodat de levering op die dag dient te worden aangemerkt als een vrije keuze van eiseres.
Dit laatste geldt ook voor de voorwaarden waaronder die levering heeft plaatsgevonden, met inbegrip van de hiervoor weergegeven bepaling die erop neerkomt dat eiseres ƒ 125.000,00 van de koopsom minder zou ontvangen indien vóór 15 mei 1999 geen ontheffing werd verleend door verweerder. Wanneer en op welke wijze verweerder zou beslissen is een omstandigheid waarop geen van beide partijen bij de koopovereenkomst invloed kon uitoefenen. De gevolgen van de handelwijze van eiseres dienen voor haar rekening en risico te komen, althans deze kunnen niet worden afgewenteld op verweerder, dan wel de rechtspersoon waarvan verweerder onderdeel uitmaakt.
Niet staande kan dan ook worden gehouden de stelling van eiseres dat de door haar beweerdelijk geleden schade het (rechtstreeks) gevolg is van het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder. Dat eiseres verweerder op 12 maart 1999 aansprakelijk heeft gesteld en op 28 april 1999 op de hoogte heeft gesteld van de betreffende bepaling in de koopovereenkomst kan niet tot een andere conclusie leiden.
Dat het bestreden besluit overigens schade heeft veroorzaakt die voor vergoeding in aanmerking komt, is gesteld noch gebleken. Ook dit onderdeel van de gevorderde schade is derhalve niet toewijsbaar.
Griffierecht en proceskosten
De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van het gestorte griffierecht, nu zich de situatie voordoet waarbij ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb het beroep is geacht mede te zijn gericht tegen de reële beslissing op bezwaarschrift en het beroep in zoverre ongegrond is verklaard (zie ABRS 13 juni 2001, AB 2001,267).
De rechtbank ziet aanleiding toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 Awb Pro in het kader van het gegronde beroep tegen het niet tijdig beslissen. Verweerder zal worden veroordeeld in de kosten die eiseres in verband met de beoordeling van het beroep heeft moeten maken, zijnde kosten voor rechtsbijstand. Het gewicht van de zaak wordt daarbij bepaald op 'zeer licht', zodat de factor 0,25 dient te worden toegepast (zie ABRS 13 juni 2001, AB 2001,267). De vergoeding wordt derhalve gebaseerd op twee proceshandelingen x 1 punt = 2 punten x factor 0,25 x ƒ 710,00.
Het vorenoverwogene leidt tot de volgende beslissing.
4. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond voorzover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder op het bezwaarschrift van eiseres van 12 januari 1999;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- veroordeelt verweerder in de hiervoor omschreven proceskosten, begroot op ƒ 355,00 (DRIEHONDERD EN VIJFENVIJFTIG gulden), te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiseres;
- wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd.
Gewezen door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mrs. C. Uriot en E.E.V. Lenos, rechters, in tegenwoordigheid van J. Winands-Sikkema, griffier, en uitgesproken in het openbaar op:
door mr. B.J. van Ettekoven, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier De voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na de dag van bekendmaking van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll: CU/VL/E/M.P.O.
D: B