Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 00/5037 AW
van:
A e/v B, wonende te C,
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. P.A. de Jong.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 14 november 2000 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 6 oktober 2000.
Het onderzoek is, na schorsing ter zitting van 21 maart 2002 en na verkregen toestemming van partijen om een nadere zitting achterwege te laten, gesloten.
2. OVERWEGINGEN
Eiseres, in vaste dienst van de gemeente Amsterdam, is op 1 januari 1994 benoemd in de functie van hoofd S (hierna: S). In verband met het vertrek van de toenmalige directeur X en in afwachting van de afronding van de vorming van de Bestuursdienst Amsterdam (hierna: BDA) is eiseres sedert 1 oktober 1995 belast met de leiding ad interim van de tijdelijke afdeling T, waarvan deel uitmaakten het S, het U en de sectie V. W, op dat moment adjunct-directeur van de X, werd belast met de overige taken van de X. W is per 1 februari 1996 benoemd in de functie van Y. Per 1 april 1997 is eiseres formeel geplaatst in de tijdelijke functie Hoofd T.
Vanwege de benoeming van W en de daarmee samenhangende onduidelijkheid over de positie van eiseres, heeft op 1 februari 1996 een gesprek plaatsgevonden waarbij onder andere aanwezig waren eiseres, de Gemeentesecretaris en W. In dat gesprek zijn werkafspraken gemaakt over de verhouding tussen de functie van eiseres en die van W. De benoeming van W zou geen gevolgen hebben voor de positie van eiseres, zij het dat W de formele eindverantwoordelijkheid zou dragen voor alle taken van de X, dus ook die van de tijdelijke afdeling T.
Op 29 april 1997 heeft eiseres aan de leden van de werkgroep ‘Toekomst S’ een memo gezonden over de wat haar betreft onjuiste gang van zaken omtrent de afbouw van de taken van S in verband met de operatie Overheidspersoneel onder Werknemersverzekeringen en de rol van eiseres daarin. Kopie hiervan heeft zij gezonden aan de Gemeentesecretaris, het Management Team en de Ondernemingsraad van de BDA en de medewerkers S. Naar aanleiding hiervan is door de Gemeentsecretaris de conclusie getrokken dat de verhouding tussen eiseres en W zodanig was verstoord dat handhaving van eiseres in haar functie geen reële optie was. Ten vervolge daarop is met eiseres gesproken over bemiddeling naar een andere functie en vervolgens over een vertrekregeling. In de periode waarin deze gesprekken plaatsvonden is eiseres tot 2 juni 1997 in haar functie werkzaam geweest, vanaf die datum tot 4 september 1997 arbeidsongeschikt en nadien non-actief. Bij brief van 16 juli 1997 heeft de Gemeentesecretaris aan eiseres medegedeeld dat sprake was van een situatie zoals bedoeld in artikel 1122, aanhef en sub d, Ambtenarenreglement Amsterdam (hierna: ARA). Op 1 december 1997 heeft eiseres zich schriftelijk beschikbaar gesteld voor haar werk. Tot werkhervatting is het echter niet gekomen. Op een verzoek van eiseres van 30 oktober 1998 om in aanmerking te komen voor de functie van hoofd dienst Z (hierna: Z) heeft verweerder bij brief van 10 februari 1999 gereageerd met de mededeling dat eiseres niet betrokken zou worden bij het plaatsingsproces van de dienst Z. Eiseres heeft bij brief van 17 februari 1999 tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft op dit bezwaar niet beslist. Op 15 maart 1999 is de Gemeentesecretaris tot de slotsom gekomen dat met eiseres geen overeenstemming kon worden bereikt over een vertrekregeling.
Bij besluit van 18 juni 1999 (verzonden op 25 juni 1999) heeft verweerder aan eiseres per 25 september 1999 ontslag verleend op grond van artikel 1122, aanhef en sub d, ARA, onder toekenning van een aanspraak op uitkering krachtens de Wachtgeldverordening. Als reden voor ontslag heeft verweerder genoemd dat tussen eiseres en W een verstoorde verhouding is ontstaan, doordat eiseres zich niet heeft kunnen neerleggen bij de besluitvorming van W omtrent de afbouw van de taken van S en door het memo van eiseres van 29 april 1997. Terugkeer van eiseres in haar functie zou geen reële optie meer zijn, omdat eiseres daaraan voorwaarden stelde waaraan verweerder niet wenste te voldoen. De functie van eiseres zou inmiddels niet meer binnen de gemeentelijke organisatie aanwijsbaar zijn en eiseres zou geweigerd hebben mee te werken aan het zoeken naar een andere passende functie.
Eiseres heeft bij brief van 2 augustus 1999 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 juni 1999, omdat daaraan een adequate financiële compensatie onder toepassing van artikel 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ontbrak, nu met name door de handelwijze van W haar functie zou zijn uitgehold, haar carrièreperspectief zou zijn gebroken en haar een goede vervulling van haar taken onmogelijk zou zijn gemaakt. Bovendien zou de Gemeentesecretaris geen open kaart hebben gespeeld. Verweerder heeft in de bezwaarprocedure alsnog een financiële compensatie van f 20.000,00 (€ 9.075,60) bruto aan eiseres toegekend, omdat hij van mening was dat het arbeidsconflict niet volledig aan eiseres kon worden aangerekend. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Ook het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit betreft uitsluitend het ontbreken van een adequate financiële compensatie met toepassing van artikel 3:4, tweede lid, Awb. Het ontslag als zodanig is derhalve niet in geding. Aan de rechtbank staat derhalve ter beoordeling of de nadelige gevolgen van het ontslagbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
Het ontslag is gebaseerd op artikel 1122, aanhef en sub d, ARA, dat ontslag wegens een verstoorde verhouding mogelijk maakt. In dit artikel dan wel elders in het ARA of een andere regeling van verweerder is niet een regeling opgenomen betreffende de toekenning van een aan de ambtenaar toe te kennen financiële compensatie boven op de reguliere uitkering. Volgens vaste jurisprudentie dient een ontslag wegens een verstoorde verhouding in een dergelijk geval gepaard te gaan met (de garantie van) een aanspraak op een uitkering die tenminste gelijk is aan de gebruikelijke uitkering bij eervol, niet aan eigen schuld of toedoen te wijten ontslag. Of de aanspraak op die gebruikelijke uitkering volstaat, is afhankelijk van het antwoord op de vraag of het bestuursorgaan een zodanig overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en het voortbestaan van de omstandigheden die tot het ontslag hebben geleid dat de uitkering op een hoger niveau moet worden vastgesteld.
Verweerder heeft aan eiseres een aanspraak toegekend op een uitkering krachtens de Wachtgeldverordening. Daarmee heeft hij voldaan aan de voorwaarde dat eiseres minimaal aanspraak behoort te krijgen op de gebruikelijke uitkering bij eervol, niet aan eigen schuld of toedoen te wijten ontslag. De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of sprake is van een zodanig overwegend aandeel van verweerder in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhouding, dat hij gehouden was aan eiseres boven op die uitkering een financiële compensatie toe te kennen. Indien de rechtbank deze vraag positief beantwoordt, dient zij vervolgens te beoordelen of verweerder die financiële compensatie in redelijkheid op f 20.000,00 bruto heeft kunnen vaststellen.
De rechtbank is van oordeel dat aan verweerder de gang van zaken omtrent de benoeming van W verweten kan worden. In het bestreden besluit heeft verweerder erkend dat de met eiseres gemaakte werkafspraken niet telkens zijn nageleefd en dat de onduidelijkheid omtrent de werkafspraken en omtrent de positie van de functie van eiseres in de organisatie een escalatie in de hand hebben gewerkt. In dit verband is de rechtbank van oordeel dat in het bijzonder de gang van zaken omtrent de benoeming van de projectleider S na april 1997 aan verweerder verweten kan worden. Daarnaast heeft verweerder niet (actief) geprobeerd de verhouding tussen eiseres en W te normaliseren en heeft hij nagelaten voor eiseres (actief) te zoeken naar een andere passende functie binnen zijn gezagsbereik. Nadat verweerder had geconcludeerd dat de verhouding was verstoord, heeft hij deze twee jaar laten voortbestaan. Het voortbestaan van de verstoorde verhouding moet aan verweerder worden toegerekend, omdat het zijn verantwoordelijkheid is er voor te zorgen dat de duur van een verstoorde verhouding binnen redelijke grenzen blijft. Anderzijds had naar het oordeel van de rechtbank van eiseres verwacht mogen worden dat zij een grotere inspanning aan de dag zou leggen om gedurende haar periode van non-activiteit weer aan de slag te komen in haar eigen of ander werk. Tegen stilzitten van verweerder heeft eiseres geen rechtsmiddelen aangewend. Daarnaast kan aan eiseres worden verweten dat zij de verhouding heeft verslechterd door het ultimatieve karakter en de harde, verwijtende toon van haar brief van 29 april 1997. Alles overziende komt de rechtbank tot het oordeel dat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhouding in overwegende mate aan verweerder is te wijten.
De rechtbank komt vervolgens toe aan de toetsing van de aangeboden financiële compensatie. Gelet op de hiervoor genoemde aan verweerder te maken verwijten is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid kon volstaan met een financiële compensatie van f 20.000,00 bruto. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient derhalve te worden vernietigd.
Eiseres heeft de rechtbank verzocht onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien. Verweerder heeft hiermee ingestemd. Nu beide partijen blijkbaar behoefte hebben aan een spoedige en definitieve beëindiging van het tussen hen bestaande geschil, meent de rechtbank aan het verzoek van eiseres tegemoet te moeten komen. De rechtbank zal derhalve zelf de hoogte van de door verweerder aan eiseres te betalen financiële compensatie vaststellen.
Bij de vaststelling van een met het oog op de omstandigheden redelijk te achten financiële compensatie gaat de rechtbank er vanuit dat deze strekt tot gedeeltelijke compensatie van het als gevolg van het ontslag te verwachten inkomensverlies. Het komt de rechtbank daarom redelijk voor een relatie te leggen met de hoogte van het door eiseres verdiende maandsalaris. Voorts acht de rechtbank het redelijk rekening te houden met de duur van het dienstverband, zulks vanuit de gedachte dat de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan als werkgever jegens zijn ambtenaren toeneemt naarmate het dienstverband langer heeft geduurd en de relatie hechter is geworden. Verder dient betekenis toe te komen aan de mate waarin sprake is van een overwegend aandeel van verweerder in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhouding. Tot slot dient de rechtbank te beoordelen of de overige omstandigheden van het geval tot een correctie behoren te leiden. Omdat het gaat om een financiële compensatie in het kader van een rechtmatig ontslag en dus niet om een schadevergoeding in het kader van een onrechtmatig ontslag, ziet de rechtbank bij de vaststelling van een financiële compensatie geen plaats voor compensatie van pensioenschade.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de volgende berekening: dienstjaren x vast maandsalaris, vermeerderd met de vakantietoeslag x een getalsmatige waardering van de mate waarin sprake is van een overwegend aandeel van verweerder in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhouding. Het resultaat van deze berekening dient mogelijk vervolgens aan de hand van de overige omstandigheden van het geval gecorrigeerd te worden.
Het salaris van eiseres was aanvankelijk gebaseerd op salarisschaal 13. Vanwege de omstandigheid dat zij belast werd met de tijdelijke functie Hoofd T, is aan haar een waarnemingstoeslag naar schaal 15 toegekend. Verweerder heeft er voor gekozen deze waarnemingstoeslag te continueren tijdens de periode waarin eiseres non-actief was. Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat ook de financiële compensatie op schaal 15 dient te worden gebaseerd. Bij de vaststelling van de financiële compensatie dient derhalve uitgangspunt te zijn het laatstgenoten maandsalaris van € 5.262,94 (f 11.598) bruto, vermeerderd met vakantietoeslag.
Nu de omstandigheid dat tussen de constatering van de verstoorde verhouding en het ontslag een periode van ruim twee jaar is gelegen, met name aan verweerder is te wijten, is de rechtbank van oordeel dat de peildatum voor de berekening van het aantal dienstjaren de datum van het ontslag dient te zijn en dus niet de datum waarop verweerder tot de slotsom is gekomen dat sprake was van een situatie zoals bedoeld in artikel 1122, aanhef en sub d, ARA. Het aantal voor de vaststelling van de financiële compensatie in acht te nemen dienstjaren kan aldus worden gesteld op 14.
Gelet op de hiervoor genoemde aan verweerder te maken verwijten is de rechtbank van oordeel dat de hiervoor genoemde mate waarin sprake is van een overwegend aandeel van verweerder in het ontstaan en voorbestaan van de verstoorde verhouding getalsmatig gewaardeerd dient te worden op 1.
Tot slot dient de rechtbank te beoordelen of de overige omstandigheden van dit geval tot een vermindering of verhoging van de op grond van het voorgaande berekende financiële compensatie dienen te leiden. Gelet op enerzijds de leeftijd van eiseres en de daarmee samenhangende beperkte arbeidsmarktkansen en anderzijds de omstandigheid dat eiseres gedurende een periode van non-activiteit van ruim twee jaar salaris, vermeerderd met vakantie- en waarnemingstoeslag heeft ontvangen, is de rechtbank van oordeel dat de op grond van het voorgaande berekende financiële compensatie gereduceerd dient te worden met een bedrag overeenkomend met vier bruto maandsalarissen. De rechtbank deelt niet de visie van verweerder dat het doorbetalen van de waarnemingstoeslag gedurende de non-activiteit van eiseres en de doorwerking daarvan in haar wachtgeld beschouwd moeten worden als financiële compensatie voor de nadelige gevolgen van het ontslag. Eiseres was immers ten tijde van haar non-activiteit niet ontslagen, zodat die nadelige gevolgen toen nog niet aan de orde waren en verweerder was vervolgens ingevolge de wachtgeldverordening in samenhang met artikel 1, onder c, van het Wachtgeldbesluit verplicht de waarnemingstoeslag in het wachtgeld te laten doorwerken.
Het voorgaande brengt de rechtbank er toe de financiële compensatie waarop eiseres naast de aan haar toegekende uitkering in zijn totaliteit aanspraak kan maken, vast te stellen op
– afgerond - € 57.000,00 bruto. Nu verweerder reeds een bedrag van f 20.000 bruto aan eiseres heeft betaald, zal de rechtbank bepalen dat verweerder nog een bedrag van
– afgerond - € 47.925,00 aan eiseres dient te betalen.
Met betrekking tot de door eiseres gestelde immateriële schade is de rechtbank van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft gesteld om de rechtbank ervan te overtuigen dat er sprake is van aantasting van haar eer en goede naam dan wel anderszins van aantasting van haar persoon zoals bedoeld in artikel 6:106, eerst lid, aanhef en sub b, van het Burgerlijk Wetboek dat daar een schadevergoeding tegenover behoort te staan.
Voor wat betreft het argument van eiseres dat zij in de bezwaarfase niet de gelegenheid heeft gekregen te reageren op de verklaring van R, merkt de rechtbank op die gang van zaken niet geheel zorgvuldig te achten. Eiseres heeft echter in de beroepsprocedure volop de gelegenheid gekregen op die verklaring te reageren. Gelet hierop en op de omstandigheid dat het beroep van eiseres reeds op grond van het voorgaande gegrond zal worden verklaard, ziet de rechtbank geen aanleiding aan die onzorgvuldigheid consequenties te verbinden.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, acht de rechtbank termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eiseres in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten, te betalen door de gemeente Amsterdam. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,00. Daarbij is 1 punt toegekend voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in een zaak van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1). De gemeente Amsterdam dient het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van f 225,00, zijnde een bedrag van € 102,00 aan haar te vergoeden.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 6 oktober 2000 voor zover daarin onvoldoende financiële compensatie is geboden voor het ontslag;
- verklaart onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 18 juni 1999 alsnog gegrond voor zover daarin onvoldoende financiële compensatie is geboden voor het ontslag;
- bepaalt, eveneens onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb dat aan eiseres als aanvulling op haar uitkering en de reeds toegekende financiële compensatie een financiële compensatie wordt toegekend ten bedrage van € 47.925,00 bruto en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- wijst het verzoek van eiseres om immateriële schadevergoeding af;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiseres begroot op € 644,00, te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiseres;
- gelast de gemeente Amsterdam het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 102,00 aan eiseres te vergoeden.
Gewezen door mr. T. van Peijpe, voorzitter, en mrs. L.A.C. van Nifterick en L.C. Bachrach, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. A.H. van Zutphen, griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 19 augustus 2002
door mr. T. van Peijpe, in tegenwoordigheid van de griffier.
de griffier, de voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
Coll.
DOC: A/B/C