Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 03/2266 WW44
van:
de vereniging "De Bovengrondse", gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. J.C.H. van Dijk.
Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
de gemeente Amsterdam, dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer, Directie Noord/Zuidlijn, thans het projectbureau Noord/Zuidlijn,
vergunninghoudster,
vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 7 mei 2003 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 25 maart 2003, verzonden 27 maart 2003, (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 27 januari 2004.
2. OVERWEGINGEN
Bij besluit van 14 juni 2000 heeft verweerder aan vergunninghoudster een vergunning verleend voor het inrichten van een casco, oprichten van drie toegangen met twee bijbehorende lifthuizen, kaartverkoopruimten en technische ruimten op een terrein gelegen aan de Vijzelgracht/Nieuwe Vijzelstraat en de Weteringschans met bestemming daarvan tot metrostation. Aan deze vergunning is een aantal voorwaarden verbonden.
Het door eiseres daartegen ingediende bezwaar is door verweerder bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
In beroep heeft eiseres - kort samengevat - aangevoerd dat verweerder zich schuldig heeft gemaakt aan een vooringenomen wijze van besluitvorming en dat de brand- en vluchtveiligheid van het bouwplan niet voldoen aan de eisen die daaraan in het Bouwbesluit worden gesteld.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Niet in geschil is dat tijdens de bezwaarfase is geconstateerd dat voor de vraag of het onderhavige bouwplan voldoet aan de veiligheidsvoorschriften genoemd in de artikelen 174 tot en met 192 van het Bouwbesluit een nadere gelijkwaardigheidsrapportage was vereist en dat daarnaast is geconstateerd dat de Commissie voor welstand en monumenten, anders dan verweerder aanvankelijk meende, ten aanzien van het bouwplan negatief had geadviseerd.
Naar aanleiding daarvan is door vergunninghoudster een gelijkwaardigheidsnotitie opgesteld d.d. 17 oktober 2001. Ten aanzien daarvan heeft de door verweerder ingestelde gelijkwaardigheidscommissie op 23 januari 2002 positief geadviseerd. Verweerder heeft deze rapportage aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Tevens is verweerder bij het bestreden besluit gemotiveerd afgeweken van het advies van de Commissie voor welstand en monumenten, in die zin dat door verweerder het bouwplan niet in strijd met de redelijke eisen van welstand wordt geacht.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee gehandeld in overeenstemming met het bepaalde in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb en geven de door eiseres aangedragen omstandigheden noch de stukken of het verhandelde ter zitting aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij het vorenstaande met vooringenomenheid heeft gehandeld. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
Ingevolge artikel 44, aanhef en onder a, van de Woningwet (oud), mag alleen en moet de bouwvergunning worden geweigerd indien het bouwwerk, waarop de aanvraag betrekking heeft, niet voldoet aan de bij of krachtens de in de artikelen 2 en 120 bedoelde algemene maatregelen van bestuur gegeven voorschriften of, voor zover van toepassing, de voorschriften als bedoeld in artikel 7a.
Uit het dwingend bepaalde in artikel 44 van Pro de Woningwet volgt dat de bouwvergunning dient te worden geweigerd indien zich één of meer van de in dit artikel omschreven weigeringsgronden voordoen, en dat de vergunning moet worden verleend indien zo'n weigeringsgrond ontbreekt.
Niet is in geschil dat de voorgestelde ontsluiting van het metrostation Vijzelgracht niet voldoet aan de voorschriften gesteld in het Bouwbesluit.
Verweerder heeft zich onder verwijzing naar artikel 193 van Pro het Bouwbesluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan in gelijke mate voorziet in de gebruiks- en brandveiligheid als wordt beoogd met de voorschriften in de artikelen 176, 177, 186, 188, 189, 190, 191 en 192 van het Bouwbesluit, mits het station wordt uitgerust met een adequaat RookWarmteAfvoersysteem (RWA) en voldoende bedrijfszekere roltrappen.
Ingevolge artikel 193, eerste lid, van het Bouwbesluit (oud) moet een gebouw, indien niet is voldaan aan enig voorschrift, gegeven bij of krachtens de artikelen 174 tot en met 192, een mate van veiligheid bieden die ten minste gelijk is aan de mate van veiligheid die is beoogd met het desbetreffende bij of krachtens die artikelen gegeven voorschrift.
Verweerder heeft voor de onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar de notitie "Gelijkwaardigheid bij het bouwplan voor het station Rokin en vervolgens ook voor de overige stations van de Noord/Zuidlijn" van 22 mei 2000 en de door vergunninghoudster opgestelde notitie "Gelijkwaardigheid veiligheid station Vijzelgracht, Contract 6.2" van
17 oktober 2001 (hierna: de gelijkwaardigheidsnotitie), op grond waarvan de gelijkwaardigheidcommissie op 23 januari 2002 heeft geconcludeerd dat op een gelijkwaardige wijze wordt voldaan aan de bepalingen van het Bouwbesluit.
Voorts is door verweerder verwezen naar het door Mott MacDonald opgestelde rapport "Vijzelgracht Station Smoke Calculations - Second Opinion" van september 2002 (hierna: de Second Opinion). In de Second Opinion is het rapport " Basisberekening RWA-ventilatieconcept voor verschillende diepe stations" (hierna: de Basisberekening) beoordeeld. In de gelijkwaardigheidsnotitie wordt ter onderbouwing verwezen naar de Basisberekening.
Voor zover eiseres heeft gesteld dat niet is gebleken dat verweerder expliciet met de gelijkwaardigheidnotitie heeft ingestemd, blijkt dat naar het oordeel van de rechtbank uit het feit dat verweerder die notitie mede aan het bestreden besluit, zijnde een beslissing van verweerder, ten grondslag heeft gelegd. Anders dan eiseres kennelijk meent, volgt uit artikel 193 van Pro het Bouwbesluit niet dat, alvorens een dergelijke notitie aan het bestreden besluit (mede) ten grondslag kan worden gelegd, verweerder zich eerst bij afzonderlijke beslissing daarover dient uit te laten.
Vervolgens dient te worden beoordeeld of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een aan het Bouwbesluit gelijkwaardig veiligheidsniveau wordt geboden.
Uit de gelijkwaardigheidsnotitie blijkt dat de Brandweer Amsterdam heeft geadviseerd dat het perron van het station gedurende de eerste 15 minuten van een brand rookvrij dient te worden gehouden tot een hoogte van 2,50 meter boven het perrondek doormiddel van een RWA. Daarnaast dient de evacuatie te geschieden via vaste trappen met een totale breedte van 8 meter.
In de gelijkwaardigheidsnotitie is op een aantal punten afgeweken van adviezen van de brandweer. Zo is gesteld dat de RWA het perron gedurende de eerste 15 minuten van het ontvluchten na het uitbreken van brand, vrijhoudt van rook en warmte tot een hoogte van minimaal 2,1 meter boven het perron. De brandweer heeft zich blijkens haar adviezen steeds op het standpunt gesteld dat het perron over de gehele lengte tot een hoogte van
2,5 meter rookvrij moet worden gehouden. Uit de gelijkwaardigheidsnotitie blijkt dat aansluiting is gezocht bij de toelichting op artikel 190 van Pro het Bouwbesluit. De rechtbank acht deze motivering om af te wijken van het advies van de brandweer ondeugdelijk. Voornoemde toelichting ziet immers op het op een doeltreffende en voldoende veilige wijze bereiken van een aansluitend terrein vanuit een rookcompartiment terwijl het hier betreft de vluchtmogelijkheid vanaf het perron met een lengte van 123 meter naar de straat.
Evenmin acht de rechtbank de Second Opinion een deugdelijke motivering van de hiervoor gemelde afwijking van het advies van de brandweer. Uit de Second Opinion blijkt volgens verweerder dat de RWA-installatie toereikend is om het perron gedurende de eerste
15 minuten van het ontvluchten, de vluchtroutes langs de roltrappen en door de hal gedurende de eerste 30 minuten en het perron, ten behoeve van het bestrijden van de brand, tot een uur na het uitbreken van de brand tot een hoogte van minimaal 2,1 meter boven het perron vrij te houden van rook en warmte.
Nog daargelaten dat ter zitting is gebleken dat verweerder in afwachting is van een definitieve rapportage van Mott MacDonald over diens bevindingen ten aanzien van de RWA-installatie, zodat het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde rapport slechts als een eerste aanzet daartoe moet worden opgevat, is de rechtbank niet gebleken dat dit rapport de door verweerder gestelde conclusies kan dragen.
Zo staat in paragraaf 3 "Vijzelgracht Station smoke calculations":
"It has not been possible to establish the precise methodology used for the calculations for Vijzelgracht station in Ref. 1 and for this reason it is not possible to make any comment on the accuracy or otherwise of the figures for Vijzelgracht station presented in Tables 1, 2 and 8 of Ref. 1".
De rechtbank stelt vast dat met "Ref.1" bedoeld is voornoemde Basisberekening en dat derhalve in de Second Opinion gegevens zijn gebruikt waarvan de juistheid niet kon worden vastgesteld. De rechtbank merkt verder op dat in paragraaf 4 "Comments on the calculation approach" van de Second Opinion een aantal voorbehouden is gemaakt en dat hierin vragen zijn gesteld over onder meer de omstandigheid dat in de Basisberekening op een aantal punten van de gekozen "methodology of Heselden" is afgeweken en dat dit nadere uitleg behoeft. Nu verder de Second Opinion een conclusie ontbeert, had verweerder niet zonder nader onderzoek naar aanleiding van dit rapport tot de conclusie kunnen komen dat op het punt van de RWA een met het Bouwbesluit gelijkwaardig veiligheidsniveau is gegarandeerd.
Voorts stelt de rechtbank vast dat in het bouwplan is uitgegaan van het ontsluiten van het station door middel van zes roltrappen van perron naar verdeelhal, waarvan de drie noordelijke roltrappen 0,80 meter breed en de drie zuidelijke roltrappen 1 meter breed zijn. Voor de ontsluiting van de verdeelhal naar het maaiveld is uitgegaan van drie roltrappen aan de noordkant en zes roltrappen aan de zuidkant, ieder van 0,80 meter breed. Vastgesteld wordt dat daarmee tussen perron en verdeelhal, noch tussen verdeelhal en maaiveld, de door de brandweer geadviseerde vluchtweg van acht meter breedte wordt gerealiseerd. Niet is gebleken van een door de brandweer gegeven advies dat thans wél wordt voldaan aan het door het Bouwbesluit voorgeschreven veiligheidsniveau, althans van een door de brandweer in dit opzicht verrichte toetsing.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat onvoldoende wordt gemotiveerd waarom met de in het bouwplan voorziene roltrappen een gelijkwaardige vluchtmogelijkheid wordt geboden aan de door de brandweer geadviseerde vaste trappen. De rechtbank neemt daarbij in overweging dat uit het schrijven van de Brandweer Rotterdam van 11 februari 2003, hetgeen eiseres ter nadere onderbouwing van haar standpunt in bezwaar heeft overgelegd, blijkt dat ook de Brandweer Rotterdam in beginsel van mening is dat een vluchtweg moet bestaan uit vaste trappen met voldoende capaciteit en niet uit roltrappen.
In de brief van 11 februari 2003 is daartoe het volgende overwogen:
"(…) Roltrappen voldoen niet aan de regelgeving met betrekking tot vluchtwegen. In artikel 177 van Pro het Bouwbesluit 1992 wordt verwezen naar tabel II kolom B en in artikel 2.28 van het Bouwbesluit 2003 wordt verwezen naar tabel 2.28b kolom B. In beide tabellen staat dat de maximum hoogte van een trap 4 meter mag zijn en de maximum hoogte van een optrede 21 centimeter, een roltrap voldoet op beide punten niet aan het Bouwbesluit. Voor een trap als vluchtweg geldt een maximum hoogte van 4 meter om twee redenen. Ten eerste wordt bij een afstand die groter is dan 4 meter de valhoogte te groot en ten tweede moeten personen de mogelijkheid hebben om uit te rusten. Met betrekking tot de tweede eis uit het Bouwbesluit, de hoogte van een optrede, voldoet de roltrap niet omdat de hoogte van de
op- en aantreden niet constant is. Ik verwijs daarbij naar artikel 5 lid Pro 3, waarin staat dat de som van een aantrede en twee optreden, gemeten ter plaatse van de klimlijn, ten hoogste 0,7 meter, doch niet minder dan 0,57 meter mag zijn".
Anders dan in de gelijkheidwaardigheidsnotitie wordt gesteld ziet de rechtbank, mede gelet op het vorenstaande, niet in waarom de bepalingen ten aanzien van de maximale hoogte van een trap niet zouden gelden in een ondergrondse situatie. Allereerst ziet de rechtbank in de toelichting op artikel 177 van Pro het Bouwbesluit (oud) daarvoor geen aanknopingspunten en daarnaast wordt in de gelijkheidwaardigheidsnotitie onvoldoende gemotiveerd waarom bij het beklimmen van de in het bouwplan voorziene roltrappen geen valgevaar zou bestaan, te meer nu de trappen van het perron naar de verdeelhal reeds een lengte zullen hebben van
32 meter. Voorts wordt vastgesteld dat geen aandacht is besteed aan het ontbreken van een mogelijkheid om uit te rusten bij het beklimmen van roltrappen met een dergelijke lengte.
Evenmin blijkt uit het bestreden besluit dat verweerder aandacht heeft besteed aan het waarborgen van de veiligheid van de gebruikers van de roltrappen, indien die tijdens noodsituaties veranderen van draairichting dan wel worden stopgezet. Gelet op het verwachte aantal gebruikers tijdens spitsuren, de lengte van de roltrappen, het ontbreken van bordessen om uit te kunnen rusten en de geringe breedte van de roltrappen had een nader onderzoek op dit punt voor de hand gelegen.
De rechtbank merkt wat betreft de vluchtbreedte verder het volgende op.
Ingevolge artikel 1, eerste lid onder k, van het Bouwbesluit (oud) wordt onder toegankelijkheidssector verstaan: gedeelte van een gebouw, bestaande uit een of meer met elkaar in verbinding staande ruimten die mede zijn bestemd voor gebruik door bezoekers.
Ingevolge artikel 177, eerste lid, van het Bouwbesluit (oud) moeten de afmetingen van een trap ten minste voldoen aan kolom B van tabel II of, indien de trap geen deel uitmaakt van een toegankelijkheidssector, aan kolom A van die tabel.
Verweerder is er bij het berekenen van de evacuatietijden vanuit gegaan dat, ten aanzien van de trappen van het perron naar de verdeelhal, de noordelijke trappen voldoen aan het vereiste gesteld in kolom A van tabel II en dat de drie zuidelijke trappen voldoen aan het vereiste gesteld in kolom B van die tabel. In kolom A van de hiervoor genoemde tabel II is ten aanzien van trappen een minimumbreedte van de trap van 0,8 meter vermeld. In kolom B is een minimumbreedte van de trap van 1,1 meter vermeld.
Allereerst stelt de rechtbank vast dat in het metrostation sprake is van ruimten die bestemd zijn voor bezoekers en derhalve van een toegankelijkheidsector als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder k, van het Bouwbesluit. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom desondanks in het station grotendeels kan worden volstaan met trappen die slechts voldoen aan de minimumbreedte gesteld in kolom A. Dit betekent dat het bestreden besluit op dit punt een draagkrachtige motivering ontbreekt.
Voorts stelt de rechtbank vast dat verweerder ten aanzien van de drie zuidelijke trappen van
1 meter breed van mening is dat deze voldoen aan de minimumbreedte vereist in kolom B, omdat gemeten moet worden op heuphoogte en niet op treehoogte.
De rechtbank acht dit standpunt onjuist. Uit genoemde tabel volgt dat de treebreedte minimaal 1,1 meter dient te zijn, alvorens een trap als 'B-trap' kan worden gekwalificeerd. De rechtbank vindt voor dit standpunt steun in de Europese Norm EN 115:1995 + A1:1998 van februari 1998, waarin uit figuur 3 kan worden afgeleid dat voor het berekenen van de breedte van een roltrap in verband met de veiligheidsvoorschriften dient te worden aangeknoopt bij de breedte van de tree. Dit betekent dat aan zowel de gelijkwaardigheidnotitie als aan het bestreden besluit een onjuist uitgangspunt betreffende de vluchtcapaciteit van de roltrappen ten grondslag ligt. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig tot stand gekomen, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat niet kan worden vastgesteld of verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat met de gelijkwaardigheidsnotitie een gelijkwaardig veiligheidsniveau als bedoeld in artikel 193 van Pro het Bouwbesluit is gegarandeerd.
Volgens verweerder is in de vergunning nog een aantal prestatie-eisen genoemd, waardoor is gegarandeerd dat aan het Bouwbesluit zal worden voldaan. Zo is in het besluit waarbij vergunning is verleend onder II bepaald dat ten behoeve van de beoordeling of aan de gestelde voorwaarden betreffende de RWA wordt voldaan, voor de onderbouwing ten minste moet worden overgelegd een rapportage van een onafhankelijke deskundige die is voorzien van een akkoordverklaring van een door of namens verweerder aan te wijzen deskundige. Verder is bij dit besluit bepaald dat aan de te verlenen gebruiksvergunning tevens voorwaarden worden verbonden met betrekking tot de bedrijfszekerheid van de RWA en de roltrappen. Er vindt dus, aldus verweerder, als het ware een dubbele toetsing plaats.
De rechtbank acht dit in strijd met artikel 44 van Pro de Woningwet. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in de uitspraak van 4 december 2002, BR 2003/92, heeft overwogen dient toetsing aan het Bouwbesluit, gelet op het bepaalde in artikel 44, aanhef en onder a en b, van de Woningwet, voorafgaande aan de beslissing op de aanvraag plaats te vinden. Indien het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit dient de bouwvergunning te worden geweigerd.
Het betoog ten aanzien van de strijdigheid van het bouwplan met het Bouwbesluit slaagt.
Eiseres heeft verder betoogd dat de aanvraag in verband met artikel 51 van Pro de Woningwet had moeten worden aangehouden. Van een aanhoudingsplicht is sprake, indien er geen grond is om de bouwvergunning te weigeren. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, was er wel grond om de gevraagde vergunning te weigeren. Gelet hierop behoeft deze beroepsgrond geen bespreking meer.
Het beroep dient gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd behoeft om die reden geen bespreking.
Verweerder dient te worden veroordeeld in de proceskosten van eiseres, tot een bedrag van € 644,- (zijnde 1 punt voor het beroepschrift + 1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x € 322,-). Voorts dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaarschrift van eiseres met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 644,- (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro), te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiseres;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam het door eiseres betaalde griffierecht
ad € 232,- (zegge: tweehonderd en tweeëndertig euro) aan haar vergoedt.
Gewezen door mr. R.W.L. Koopmans, voorzitter,
en mrs. M.J.M. Langeveld en A.M. Ruige, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. P.J. van Vliet, griffier,
en openbaar gemaakt op:
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll:
DOC: B