Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 04/288 WAO
van:
[eiser], wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
gevestigd te Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. M.E. van Mourik.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 20 januari 2004 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 12 december 2003 (hierna aangeduid als: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 21 juli 2005.
2. OVERWEGINGEN
2.1. Ten aanzien van de vertaling van buitenlandse medische onderzoeksresultaten naar Functionele mogelijkhedenlijst (FML) in het algemeen.
Eiser is onderzocht door een buitenlands orgaan. Dit orgaan heeft bij de rapportage aan verweerder, conform de relevante bepalingen van Verordening (EEG) 1408/71 en Verordening (EEG) 574/72, gebruikgemaakt van het formulier E 213, het zogenoemde gedetailleerde medische rapport. Dit formulier, dat laatstelijk op 10 december 2001 is vastgesteld bij Besluit nr. 184 van de Administratieve Commissie, bevat een inlegblad waarop de aanvullende gegevens ten behoeve van de Nederlandse organen dienen te worden vermeld. Dit inlegblad bevat een lijst met 24 punten. Middels het plaatsen van een kruisje in de rubriek "niet", "incidenteel", "af en toe", "regelmatig" of "onbeperkt" dient de beoordelend arts aan te geven in welke mate hij de betrokkene in staat acht tot het onder het desbetreffende punt gestelde. De punten van het inlegblad corresponderen weliswaar niet geheel, maar wel goeddeels met de punten van het belastbaarheidsprofiel zoals dat in het kader van het Functie informatiesysteem (FIS) werd gehanteerd. Vergelijking van het inlegblad met de thans gebruikte FML leert echter dat tussen de punten van het inlegblad en de punten van de FML aanzienlijk meer verschil bestaat. Van de punten uit de rubrieken persoonlijk functioneren en sociaal functioneren van het FML is vrijwel niets terug te vinden in het inlegblad. Van de punten uit de overige rubrieken van het FML is weliswaar meer terug te vinden in het inlegblad, doch de omschrijvingen bij de onderscheiden punten zijn niet altijd volledig gelijkluidend. Voorts geldt dat de verschillende antwoorden waaruit de arts bij het invullen van het inlegblad dient te kiezen niet gelijk zijn aan de keuzemogelijkheden die de arts heeft bij het invullen van de FML.
Naar verweerder ter zitting heeft toegelicht "vertaalt" zijn verzekeringsarts de door de arts van het buitenlandse orgaan opgestelde formulieren en eventuele onderliggende rapportages naar een FML. Daarbij is niet zonder meer van doorslaggevend belang in welke rubriek de arts van het buitenlandse orgaan bij het invullen van het inlegblad een kruisje heeft gezet. Als de arts van het buitenlandse orgaan bijvoorbeeld bij het punt "zitten" niet het alternatief "onbeperkt" heeft aangekruist, maar het alternatief "regelmatig", terwijl het formulier
E 213 en eventuele onderliggende rapportages geen aanknopingspunten bieden voor het aannemen van een beperking zal verweerders arts bij vertaling naar de FML het alternatief "normaal" kiezen.
Waar het gaat om punten van de FML die niet corresponderen met punten van het inlegblad baseert verweerders arts zich op het formulier E 213 en eventuele onderliggende rapportages. Vindt verweerders arts daarin geen aanknopingspunten voor het aannemen van enigerlei beperking, dan kiest hij bij het desbetreffende punt op de FML het alternatief "normaal".
Hoewel de rechtbank de hiervoor geschetste werkwijze niet op voorhand onaanvaardbaar acht, dienen in dit verband naar het oordeel van de rechtbank wel stringente eisen te worden gesteld aan de wijze waarop verweerder te werk gaat. Met name dient verweerder op afdoende wijze inzichtelijk te maken op grond waarvan hij meent dat er aanleiding bestaat af te wijken van het op het inlegblad aangekruiste alternatief en op basis van welke concrete gegevens uit het formulier E 213 en/of rapportages hij komt tot een beoordeling van de niet op het inlegblad opgenomen punten. De rechtbank ziet hier een parallel met de zorgvuldigheids- en motiveringseisen die de Centrale Raad in zijn uitspraken van
9 november 2004 ten aanzien van het gebruik van het CBBS in zijn algemeenheid heeft geformuleerd. Deze eisen gelden naar het oordeel van de rechtbank ook ten aanzien van de in een situatie als de onderhavige door verweerders artsen doorgevoerde vertaalslag. Verweerders artsen dienen zich er bij de vertaling van de buitenlandse formulieren en rapportages naar de FML rekenschap van te geven dat deze vertaling niet alleen voor hen zelf begrijpelijk moet zijn, doch dat deze ook voldoende kenbaar en inzichtelijk moet zijn voor de betrokken verzekerde en - in voorkomende gevallen - de rechter die het op basis van de beoordeling genomen besluit moet beoordelen.
De rechtbank tekent bij het voorgaande aan dat het enkele feit dat in het formulier E 213 en de eventuele onderliggende rapportages geen opmerkingen zijn gemaakt ten aanzien van een punt dat wel op de FML voorkomt en niet op het inlegblad, niet zonder meer de conclusie rechtvaardigt dat voor de verzekerde op dit punt geen beperkingen gelden. Het ligt immers voor de hand dat de arts van het buitenlandse orgaan zich bij het opstellen van het formulier E 213 en eventuele onderliggende rapportages concentreert op die punten die expliciet ter beoordeling aan hem zijn voorgelegd.
De rechtbank acht het invullen van blanco plekken in de informatie vanuit het buitenland door verweerders artsen, die de verzekerde zelf niet hebben gezien, uitermate riskant. Dit kan dan ook niet snel worden geaccepteerd. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het in voorkomende gevallen veeleer voor de hand dat verweerders artsen contact opnemen met het buitenlandse orgaan teneinde aanvullende informatie te verkrijgen van de arts die de verzekerde heeft onderzocht.
In dit verband merkt de rechtbank op dat het uiteraard aanbeveling zou verdienen het inlegblad aan te passen aan het werken met het CBBS, of zo dit niet (binnen afzienbare termijn) mogelijk is het buitenlandse orgaan in voorkomende gevallen te verzoeken in aanvulling op het inlegblad een aantal extra punten uitdrukkelijk in de beoordeling te betrekken.
Samenvattend geldt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder de “vertaling” van de vanuit het buitenland ontvangen formulieren en eventuele onderliggende rapportages naar de FML moet voorzien van een zodanige deugdelijke toelichting en motivering dat op grond daarvan voldoende inzicht wordt geboden in en een voldoende mogelijkheid tot toetsing wordt verschaft van de uitgangspunten waarop de FML berust. Wordt hieraan niet voldaan, dan dient het (mede) op deze FML gebaseerde besluit te worden vernietigd wegens een onzorgvuldige voorbereiding en/of een ondeugdelijke motivering.
2.2. De feiten.
Eiser is op 14 april 1980 uitgevallen wegens rugklachten en een verminderde psychische belastbaarheid. Met ingang van 8 april 1981 is aan eiser een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. In juni 1993 is eiser naar Spanje geëmigreerd.
Naar aanleiding van een herbeoordeling in het kader van de Wet Terugdringing Beroep op de Arbeidsongeschiktheidsregelingen (Wet van 7 juli 1993, Stb.1993, 412) is eiser op 19 februari 2003 in Spanje onderzocht door [arts], als arts verbonden aan de Institudo Nacional de Seguridad Social (INSS). Deze heeft naar aanleiding van dit onderzoek en op grond van de resultaten van de op zijn verzoek verrichte cardiologische, neurologische en psychiatrische onderzoeken een zogenoemd gedetailleerd medisch rapport (E 213), gedateerd 19 februari 2003, opgesteld.
De verzekeringsarts heeft vervolgens op 14 mei 2003 een rapportage opgesteld. Gezien de medische voorgeschiedenis van eiser in combinatie met de recente medische gegevens van de buitenlandse arts -zoals neergelegd in het formulier E 213 - heeft de verzekeringsarts het echter mogelijk geacht de beperkingen van eiser aan te geven in een FML, gedateerd
15 mei 2003.
Bij besluit van 16 juli 2003 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat de WAO-uitkering per 23 januari 2004 zal worden beëindigd, omdat zijn mate van arbeidsongeschiktheid minder dan 15% bedraagt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het besluit van 16 juli 2003 gehandhaafd.
Eiser heeft in beroep -zakelijk weergegeven- de volgende grieven aangevoerd:
1) Eiser heeft (in bezwaar) aangevoerd dat hij zoveel lichamelijke problemen heeft dat hij echt niet kan werken. Hij kan niet lang staan/lopen/zitten. Vooral bij hoge luchtvochtig-heid gaat het slecht. Hij krijgt een angina pectoris aanval zodra er psychische druk is. Hij is in 2003 nog geopereerd aan een liesbreuk.
2) Eiser is nog steeds onder behandeling van een cardioloog sinds een hartaanval in juni 2001 en heeft sindsdien nieuwe (lichte) hartaanvallen gehad. In de vertaling van het cardiologisch rapport is dit niet terug te vinden.
3) Het verslag van de hoorzitting is niet juist, omdat eiser nooit heeft gezegd dat hij een hartinfarct heeft gehad, maar wel dat hij een hartaanval heeft gehad. Ook heeft hij niet gezegd dat Nitrobaat de klachten doet verdwijnen. Tijdens de hoorzitting is bovendien slecht geluisterd naar de door hem opgesomde symptomen.
4) De medische beperkingen van het formulier E 213 worden door de verzekeringsarts in Nederland weggewuifd als niet ter zake doende.
5) Eiser heeft 11 jaar in het buitenland gewoond en heeft daar een nieuwe toekomst opgebouwd (hij heeft onder andere een langjarig huurcontract voor zijn woning afgesloten). De onderhavige afschatting doorkruist dat in hoge mate. De familie moet nu terug naar Nederland, wat zijn vrouw in verband met astma niet kan. Hij heeft inmiddels geen geld meer om van te leven.
2.3. Ten aanzien van de medische en arbeidskundige beoordeling.
In het rapport E 213 heeft de Spaanse arts aangegeven dat eiser last heeft van rugpijn die af en toe uitstraalt naar het linker been, lijdt aan episoden van druk op de borst welke druk afneemt door Nitroglycerine onder de tong en lijdt aan nervositeit. Voorts heeft deze arts aangegeven dat blijkens het opgevraagde cardiologische rapport van 13 juni 2001 bij eiser sprake was van arteriële hypertensie met hemodynamische angina pectoris in juni 2001. In de neurologische rapportage van 3 februari 2003 is als diagnose gesteld chronische lumbalgie met mogelijke radiculopathie S1. Blijkens de psychiatrische rapportage van 4 december 2002 zijn er bij eiser geen afwijkingen waargenomen noch symptomen gemeld die aandacht zouden vereisen voor psychiatrische behandeling. De Spaanse arts heeft geconcludeerd dat eiser op basis van de vastgestelde beperkingen alleen lichte arbeid kan verrichten: niet in een vochtige omgeving, geen kou, geen ploegendiensten, geen nachtdiensten, zonder veel bukken/heffen/dragen van voorwerpen en zonder hellingen/trappen/ladders te hoeven beklimmen.
De verzekeringsarts heeft vervolgens op 14 mei 2003 een rapport opgesteld, met als diagnose chronische rugklachten met mogelijke radiculopathie S1, hypertensie en overige psychische stoornissen (“psychopathie” / “karakterneurotische scheefgroei”?). In de beschouwing heeft de verzekeringsarts het volgende gesteld:
“(....)
Een onderbouwde psychiatrische diagnose heb ik in het dossier niet aangetroffen. Er is, zover ik kan nagaan, nu en in het verleden geen psychiatrische behandeling geweest. Evenmin gebruikt(e) belanghebbende psychotrope medicatie. Gezien het bovenstaande meen ik dat er geen duidelijke indicatie is voor het aannemen van beperkingen op psychische gronden. Te overwegen zou zijn om beperkingen aan te geven voor stresserende omstandigheden vanwege genoemde angineuze klachten; bij onderzoek werd evenwel geen cardiale pathologie geconstateerd. Vanwege de verhoogde tensie, waarvan de waarde helaas onvermeld is, zijn er hooguit beperkingen aan te geven ten aanzien van zware energetische belastingen en grote psychische stressoren.
In verband met de rugklachten is in het verleden gesteld dat de klachten niet geheel verklaard konden worden vanuit de lichamelijke status. Thans worden ten aanzien van de rug eveneens geringe afwijkingen gevonden.
(....)
Bij de eerdere beoordeling op basis van dossierstukken werd belanghebbende niet belastbaar geacht. Tegen de achtergrond van het aangescherpte arbeidsongeschiktheidscriterium kan ik belanghebbende niet zonder meer als medisch niet-belastbaar beschouwen. Er is naar mijn mening geen sprake van een toestand als bedoeld in de standaard geen duurzaam benutbare mogelijkheden.
(....)
Er gelden lichte energetische & psychische beperkingen èn lichte beperkingen ten aanzien van de rug.
(....)
FML-items waarover geen informatie beschikbaar is en waarvan redelijkerwijs verondersteld kan worden dat belanghebbende daarin niet beperkt is, worden als “normaal” gescoord.”
De rechtbank acht de voorhanden zijnde medische gegevens te summier en onvolledig om daarop een medische beoordeling te kunnen baseren. De rechtbank neemt daarbij allereerst in aanmerking dat verweerder voor de taak stond eisers situatie mede op basis van de door de INSS-arts verzamelde informatie te beoordelen. Deze arts heeft in Spanje een (aanvullende) psychiatrische expertise laten verrichten. Blijkens het formulier E 213 heeft de psychiater op 4 december 2002 gerapporteerd. Dit rapport ontbreekt bij de stukken. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd meegedeeld dat dit rapport niet is opgevraagd. Desondanks heeft verweerder zich op het standpunt gesteld voldoende informatie te hebben ontvangen om tot een beoordeling te komen.
De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Eiser is voor zijn bestaan geheel afhankelijk van de WAO-uitkering die hij –op psychische gronden- al meer dan 20 jaar ontvangt. Om deze reden diende verweerder extra zorgvuldig te handelen en zijn beoordeling en conclusies te baseren op grondig onderzoek en een overtuigend gemotiveerde rapportage. Dat eiser in het buitenland verblijft maakt dit niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder dan ook niet zonder enige nadere onderbouwing concluderen dat er bij eiser geen indicatie bestond voor beperkingen op psychische gronden, enkel vanwege het feit dat eiser zijn psychische klachten niet nader heeft onderbouwd en er in het dossier geen psychiatrische diagnose is aangetroffen. Immers, uit het dossier blijkt dat eiser al meer dan 20 jaar psychische klachten heeft en dat hij (mede) in verband hiermee sedert 8 april 1981 onafgebroken een WAO-uitkering heeft ontvangen berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. De rechtbank acht daarbij nog van belang dat er bij verweerder zelf kennelijk aanleiding bestond voor een nader psychiatrisch onderzoek in Spanje. De rechtbank verwijst in dit verband naar het piéce jointe waarin verweerder het INSS expliciet verzoekt eiser te laten onderzoeken door een psychiater.
Evenmin is het naar het oordeel van de rechtbank aanvaardbaar dat verweerder in bepaalde gevallen in de FML “normaal” heeft ingevuld, op de enkele grond dat redelijkerwijs verondersteld kan worden dat eiser daarin niet beperkt is. De rechtbank verwijst in dit verband naar hetgeen onder 2.1. is overwogen.
Ook overigens is de rechtbank van oordeel dat ontoereikend is gemotiveerd dat met de FML de mogelijkheden van eiser in verzekeringsgeneeskundige zin juist zijn weergegeven en overweegt daartoe het volgende.
? De verzekeringsarts heeft eiser in rubriek 3 (aanpassing aan fysieke omgevingseisen) van de FML beperkt geacht op item 8 (trillingsbelasting is beperkt voor lage rug; lichte-middelzware trillingsbelastingen geen bezwaar). Dit item komt overeen met item 14 van het E 213 formulier waarbij de Spaanse arts als beperking “incidenteel” heeft ingevuld.
? Bij de items 9 en 10 van de FML (overige beperkingen en specifieke voorwaarden) heeft de verzekeringsarts aangegeven dat er geen specifieke voorwaarden zijn, terwijl de Spaanse arts bij item 12 (in een omgeving werken met plotselinge temperatuurwisselingen, relatieve vochtigheid en klimaatschommelingen) van het formulier E 213 een behoorlijk aantal beperkingen heeft aangegeven voor eiser ten aanzien van omgevingsfactoren.
? In rubriek 4 (dynamische handelingen) wordt eiser onder meer beperkt geacht op de items 10 (buigen), 11 (frequent buigen) en 12 (torderen). Bij item 6 (repeterend buigen/draaien) van het formulier E 213 heeft de Spaanse arts als beperking ingevuld “kan eiser niet”. De verzekeringsarts heeft dit ten aanzien van de items 10, 11 en 12 van de FML als volgt vertaald: “beperkt buigen, kan ongeveer 60 graden buigen”, en “kan beperkt frequent buigen tijdens het werk, kan zo nodig tijdens elk uur van de werkdag ongeveer 150 keer buigen”, en “kan beperkt torderen, 45 gr mogelijk, maar niet in combinatie met tillen dragen buigen.”
? In rubriek 5 (statische houdingen) heeft de verzekeringsarts beperkingen opgenomen ten aanzien van item 1 (zitten), 3 (staan) en 4 (staan tijdens het werk). In het formulier E 213 is item 1 (zitten) als beperking aangegeven: “kan regelmatig zitten”. De verzekeringsarts heeft dit bij item 1 van de FML vertaald in: “licht beperkt, kan ongeveer een uur achtereen zitten + mogelijkheid van verzitten”. In het formulier E 213 is voorts een beperking opgenomen bij item 2 (staan): “af en toe”. De verzekeringsarts heeft dit bij de items 3 en 4 (staan tijdens het werk) van de FML vertaald in: “licht beperkt, kan ongeveer een half uur achtereen staan en kan zonodig gedurende de helft van de werkdag staan (ongeveer 4 uren)”.
Zoals hiervoor onder 2.1. is overwogen dienen de door het Spaanse orgaan vastgestelde beperkingen uitgangspunt te zijn bij de beoordeling van de voor eiser geldende beperkingen. Dit is slechts anders, indien verweerder zou beschikken over aanwijzingen dan wel concrete medische gegevens die aan de juistheid van de onderzoeksgegevens doen twijfelen. Daarvan is de rechtbank in het onderhavige geval niet gebleken. Verweerder is, in weerwil van de hiervoor geschetste benaderingswijze, uitgegaan van de door de verzekeringsarts opgestelde FML. Deze FML wijkt onder meer op de hiervoor (bij wijze van voorbeeld) vermelde onderdelen zonder nadere motivering af van het in Spanje opgemaakte inlegblad van het formulier E 213.
Nu de verzekeringsarts noch de bezwaarverzekeringsarts afdoende hebben gemotiveerd waarom is afweken van de door de Spaanse arts in het formulier E 213 aangegeven beperkingen, komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit niet berust op een volledig en zorgvuldig medisch onderzoek en niet is voorzien van een deugdelijke motivering en /of toelichting als hiervoor onder 2.1. is omschreven.
Verder stelt de rechtbank vast dat de bezwaarverzekeringsarts in zijn rapportage van 10 december 2003 heeft gesteld dat eisers klachten niet het gevolg zijn van angina pectoris maar imponeren als hyperventilatie hetgeen kan worden afgeleid uit het feit dat het door eiser gebruikte medicijn Nitrobaat niet of nauwelijks lijkt te werken. De rechtbank kan deze stelling niet volgen nu blijkens de opgevraagde informatie van de cardioloog eiser in juni 2001 lijdt aan arteriële hypertensie met hemodynamische angina pectoris. Ook in dit opzicht is derhalve sprake van een onvoldoende zorgvuldig medisch onderzoek.
Het voorgaande betekent dat de medische grondslag van het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De arbeidskundige grondslag van het besluit kan derhalve evenmin in stand blijven. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op de bezwaren van eiser met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Gelet op het voorgaande laat de rechtbank de overige grieven van eiser onbesproken.
Nu het beroep gegrond zal worden verklaard dient verweerder op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiser betaalde griffierecht van € 31,00 te vergoeden.
Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van eiser dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen het door eiser betaalde griffierecht van € 31,00 (zegge: eenendertig euro) aan hem vergoedt.
Gewezen door mrs. C.J. Polak, voorzitter, M. Vaandrager en A.I. van der Kris, rechters,
in tegenwoordigheid van J.J.M. Tol, griffier,
en openbaar gemaakt op: 10 oktober 2005.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: A