Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 10/5297 WW, AWB 10/4520 WW en AWB 10/3709 WW
Verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Unie om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in de gedingen tussen:
[eiser 1],
wonende te [woonplaats] (België),
eiser,
gemachtigde mr. P.M.T.A. van der Wulp,
[eiseres 2],
wonende te [woonplaats] (België),
eiseres,
gemachtigde mr. S.P. van der Beek-Verdoorn
en
[eiser 3],
wonende te [woonplaats] (Duitsland),
eiser,
gemachtigde mr. M.S. de Haas,
enerzijds,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv),
verweerder,
gemachtigde I. Eijkhout LL.B
anderzijds.
Procesverloop
Verweerder heeft bij besluiten van verschillende data de aanvragen van eisers om een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW), dan wel om voortzetting hiervan, afgewezen.
Bij besluiten van respectievelijk 21 september 2010, 19 augustus 2010 en 28 juni 2010 heeft verweerder de daartegen door eisers gemaakte bezwaren ongegrond verklaard (de bestreden besluiten).
Eisers hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld ter zitting van 30 maart 2011. Aldaar zijn verschenen eiser [eiser 1] en zijn gemachtigde, alsmede de gemachtigde van eiseres [eiseres 2]. Verweerder is verschenen bij voornoemde gemachtigde.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting is het onderzoek heropend.
In verband met het voornemen om aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) vragen te stellen, is aan partijen een conceptvraagstelling voorgelegd.
Overwegingen
1. Feitelijke situaties
1.1. Eiser [eiser 1] (hierna te noemen: [eiser 1]) heeft de Nederlandse nationaliteit. Hij woont in België. Tot en met 30 juli 2010 was hij werkzaam in Nederland bij de firma Märklin in Oosterhout. Op 2 augustus 2010 heeft hij een aanvraag ingediend om een Nederlandse werkloosheidsuitkering, op grond van de Werkloosheidswet (WW). Deze aanvraag is door verweerder afgewezen op grond van artikel 65 van Pro Verordening 883/2004i (hierna ook: de Verordening). Volgens verweerder moet [eiser 1] een werkloosheidsuitkering aanvragen in zijn woonland, België.
1.2. Eiseres [eiseres 2] (hierna te noemen: [eiseres 2]) heeft de Nederlandse nationaliteit. Zij woont in België. Zij was werkzaam in Nederland. Nadat zij werkloos was geworden, is aan haar per 1 mei 2009 een Nederlandse werkloosheidsuitkering toegekend. Per 26 april 2010 heeft [eiseres 2] nieuw werk gevonden. Verweerder heeft hierop haar WW-uitkering beëindigd. Hierbij is meegedeeld dat als zij vóór 25 oktober 2010 opnieuw werkloos zou worden, zij voortzetting van haar WW-uitkering kan aanvragen.
Op 18 mei 2010 heeft [eiseres 2] een verzoek om voortzetting van haar WW-uitkering ingediend. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen. Volgens verweerder is sprake van een nieuwe beoordeling van de werkloosheid en is, nu het verzoek dateert van na 1 mei 2010, zijnde de datum van inwerkingtreding van de Verordening, genoemd artikel 65 van Pro toepassing. [eiseres 2] dient zich daarom te wenden tot haar woonland, België.
1.3. Eiser [eiser 3] (hierna te noemen: [eiser 3]) heeft de Nederlandse nationaliteit. Hij woont in Duitsland. Hij was werkzaam in Nederland. Nadat hij werkloos was geworden, is aan hem per 2 februari 2009 een Nederlandse werkloosheidsuitkering ingevolge de WW toegekend. Met ingang van maart 2009 is [eiser 3] gedeeltelijk, en vanaf 1 april 2009 volledig, gaan werken als zelfstandige. Per 6 april 2009 heeft verweerder de WW-uitkering beëindigd. Bij het besluit hierover is aan [eiser 3] meegedeeld dat als hij vóór 30 augustus 2011 volledig stopt met werken als zelfstandige, hij voortzetting van zijn WW-uitkering kan aanvragen.
Nadat [eiser 3] is gestopt met zijn werk als zelfstandige heeft hij om voortzetting van de WW-uitkering verzocht, welk verzoek door verweerder is afgewezen. Omdat [eiser 3] na 1 mei 2010 met zijn werk als zelfstandige is gestopt, dient hij een werkloosheidsuitkering aan te vragen in zijn woonland, Duitsland, aldus verweerder. Het in de Verordening neergelegde
overgangsrecht is volgens verweerder niet van toepassing.
2. Grondslag van de bestreden besluiten
2.1. In alle drie gedingen heeft verweerder het besluit tot weigering van een werkloosheidsuitkering gebaseerd op artikel 65 van Pro de Verordening. Dit artikel luidt - voor zover in deze gedingen van belang - als volgt:
65 lid 2:
De volledig werkloze, die tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden, (...) in een andere dan de bevoegde lidstaat woonde en in die lidstaat blijft wonen of ernaar terugkeert, stelt zich ter beschikking van de arbeidsvoorzieningsdiensten van de lidstaat waar hij woont. Onverminderd de toepassing van artikel 64 mag Pro een volledig werkloze zich daarnaast ter beschikking stellen van de arbeidsvoorzieningsdiensten van de lidstaat waar hij zijn laatste werkzaamheden (...) heeft verricht.
65 lid 3:
De in lid 2, eerste zin, bedoelde werkloze registreert zich als werkzoekende bij de bevoegde diensten voor arbeidsvoorziening van de lidstaat waar hij woont, wordt onderworpen aan de daar georganiseerde controles, en houdt zich aan de door de wetgeving van die lidstaat gestelde voorwaarden. Indien hij zich tevens als werkzoekende wenst te registreren in de lidstaat waar hij zijn laatste werkzaamheden (...) heeft verricht, voldoet hij volledig aan de in die lidstaat geldende verplichtingen.
65 lid 5:
a) De in lid 2, eerste en tweede zin, bedoelde werkloze heeft recht op uitkering volgens de wetgeving van de lidstaat waar hij woont, alsof hij tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden (...) aan die wetgeving onderworpen was. Deze prestaties worden verleend door het orgaan van de woonplaats.
b) Een werknemer die geen grensarbeider is, en aan wie de uitkering is verleend voor rekening van het bevoegde orgaan van de lidstaat aan welks wetgeving hij het laatst onderworpen was, heeft echter bij zijn terugkeer naar de lidstaat van de woonplaats, eerst recht op uitkering overeenkomstig artikel 64, waarbij het recht op uitkering krachtens onderdeel a) geschorst wordt, zolang hij recht op uitkering heeft krachtens de wetgeving waaraan hij het laatst onderworpen was.
65 lid 6:
De door het orgaan van de woonplaats verleende uitkeringen krachtens lid 5 blijven ten laste van dit orgaan.
2.2. Niet in geschil is dat op grond van de tekst van artikel 65 geen Pro aanspraak bestaat op een Nederlandse werkloosheidsuitkering. Eisers hebben echter een beroep gedaan op het arrest Mietheii en betoogd dat zij op grond hiervan de mogelijkheid hebben zich voor een werkloosheidsuitkering te wenden tot hun voormalige werkland.
2.3. Niet is in geschil dat eisers onder de regelgeving van Verordening 1408/71 allen als zogenoemde Miethegevallen zijn te kwalificeren. Bij [eiseres 2] en [eiser 3] is dit -naar door verweerder ter zitting ook is bevestigd- ook daadwerkelijk gebeurd toen zij op een datum gelegen voor 1 mei 2010 werkloos werden en hun een Nederlandse werkloosheidsuitkering is toegekend. In de dossiers in de zaken [eiser 1] en [eiser 3] bevindt zich ook een scorelijst van verweerder waaruit zulks blijkt.
Eisers stellen nog steeds aanspraken te kunnen ontlenen aan het arrest Miethe. De zich voordoende vraag is dan ook of het arrest Miethe zijn gelding heeft behouden onder de per 1 mei 2010 van kracht zijnde Verordening 883/2004.
3. Kader ten aanzien van de specifieke bepalingen over werkloosheid tot 1 mei 2010 en het arrest Miethe
3.1. Verordening 883/2004 is op 1 mei 2010 in werking getreden. Voordien was de beoordeling van het recht van grensarbeiders op prestaties bij werkloosheid geregeld in artikel 71 van Pro Verordening 1408/71iii. Dit artikel luidt -voor zover hier relevant- als volgt:
Artikel 71 van Pro Verordening 1408/71
71, lid 1, a-ii: De volledig werkloze grensarbeider heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van de lidstaat op het grondgebied waarvan hij woont, alsof die wettelijke regeling tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op hem van toepassing was geweest; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend;
71, lid 1, b-i: Een werknemer die geen grensarbeider is en gedeeltelijk of door onvoorziene omstandigheden of volledig werkloos is, doch ter beschikking blijft van zijn werkgever of van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de bevoegde staat, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van die staat, alsof hij op het grondgebied van die staat woonde; deze uitkering wordt door het bevoegde orgaan verleend;
71, lid 1, b-ii: Een werknemer die geen grensarbeider is, volledig werkloos is en zich ter beschikking stelt van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de lidstaat waarop hij woont of die naar dit grondgebied terugkeert, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van die staat, alsof hij zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied daarvan had uitgeoefend; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend. (...)
3.2. Wat de aanwijzing van de toepasselijke wetgeving betreft, vormt artikel 71 een Pro uitzondering op de hoofdregel dat exclusief de wetgeving van het werkland van toepassing is op een migrerend werknemer of zelfstandige, in die zin dat -kort gezegd- een volledig werkloze grensarbeider recht heeft op uitkering volgens de regeling van zijn woonland. Het
artikellid waarin dit is neergelegd, artikel 71, lid 1, a-ii, is dwingendrechtelijk van aard. De ratio van de uitzondering op het werklandbeginsel is dat personen die in een bepaald land wonen, veelal hun land van herkomst, alwaar hun familiebanden en sociale leven zijn gelegen, en die alleen naar hun werkland gaan om daar te werken, een grotere kans hebben om nieuw werk te vinden in hun woonland dan in hun werkland. Van belang hierbij is dat onder het systeem van Verordening 1408/71 sprake was van een 'vaste' koppeling tussen de verstrekking van de uitkering en de terbeschikkingstelling van de arbeidsbemiddeling: de staat waar de werkloze grensarbeider zich ter beschikking stelt van de arbeidsbemiddeling is ook de staat die de uitkering verstrekt.
3.3. Artikel 71, lid 1, aanhef en onder b heeft betrekking op niet-grensarbeiders. Uit deze bepaling kan een keuzerecht voor de werkloze niet-grensarbeider worden afgeleid: deze werknemer kan zich voor de uitkering zowel tot zijn werkland als tot zijn woonland wenden en zich in dat land ter beschikking stellen van de arbeidsbemiddeling.
3.4. In het arrest Miethe heeft het Hof artikel 71 lid 1 onder Pro b tevens van toepassing geacht op personen die weliswaar in strikte zin als volledig werkloze grensarbeider kunnen worden gekwalificeerd maar op wie toepassing van artikel 71 lid 1 onder Pro a-ii ertoe zou leiden dat het doel van de verordeningsbepaling niet kan worden bereikt. Het gaat dan om personen die in een bepaald land wonen maar van wie voor het overige geldt dat al hun sociale- en familiebanden geheel in het werkland zijn gelegen. Voor dergelijke personen zijn de voorwaarden voor het zoeken van nieuw werk juist het meest gunstig in het werkland. Het Hof heeft geoordeeld dat deze werklozen als atypische of oneigenlijke grensarbeiders zich kunnen beroepen op artikel 71 lid 1 onder Pro b. Deze werklozen hebben dan ook een keuzerecht en kunnen ervoor kiezen zich ter beschikking te stellen van de arbeidsmarkt in hun werkland en volgens de regels van dat land een uitkering te ontvangen.
3.5. Vastgesteld kan worden dat de tekst van Verordening 1408/71 als zodanig grensarbeiders in de situatie van eisers geen aanspraak gaf op een werkloosheidsuitkering vanuit hun voormalig werkland. Die mogelijkheid is eerst geboden met de toepasselijkverklaring in het arrest Miethe van de bepaling van artikel 71 lid 1 onder Pro b op een bepaalde categorie van volledig werkloze grensarbeiders, de atypische grensarbeiders.
4. De situatie onder Verordening 883/2004
4.1. Verordening 883/2004 is tot stand gekomen nadat het arrest inzake Miethe is gewezen. In zoverre is de situatie thans anders dan ten tijde van dat arrest, dat immers is gewezen op grond van de bepalingen in Verordening 1408/71. De situatie van grensarbeiders is in de nieuwe Verordening geregeld in artikel 65. Deze bepaling nader beziend, kan het volgende worden opgemerkt.
4.2. Vastgesteld kan worden dat de Verordening, evenals het geval was in Verordening 1408/71, voor volledig werkloos geworden grensarbeiders nog altijd dwingend voorschrijft dat de werkloze zich moet wenden tot het bevoegde orgaan in zijn woonland. Hij dient zich aldaar ook beschikbaar te stellen voor arbeidsbemiddeling. In aanvulling hierop mag hij zich tevens in het voormalig werkland ter beschikking stellen van arbeid. Dit is een additionele mogelijkheid.
4.3. Een keuzemogelijkheid met betrekking tot het recht op uitkering zoals geopend in het arrest Miethe, is niet in de tekst van de nieuwe Verordening te vinden. Daarnaast kan worden vastgesteld dat ook een bepaling als artikel 71 lid 1 onder Pro b van Verordening 1408/71, waarop die keuzemogelijkheid (mede) was gestoeld, in de nieuwe Verordening ontbreekt. Waar een uitdrukkelijke bepaling ontbreekt, rijst de vraag of de regelgever wel werkelijk heeft beoogd dat in gevallen als die van eisers een keuze voor het stelsel van het voormalig werkland niet mogelijk is. Is met het bieden van de mogelijkheid om zich in twee landen in te schrijven voor arbeidsbemiddeling wel in afdoende mate aan hun situatie tegemoetgekomen? Indien die vraag bevestigend wordt beantwoord, zou wellicht geen ruimte meer bestaan voor toepassing van het Miethe-arrest. Relevante factor hierbij is dan dat de onder Verordening 1408/71 bestaande koppeling tussen de verstrekking van de uitkering en de terbeschikkingstelling van de arbeidsbemiddeling onder de nieuwe Verordening is opgeheven. Zoals blijkt uit de hiervoor beschreven mogelijkheid dat de werkzoekende zich zowel in zijn woonland als in zijn voormalig werkland voor arbeidsbemiddeling ter beschikking kan stellen, hoeft het land dat de uitkering verstrekt immers niet meer noodzakelijkerwijs samen te vallen met het land waar de werkloze nieuw werk probeert te vinden. Bepleit kan worden dat daarmee de ratio van de uitzondering zoals in het arrest Miethe is gemaakt, geen opgeld meer doet.
4.4. Hiertegenover staat de visie zoals door eisers bepleit. Zij hebben betoogd dat het arrest Miethe ook na 1 mei 2010 nog van toepassing is. Onder verwijzing naar diverse (aan de gedingstukken toegevoegde) bijdragen in de vakliteratuuriv hebben zij daarbij het standpunt ingenomen dat het onthouden van een werkloosheidsuitkering door het voormalige werkland strijdig is met het vrij verkeer van werknemers, zoals neergelegd in artikel 45 VWEU Pro, in relatie tot artikel 7 lid 2 van Pro Verordening 1612/68v. Laatstgenoemde bepalingen luiden als volgt:
1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
3. Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om,
a. in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling;
b. zich te dien einde vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der lidstaten;
c. in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke door de tewerkstelling van nationale werknemers gelden;
d. op het grondgebied van een lidstaat verblijf te houden, na er een betrekking te hebben vervuld, overeenkomstig de voorwaarden die zullen worden opgenomen in door de Commissie vast te stellen verordeningen.
4. De bepalingen van dit artikel zijn niet van toepassing op de betrekkingen in overheidsdienst.
Artikel 7, van Verordening 1612/68
1. Een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat mag op het grondgebied van andere Lid-Staten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
4.5. Eisers zijn van mening dat de bepaling in de Verordening die ziet op grensarbeiders in vergelijking met Verordening 1408/71 slechts voor een gering deel is gewijzigd. Die wijziging betreft alleen de mogelijkheid dat de werkzoekende zich in zowel het woonland als het voormalig werkland meldt voor arbeidsbemiddeling. Niet gewijzigd is de regel dat de volledig werkloze grensarbeider zich in het woonland moet melden voor een werkloosheidsuitkering. Het niet meer van toepassing achten van de Miethe-jurisprudentie zou betekenen dat de werkloze het recht wordt ontnomen zich primair op het werkland te richten voor het zoeken van nieuw werk. Dat zou niet in overeenstemming zijn met het doel van artikel 65 lid Pro 2: "to ensure that migrant workers receive unemployment benefit in the conditions most favourable to the search of new employment".vi Nu de hoofdregel enkel op het punt van de terbeschikkingstelling is gewijzigd en de regels voor grensarbeiders voor het overige intact zijn gebleven, zou de conclusie kunnen zijn dat de communautaire wetgever in wezen geen verandering in het systeem heeft willen aanbrengen.
Toepassing van het woonlandbeginsel kan er ook toe leiden dat (in de woorden van Pennings) grensarbeiders worden beroofd van een uitkering van hun werkland terwijl het werklandbeginsel het hoofdbeginsel van de Verordening is. Voor het hierdoor optredende verschil in behandeling werd onder Verordening 1408/71 een oplossing geboden met het Miethe-arrest.vii Als dat arrest niet meer van toepassing is, dan zou sprake zijn van een ongerechtvaardigd verschil in behandeling tussen personen die wel en personen die niet in hun werkland woonden ten tijde van het ontstaan van de werkloosheid; een verschil in behandeling dat het Unierecht juist wil bestrijden.
4.6. De gemachtigde van [eiser 1] heeft ten aanzien van het beroep op artikel 7 lid 2 van Pro Verordening 1612/68 voorts het volgende naar voren gebracht. [eiser 1] wordt anders behandeld dan in Nederland woonachtige werknemers, die evenals hij in Nederland werk(t)en en aldaar WW-premies hebben betaald. Degenen die in Nederland zijn blijven wonen hebben bij werkloosheid wel recht op een Nederlandse WW-uitkering terwijl hem die wordt onthouden enkel op de grond dat hij in België woont. [eiser 1] is zwaar gedupeerd. Hij heeft 40 jaar premies betaald. Het is onrechtmatig om de regels tussentijds te wijzigen zonder een overgangsregeling te treffen. Zou [eiser 1] één dag voor zijn ontslag naar Nederland zijn verhuisd, dan zou hij wel recht hebben gehad op een WW-uitkering. En als hij nu terug gaat, dan vervalt bovendien zijn Belgische werkloosheidsuitkering.
De gemachtigde van [eiseres 2] heeft zich voor wat betreft de (optionele) toepassing van het werklandbeginsel bij dit betoog aangesloten en in aanvulling hierop naar voren gebracht dat zij twijfel heeft of [eiseres 2], als zij ervoor kiest om zich tevens in Nederland te melden voor arbeidsbemiddeling terwijl zij uitkering vanuit België ontvangt, dezelfde behandeling zal krijgen als werklozen die in Nederland wonen en die een Nederlandse uitkering ontvangen.
4.7. Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat het feit dat een migrerend werknemer uitkering kan krijgen op grond van een ander stelsel dan dat waarop de premieplicht is gebaseerd, verband houdt met het coördinatiesysteem van de Verordening. Ook bij andere prestaties dan een werkloosheidsuitkering komt het voor dat een dergelijke werknemer uitkering ontvangt volgens het stelsel van een andere lidstaat dan waar hij premies heeft betaald. Verweerder wijst op rechtspraak van het Hof, onder meer het arrest Von Chamier-Glisczinskiviii, waarin het Hof heeft overwogen dat het verschil in nationale stelsels en de toepassing van de coördinatieregels van de Verordening soms leidt tot een voordeliger en soms tot een nadeliger uitkomst voor de migrerende werknemer. Het Hof twijfelt als zodanig ook niet aan de rechtmatigheid van de bepaling dat volledig werkloze grensarbeiders voor werkloosheidsuitkering uitsluitend zijn aangewezen op het woonland, aldus verweerder, onder verwijzing naar punt 11 van het arrest Miethe.
4.8. De rechtbank overweegt dat uit het Miethe-arrest niet uitdrukkelijk blijkt van een juridische basis die sterker is dan de Verordening. Dat wil echter niet zeggen dat het vrij verkeer van werknemers als zodanig geen rol heeft gespeeld. Verordening 1408/71 is immers gebaseerd op artikel 39 EG Pro, evenals thans Verordening 883/2004 op artikel 45 VWEU Pro. Zoals eisers terecht hebben opgemerkt is het denkbaar de gekozen weg - het aanmerken van een grensarbeider als een atypische grensarbeider die een beroep toekomt op de keuzemogelijkheid die een niet-grensarbeider heeft - te zien als een manier om een (eventuele) schending van het recht op vrij verkeer te voorkomen. Daarbij heeft het Hof dan gekozen voor een binnen het coördinatiesysteem van de Verordening gelegen oplossing.
4.9. De vraag is vervolgens of onder de huidige regeling eveneens aanleiding bestaat om voor volledig werkloze grensarbeiders in de positie van eisers af te zien van het voorgeschreven woonlandbeginsel. Daarbij merkt de rechtbank op dat hantering van het woonlandprincipe bij werkloosheidsuitkeringen op zichzelf geen schending van vrij verkeer tot gevolg heeft. Dat blijkt onder meer uit het arrest De Cuyperix waarin het Hof het niet (langer) toekennen van een Belgische werkloosheidsuitkering aan een voorheen in België werkzame en woonachtige onderdaan die daarna naar Frankrijk verhuisde, gerechtvaardigd achtte op grond van noodzakelijke controlemogelijkheden.
4.10. Dat in de zaak Miethe van het woonlandbeginsel is afgeweken, hield verband met de (veel grotere) kans om in het voormalig werkland werk te vinden dan in het woonland. Zou in die situatie zijn vastgehouden aan het woonlandbeginsel dan zou het doel van de Verordening niet of minder goed worden bereikt en zou het recht op vrij verkeer ernstig (kunnen) worden belemmerd.
De rechtbank acht het voorstelbaar dat deze redenering onder de nieuwe verordeningsbepaling, waarin de werkloze zich eveneens in het voormalig werkland voor arbeidsbemiddeling mag melden, niet meer (geheel) opgaat. Dat de uitkering in de ene lidstaat hoger is dan in de andere, zoals ter zitting aan de orde is geweest, is inherent aan het coördinatiekarakter van het stelsel, zo zou vervolgens kunnen worden gesteld. Bovendien is ter zitting gebleken dat de Belgische werkloosheidsuitkering weliswaar lager is dan de Nederlandse maar dat daar een langere uitkeringsduur tegenover staat. De rechtbank ziet in het feitelijke verschil in uitkeringshoogte in de voorliggende zaken waar wordt verwezen naar België dan ook niet op voorhand grond voor het oordeel dat sprake is van een aantasting van het vrij verkeer, die ongerechtvaardigd zou zijn. Hetzelfde geldt voor de twijfel of werkloze grensarbeiders in hun voormalig werkland wel net zo goed worden begeleid bij het opnieuw vinden van werk dan werklozen die ook hun uitkering uit dat land ontvangen. Verweerder heeft ter zitting uitdrukkelijk toegezegd dat een dergelijk verschil in behandeling niet zal worden gemaakt. Hierbij kan ook worden meegewogen dat artikel 65 lid 6 van Pro de Verordening het laatste werkland de opdracht geeft om de in de eerste maanden verstrekte uitkering aan het woonland te vergoeden. Er resteert dus wel degelijk een financiële prikkel aan de zijde van het werkland.
In de zaak [eiser 3] is sprake van een wat andere situatie. Tussen partijen is niet in geschil dat [eiser 3] naar Duits recht vanwege zijn werkzaamheden als zelfstandige in het geheel geen recht heeft op een werkloosheidsuitkering. Daar is het verschil tussen het ene en het andere uitkeringsregime dus beduidend groter.
4.11. De vraag of het dwingend voorgeschreven woonlandbeginsel in gevallen als die van eisers voldoende recht doet aan de bedoeling van de Verordening kan naar het oordeel van de rechtbank op dit moment niet ondubbelzinnig uit de tekst en considerans van de Verordening worden afgeleid. De meningen van betrokken partijen staan tegenover elkaar en zijn alle deugdelijk onderbouwd. De literatuur zoals hiervoor genoemd, is kritisch, met name waar het de mogelijke strijdigheid met het recht van vrij verkeer betreft. Daar staat echter tegenover dat in de literatuur ook steun is te vinden voor de opvatting dat de bepalingen van de nieuwe Verordening recht doen aan de jurisprudentie en dat met de inwerkingtreding van deze Verordening een einde is gekomen aan de geldigheid van het arrest Miethe.x Daarbij is ook benadrukt dat het arrest Miethe de uitvoeringspraktijk voor de nodige problemen heeft gesteld. Van de zijde van verweerder is ter zitting gemotiveerd aangegeven dat die praktijk laat zien dat atypische grensarbeiders om financiële redenen kiezen voor een lidstaat. In de grensgebieden met Duitsland en België blijkt vooral gekozen te worden voor de relatief hoge Nederlandse werkloosheidsuitkering, en veel minder voor het Duitse of het Belgische stelsel.
4.12. Daarbij komt, zo overweegt de rechtbank, dat het oordeel over deze kwestie niet tot onderhavige zaken beperkt zal blijven. Waar de looptijd van een Nederlandse werkloosheidsuitkering kan oplopen tot drie jaar en twee maanden, is het goed denkbaar dat in de toekomst meer personen aan wie in de afgelopen jaren een WW-uitkering is verstrekt zich, nadat zij nieuw werk hebben gevonden, in dezelfde situatie zullen bevinden als eisers in deze procedure. Een duidelijk antwoord op de vraag of in zaken als deze de mogelijkheid zou moeten bestaan om (ook) in het voormalige werkland een werkloosheidsuitkering aan te vragen, is dan ook gewenst. Naar uit het voorgaande blijkt is de rechtbank van oordeel dat die duidelijkheid op dit moment niet door haar kan worden gegeven, reden waarom zij aanleiding ziet voor voorlegging van deze vraag aan het Hof.
4.13. Daarbij vraagt de rechtbank zich eveneens af of bij de oordeelsvorming hierover onderscheid gemaakt moet worden tussen de verschillende gevallen. Zo is een onderscheid denkbaar tussen de gevallen van [eiseres 2] en [eiser 3] enerzijds, en de situatie van [eiser 1] anderzijds. Waar [eiser 1] eerst werkloos is geworden na 1 mei 2010, geldt voor [eiseres 2] en [eiser 3] dat zij aanvankelijk werkloos zijn geworden voor 1 mei 2010, waarna hun op grond van het Miethe-arrest een Nederlandse werkloosheidsuitkering is toegekend. Eerst nadat zij nieuw werk hadden gevonden en opnieuw werkloos zijn geworden, na 1 mei 2010, zijn zij geconfronteerd met de nieuwe bepalingen en konden zij hun in het nationale recht geregelde recht van herleving van de werkloosheidsuitkering niet effectueren. Mocht de opvatting van verweerder juist zijn, dan zou dit, uitgaande van de onmiddellijke werking van de nieuwe Verordening, betekenen dat eisers [eiseres 2] en [eiser 3] juist door het vinden van nieuw werk in een nadeliger positie zijn gebracht dan wanneer zij dat werk niet zouden hebben aanvaard. Voor [eiser 3] komt hier nog bij dat hij als zelfstandige is gaan werken en na zijn hernieuwde werkloosheid aan het nationale recht van zijn woonland Duitsland in het geheel geen aanspraak op uitkering kan ontlenen.
5. Het overgangsrecht
5.1. In het verlengde van het hiervoor onder 4.13 overwogene komt de rechtbank toe aan bespreking van het beroep van [eiseres 2] en [eiser 3] op het in artikel 87 lid 8 van Pro de Verordening neergelegde overgangsrecht. Deze bepaling luidt als volgt:
Artikel 87, achtste lid, van de Verordening
Indien een persoon op grond van deze verordening is onderworpen aan de wetgeving van een andere lidstaat dan die waaraan die persoon op grond van Titel II van Verordening (EEG) nr. 1408/71 onderworpen is, blijft de betrokkene onderworpen aan deze wetgeving zolang de desbetreffende situatie voortduurt, maar in elk geval niet langer dan 10 jaar (....).
5.2. Eisers hebben betoogd dat dit artikel in hun geval van toepassing is. Zij verwijzen hiertoe naar de zinsnede "zolang de desbetreffende situatie voortduurt". Volgens eisers is hun situatie met de inwerkingtreding van de nieuwe Verordening niet gewijzigd. Eisers betwisten niet dat sprake is van werkloosheid die na 1 mei 2010 is ingetreden. Zij hebben echter benadrukt dat in hun geval sprake is van een oud recht op een WW-uitkering dat herleeft dan wel zou moeten herleven bij hernieuwde werkloosheid. In dat verband hebben eisers zich voorts beroepen op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM.
5.3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de overgangsbepaling niet op eisers van toepassing is. Volgens verweerder is de werkloosheid die na 1 mei 2010 is ontstaan, te zien als een nieuwe werkloosheidssituatie, waarop de nieuwe Verordening van toepassing is. Bovendien, zo stelt verweerder, is in artikel 87 lid 8 uitdrukkelijk Pro sprake van Titel II van Verordening 1408/71. De aan eisers toegekende uitkering bij werkloosheid is toegekend op grond van bepalingen van Titel III van Verordening 1408/71. Ook hierom is verweerder van mening dat het beroep op het overgangsrecht niet kan slagen.
5.4. De rechtbank overweegt dat allereerst van belang is wat onder 'desbetreffende situatie' moet worden verstaan. In de visie van eisers duurt hun eerdere recht op WW-uitkering voort. Dat dit tijdelijk onderbroken is geweest zou hieraan niet afdoen. De term 'herleving', zoals gebezigd in het nationale recht zou, zo overweegt de rechtbank, hiermee ook in lijn zijn, in die zin dat een verzoek om herleving van de uitkering welhaast per definitie betrekking heeft op dezelfde uitkering als die welke eerder wegens werkloosheid is toegekend. De term zou zijn betekenis verliezen als de werkloosheid die nadien optreedt als het nieuw gevonden werk ophoudt, als een geheel nieuwe werkloosheid zou moeten worden gezien, en als gevolg van het "vervallen" van het arrest Miethe niet meer tot uitkering zou kunnen leiden.
5.5. De rechtbank overweegt vervolgens dat, ook als van de opvatting van eisers zou worden uitgegaan, de overige elementen van de overgangsbepaling mogelijk toch aan toepasselijkheid van de bepaling in de weg staan. Ook verweerder heeft hiernaar verwezen. Van belang is dan dat artikel 87 lid 8 spreekt Pro van de persoon die op grond van
Verordening 883/2004 onderworpen is aan de wetgeving van een andere lidstaat dan waaraan hij op grond van Titel II (cursivering rechtbank) van Verordening (EEG) nr. 1408/71 is onderworpen. Niet is in geschil dat de aan eisers toegekende werkloosheidsuitkering berustte op toepassing van artikel 71 van Pro Verordening 1408/71, welk artikel deel uitmaakt van Titel III. Dat hier sprake is van een verschrijving is eens te minder aannemelijk, waar verderop in artikel 87, in het tiende lid, wel uitdrukkelijk wordt gesproken van (uitsluitend) Titel III van Verordening (EEG) nr. 1408/71.
5.6. Als de -tekstuele- benadering van verweerder wordt gevolgd, dan zou dit echter ook betekenen dat Verordening 883/2004 meteen vanaf 1 mei 2010 geldig is, voor àlle gevallen van werkloosheid, dus met inbegrip van de situaties van werkloosheid die aanspraak kunnen bieden op een herleefd recht op werkloosheidsuitkering. Dat roept de vraag op hoe de uitkeringssituatie is geregeld van personen met een werkloosheidsuitkering die vóór 1 mei 2010 is ingegaan en die niet is beëindigd op grond van het feit dat de werkloze nieuw werk heeft gevonden. Zou een dergelijke situatie van (voortdurende) werkloosheid, die voor 1 mei 2010 tot uitkering op grond van Titel III van Verordening 1408/71 heeft geleid, evenmin te kwalificeren zijn als een situatie waarop artikel 87 lid 8 betrekking Pro heeft? Zou op dit punt niet een uitdrukkelijke bepaling in de Verordening opgenomen dienen te zijn die maakt dat eisers na 1 mei 2010 geen aanspraak kunnen maken op een herleefd recht op werkloosheidsuitkering?
Waar in de opstelling van verweerder beoordeling van het recht van herleving niet aan de orde is, kan worden vastgesteld dat sprake is van een opgebouwd recht dat wordt ontnomen dan wel aangetast. De rechtbank stelt vast dat ook hiervoor geldt dat van een uitdrukkelijke bedoeling hiertoe van de regelgever niet blijkt.
(De rechtbank wijst hier overigens op een andere bij het Hof aanhangige zaak, zaak C-455/10, waarin eveneens -zij het in een ander verband en onder het regime van Verordening 1408/71 - het recht op herleving van een werkloosheidsuitkering aan de orde is.)
5.7. Op grond van het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding het Hof de vraag voor te leggen of de situatie van eisers een situatie is waarop artikel 87 lid 8 van Pro de Verordening betrekking heeft, en of dat ertoe leidt dat herleving van het recht op werkloosheidsuitkering niet mogelijk is.
5.8. In relatie tot beoordeling van het overgangsrecht en ingaand op het beroep van eisers op het in artikel 1 EP Pro - en tevens in artikel 17 van Pro het Handvest van de Grondrechten van de EU - neergelegde recht van bescherming van eigendom overweegt de rechtbank in dit verband nog het volgende. De WW is een risicostelsel. Dat bij de vaststelling van de uitkering wordt gekeken naar het arbeidsverleden, maakt het nog geen opbouwstelsel. Vergeleken met de duur van een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Wet Werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA), is de duur van een WW-uitkering doorgaans ook korter. Waar de WIA-uitkering onder omstandigheden kan voortduren totdat betrokkene de pensioengerechtigde leeftijd bereikt, is de WW-periode beperkt tot een duur van maximaal drie jaar en twee maanden. Gelet op deze omstandigheden kan worden betwijfeld of de besluiten van verweerder een dusdanige aantasting betekenen van de uitkeringsrechten van eisers dat gesproken moet worden van schending van hun eigendomsrecht. De rechtbank ziet aanleiding om ook dit aspect aan het Hof voor te leggen.
6. Het vertrouwensbeginsel
6.1. [eiseres 2] en [eiser 3] hebben aangevoerd dat het vertrouwensbeginsel is geschonden omdat zij de toezegging hadden dat als zij opnieuw werkloos zouden worden vóór een bepaalde datum zij om voortzetting van hun WW-uitkering konden verzoeken. De door verweerder genoemde datum is in beide gevallen een datum die is gelegen na 1 mei 2010. Eisers refereren hierbij aan de nationaalrechtelijke bepaling van artikel 21 van Pro de WW, waarin is bepaald dat het recht op een WW-uitkering - onder voorwaarden - herleeft als de omstandigheden die eerder tot (gedeeltelijke) beëindiging hadden geleid ophouden te bestaan.
6.2. De rechtbank overweegt dat verweerder in beide zaken aan eisers heeft meegedeeld dat zij bij het opnieuw werkloos raken voortzetting van hun uitkering kunnen aanvragen. Hieruit blijkt niet van een uitdrukkelijke, ondubbelzinninge en ongeclausuleerde toezegging aan eisers dat hun uitkering daadwerkelijk zal worden voortgezet als zij opnieuw werkloos worden. Nu van een dergelijke toezegging ingevolge het nationale recht sprake moet zijn wil een beroep op het vertrouwensbeginsel kunnen slagen, leidt het ontbreken ervan tot het oordeel dat het beroep, zuiver naar nationaal recht beoordeeld, niet slaagt.
Aanvullend overweegt de rechtbank dat eisers diverse keren bij verweerder hebben geïnformeerd naar hun uitkeringspositie en de (datum van) inwerkingtreding van de nieuwe Verordening. Naar uit de gedingstukken blijkt is aan [eiseres 2] op 19 mei 2010 nog telefonisch meegedeeld dat zij recht heeft op voortzetting van haar WW-uitkering. Aan [eiser 3] is op 22 april 2010 eenzelfde mededeling gedaan. Uit de hierna ontstane interne mailwisseling tussen medewerkers van verweerder blijkt dat ook verweerder niet van de juiste stand van zaken ten aanzien van de nieuwe regelgeving op de hoogte was en dat men ernstig twijfelde over de toepassing ervan. Eisers zijn hierdoor mogelijk op het verkeerde been gezet, maar ook hier is van uitdrukkelijke en ondubbelzinnige schriftelijke en gedragsbepalende toezeggingen niet gebleken. Deze eisers hebben immers verder geïnformeerd bij verweerder. Wel roept de geschetste (ook) bij verweerder bestaande onduidelijkheid en de op basis hiervan verstrekte informatie aan eisers, eens te meer de vraag op of in het Europese recht een basis kan worden gevonden op grond waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat in gevallen als deze het arrest Miethe (nog) toepassing dient te vinden. Het vormt zo bezien nog een extra reden om een prejudiciële vraag te stellen aan Uw Hof.
Beslissing
De rechtbank
- verzoekt het Hof bij wijze van prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van Pro het VWEU antwoord te geven op de volgende vragen:
1) Geldt onder Verordening 883/2004 nog steeds de aanvullende strekking van het onder de vigeur van Verordening 1408/71 gewezen arrest Miethe, te weten een keuzerecht voor de atypische grensarbeider ten aanzien van de lidstaat waar hij zich ter beschikking stelt van de arbeidsbemiddeling en van waaruit hij een werkloosheidsuitkering ontvangt op de grond dat in de lidstaat van zijn keuze de kansen op re-integratie in het arbeidsproces het grootst zijn? Of waarborgt artikel 65 van Pro Verordening 883/2004, in zijn geheel bezien, reeds in voldoende mate dat de volledig werkloze werknemer een uitkering ontvangt onder voorwaarden die voor hem voor het zoeken naar werk het meest gunstig zijn, en heeft het arrest Miethe zijn toegevoegde waarde verloren?
2) Verzet het unierecht, in casu artikel 45 van Pro het VWEU of artikel 7 lid 2 van Pro Verordening 1612/68, zich ertegen dat een lidstaat weigert een werkloosheidsuitkering op grond van zijn nationale wetgeving toe te kennen in het geval van een volledig werkloos geworden migrerend werknemer (grensarbeider), die in die lidstaat zijn laatste werkzaamheden verrichtte en van wie, gelet op de aanwezigheid van sociale en familie-banden, kan worden aangenomen dat hij in die lidstaat de beste kansen heeft op reïntegratie in het arbeidsproces, enkel op de grond dat hij in een andere lidstaat woonachtig is?
3) Hoe luidt - gelet op artikel 87 lid 8 van Pro Verordening 883/2004, artikel 17 van Pro het Handvest van de Grondrechten van de EU, alsmede het rechtszekerheidsbeginsel - het antwoord op de hiervoor gestelde vraag als aan een dergelijke werknemer reeds vóór de datum van inwerkingtreding van Verordening 883/2004 een werkloosheidsuitkering op grond van het recht van de voormalige werkstaat is toegekend en waarvan de maximale uitkerings- en herlevingsduur ten tijde van die inwerkingtreding nog niet was verstreken (en waarbij die uitkering is beëindigd op grond van het feit dat de werkloze nieuw werk heeft aanvaard)?
4) Luidt het antwoord op de onder 2 gestelde vraag anders indien aan de betrokken werkloze grensarbeider toezeggingen zijn gedaan dat zij om herleving van hun recht op uitkering kunnen verzoeken, indien zij na het vinden van nieuw werk opnieuw werkloos worden, en de verstrekte informatie hieromtrent niet juist of niet ondubbelzinnig geweest blijkt te zijn als gevolg van onduidelijkheden in de uitvoeringspraktijk?
- houdt de verdere behandeling van de gedingen aan totdat het Hof arrest heeft gewezen.
Dit verzoek is gedaan op 24 augustus 2011 door mr. H.J. Tijselink, voorzitter,
mrs. J.H.M. van de Ven en H.J.M. Baldinger, leden,
in aanwezigheid van mr. J.A. Lammertink, griffier.
de griffier de voorzitter
Tegen deze beslissing staat geen rechtsmiddel open.
i Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels Pb L166 van 30 april 2004, gerectificeerd door Pb L200 van 7 juni 2004, laatstelijk gewijzigd door Vo. (EG) nr. 988/2009, Pb L284 van 30 oktober 2009
ii HvJ EG 12 juni 1986, nr. 1/85 (Miethe), Jur. 1986 p. 1837, LJN AK7523
iii Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, Pb L149 van 5 juli 1971, laatstelijk gewijzigd door Vo. (EG) nr. 629/2006, L114 van 27 april 2006
iv Onder meer R. Cornelissen, The new EU Coordination System for Workers who become unemployed, European Journal of Social Security, vol. 9 (2007), no. 03; R. Cornelissen, Structure and Main Principles of Regulation 883/2004 (bron onbekend); F.J.L. Pennings, Blijft de Miethe-problematiek bestaan na inwerkingtreding van Verordening 883/2004? (bron onbekend); F.J.L. Pennings, Europees socialezekerheids- recht, 6e dr. 2010; C.J. van den Berg, De mythe over Miethe en andere sprookjes, PS Documenta 2008, no. 02
v Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, Pb. L 257 van 19 oktober 1968
vi R. Cornelissen, Structure and Main Principles of Regulation 883/2004, p. 13
vii F.J.L. Pennings, Europees socialezekerheidsrecht (2010), p. 233-236
viii HvJ EG 16 juli 2009, nr. C-208/07 (Von Chamier-Glisczinski), Jur. 2009 p. I-06095, LJN BG6932
ix HvJ EG 18 juli 2006, nr. C-406/04 (De Cuyper), Jur. I-6947, LJN AY6810
x C.J. van den Berg, De mythe over Miethe en andere sprookjes, PS Documenta 2008, no. 02, p. 152