Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/1942 BESLU
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde: mr. H. Wennink,
en
de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog (RSG),
verweerder,
gemachtigde mr. J. Siemons.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2009 heeft verweerder het verzoek van eiseres om haar op grond van de overgangsregeling in het Besluit specialisme klinische neuropsychologie (Bskn) in te schrijven in het register van klinische neuropsychologen afgewezen.
Bij besluit van 17 mei 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak, gevoegd met de zaken AWB 11/1944 BESLU en AWB 11/2105 BESLU, ter zitting behandeld op 21 juni 2011. Eiseres en haar gemachtigde zijn ter zitting verschenen.
Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en prof. dr. [vertegenwoordiger].
Na het sluiten van het onderzoek zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Op 11 maart 2009 heeft eiseres verweerder, met een beroep op de overgangsregeling, verzocht om haar in te schrijven in het register van klinisch neuropsychologen. Het register is op grond van de Wet op de beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (Wet BIG) ingesteld (BIG-register). Op 5 mei 2009 heeft verweerder eiseres laten weten voornemens te zijn om dit verzoek af te wijzen. Verweerder heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze kenbaar te maken. Van die gelegenheid heeft eiseres bij brief van 14 mei 2009 gebruik gemaakt.
1.2. Bij het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres op de datum van inwerkingtreding van het Bskn niet was geregistreerd als gezondheidszorgpsycholoog (gz-psycholoog). Verweerder stelt dat eiseres daarom niet voor inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen in aanmerking komt.
1.3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in navolging van het advies van de Adviescommissie, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich, kort gezegd, op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met het recht van de Europese Unie. In aanvulling op het advies heeft verweerder nog overwogen dat eiseres reeds op het moment van de inwerkingtreding van het Bskn, te weten op 1 januari 2008, ingeschreven had moeten staan in het register van gz-psychologen om voor inschrijving in het specialistenregister van klinisch neuropsychologen in aanmerking te komen.
2. Allereerst ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of het bestreden besluit bevoegd is genomen.
2.1. De rechtbank stelt vast dat zowel het besluit van 15 juni 2009 als de beslissing op bezwaar, volgens de ondertekening in mandaat, is genomen door drs. [voorzitter], voorzitter van de RSG. Op grond van artikel 10:3, derde lid, van de Awb wordt een mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen. Gelet hierop is de beslissing op bezwaar onbevoegd genomen. De stellingen van verweerder dat het besluit van 15 juni 2009 feitelijk is genomen door de Commissie van Uitvoering Registratie Klinisch neuropsycholoog (CURN), een administratieve eenheid die verweerder ondersteunt bij de uitvoering van het Bskn, en dat zonder medeweten van [voorzitter] gebruik is gemaakt van zijn digitale handtekening, doen hieraan niet af.
2.2. Gelet hierop zal het beroep gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb. Nu niet (meer) in geschil is dat het bestreden besluit door verweerder is bekrachtigd in zijn vergadering van 1 oktober 2010, zal de rechtbank hierna beoordelen of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van17 februari 2010 (te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJN: BL4142) en van 24 december 2002 (LJN: AF2487).
3. Daarbij gaat de rechtbank uit van het volgende wettelijk kader.
3.1. Op grond van artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG, kan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister), indien een organisatie van beoefenaren van een beroep waarop een register betrekking heeft, voor de inschrijving van beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot de uitoefening van een deelgebied van hun beroep, een specialistenregister heeft en daaraan een titel is verbonden, bepalen dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt.
Het door het College Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog (het College) op
21 februari 2008 vastgestelde Bskn is volgens artikel 2 van Pro het Bskn een regeling van een organisatie van beroepsbeoefenaren, zoals bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG. Deze regeling is bij besluit van 14 mei 2008 door de minister goedgekeurd. Bij besluit van 3 juni 2008 heeft de minister besloten tot wettelijke erkenning van de specialistentitel klinisch neuropsycholoog onder de Wet BIG.
Het Bskn is op 1 januari 2008 in werking getreden.
3.2. Op grond van artikel 3 van Pro het Bskn is registratie als klinisch neuropsycholoog onder meer mogelijk voor een gz-psycholoog die in het bezit is van een getuigschrift waaruit blijkt dat hij het examen ter afsluiting van de opleiding tot klinisch neuropsycholoog met goed gevolg heeft afgelegd.
3.3. Op grond van artikel 12, eerste lid, van het Bskn komen gz-psychologen die niet beschikken over het in artikel 3 genoemde Pro getuigschrift, maar op het moment van inwerkingtreding van dit besluit aantoonbare ervaring op specialistisch niveau hebben op het gebied van de klinische neuropsychologie, in aanmerking voor inschrijving in het register indien zij met goed gevolg een toets hebben afgelegd, waaruit blijkt dat zij voldoen aan de opleidingseisen genoemd in de artikelen 6 tot en met 8 en 10 van dit besluit.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling van het geschil.
4.1. Niet is in geschil dat eiseres ten tijde van de inwerkingtreding van het Bskn alsook ten tijde van het indienen van haar aanvraag niet geregistreerd was als gz-psycholoog.
4.2. In beroep heeft eiseres, onder meer, aangevoerd dat letterlijke toepassing van het Bskn, voor wat betreft de eis dat men geregistreerd gz-psycholoog moet zijn om een beroep op de overgangsregeling te kunnen doen, in strijd is met de vrijheid van personen, diensten en vestiging, zoals neergelegd in het Verdrag van de Europese Unie (EU-Verdrag), het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en in het bijzonder Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (Richtlijn). Verder leidt letterlijke toepassing van het Bskn tot schending van het verbod op discriminatie, zoals neergelegd in artikel 18 van Pro het VWEU, omdat het Bskn van Nederlandse neuropsychologen registratie als gz-psycholoog eist, terwijl dat niet van neuropsychologen van andere lidstaten kan worden gevergd. Letterlijke toepassing van het Bskn leidt voorts tot strijd met de artikelen 101 en 102 van het EU-Werkingsverdrag vanwege de hoge kosten en de studietijd die aan de vereiste opleiding zijn verbonden. De voorwaarden die het Bskn stelt aan registratie als klinisch neuropsycholoog zijn volgens eiseres discriminatoir en bevoordelen gz-psychologen ten opzichte van andere afgestudeerde neuropsychologen, aldus eiseres
Verder voert eiseres aan dat het registratiesysteem gebaseerd had moeten zijn op artikel 34 van Pro de Wet BIG in plaats van op artikel 14.
4.3. Verweerder heeft zich, kort gezegd, op het standpunt gesteld dat hij zich dient te houden aan hetgeen het Bskn voorschrijft en dat de inhoud van het Bskn in deze procedure niet ter toetsing voorligt. Het Bskn is volgens verweerder een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Hiertegen stond bezwaar en beroep open. Verweerder stelt dat, nu er geen rechtsmiddelen zijn ingediend tegen het Bskn, het Bskn onherroepelijk is geworden.
4.4. De rechtbank zal in het navolgende allereerst ingaan op de vraag wat de juridische status van het Bskn is en vervolgens op de vraag welke toets verweerder, gelet hierop, bij het beoordelen van de individuele aanvragen dient aan te leggen of had dienen aan te leggen. Tot slot zal worden ingegaan op de vraag welke consequenties dit heeft voor de beoordeling van de zaak van eiseres.
4.4.1. Ten aanzien van de vraag wat de status van het Bskn is, overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2003 (LJN: AN8341), dat artikel 14 van Pro de Wet BIG aan een organisatie van beoefenaren van een beroep geen regelgevende bevoegdheid toekent, maar alleen voorziet in de mogelijkheid dat een titel, die is verbonden aan een in dat artikel bedoelde specialistenregister, als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. Een regeling over de voorwaarden voor inschrijving in een dergelijk register, zoals het Bskn, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen algemeen verbindend voorschrift, maar een privaatrechtelijke regeling, waaraan door de minister met toepassing van artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG een beperkt publiekrechtelijk rechtsgevolg kán worden verbonden, bestaande uit het exclusieve en wettelijk beschermde recht van degenen die voldoen aan die voorwaarden om de aan het desbetreffende specialisme verbonden titel te voeren. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 13 april 2005 (LJN: AT3767) heeft geoordeeld, dient een beslissing inhoudende erkenning van het medisch specialisme te worden gekwalificeerd als een besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Dat het Bskn en de daarin vermelde registratiecriteria aan een beoordeling door de minister worden onderworpen alvorens de minister besluit al dan niet tot wettelijke erkenning van de specialistentitel over te gaan, betekent niet dat de registratievoorwaarden, zoals die zijn opgenomen in het Bskn, door die beoordeling een ander dan een zuiver privaatrechtelijk karakter krijgen.
4.4.2. Gezien het voorgaande, concludeert de rechtbank dat tegen de voorwaarden om voor registratie in aanmerking te komen, zoals die op 22 mei 2008 in de Staatscourant zijn gepubliceerd, niet de mogelijkheid van beroep op grond van de Awb heeft opengestaan, zodat niet kan worden gezegd dat die beslissing formele rechtskracht heeft.
4.4.3. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder weliswaar het Bskn als uitgangspunt dient te nemen bij de beoordeling van een verzoek tot registratie, maar daarbij verder moet beoordelen of, in aanmerking nemende het doel van het Bskn, in redelijkheid kan worden vastgehouden aan de daarin genoemde voorwaarden.
4.5. Eiseres heeft nog aangevoerd dat de eis dat de betrokkene geregistreerd is als gz-psycholoog zoals in de overgangsregeling in het Bskn staat, in strijd is met het unierecht. De rechtbank overweegt op deze grond als volgt.
4.5.1. De rechtbank stelt voorop dat het onderwerp in deze procedure niet het Bskn is, waarin die eis vastligt, maar het bestreden besluit, waarbij het bezwaar van eiseres tegen de weigering van verweerder om haar met toepassing van de overgangsregeling in het Bskn in te schrijven in het register voor klinisch neuropsychologen, ongegrond is verklaard. De rechtbank dient dus te toetsen wat de beroepsgronden van eiseres betekenen voor de motivering van het bestreden besluit.
Aan de Richtlijn liggen het vrij verkeer van personen, diensten en vestiging, zoals neergelegd in het EU-Verdrag en het EU-Werkingsverdrag ten grondslag. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat de verdragsbepalingen inzake het vrij verkeer van personen en de ter uitvoering van deze bepalingen vastgestelde richtlijnen niet kunnen worden toegepast op activiteiten die geen enkel aanknopingspunt hebben met één van de situaties waarop het recht van de Unie ziet, en waarvan alle relevante elementen geheel in de interne sfeer van een enkele lidstaat liggen (zie bijvoorbeeld het arrest van 1 april 2008, Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse regering, C-212/06 en arresten van 27 oktober 1982, Morson en Jhanjan, C-35/82 en C-36/82). Niet gebleken is dat eiseres het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten. Er is namelijk in deze procedure geen sprake van grensoverschrijdende activiteiten in welke vorm dan ook. De vier vrijheden uit het EU-Verdrag zijn in dit geval dan ook niet in het geding. Het eventuele verschil in behandeling tussen burgers van de Unie die wel gebruik hebben gemaakt van hun verkeersvrijheid en burgers die dat niet hebben gedaan, wat daarvan ook zij, valt evenmin onder de werking van het unierecht, maar betreft een geheel interne aangelegenheid tussen de betreffende lidstaat en zijn burgers. Verder overweegt de rechtbank dat het unierecht en de Nederlandse wetgeving voorziet in regels omtrent het beoordelen van beroepskwalificaties die een burger van de Unie in een lidstaat heeft verkregen en welk beroep deze burger in de andere lidstaat wil uitoefenen. Niet gebleken is dat de regels van het Bskn zullen leiden tot een oneerlijke behandeling van klinisch neuropsychologen in Nederland ten opzichte van klinisch neuropsychologen uit een andere lidstaat die zich in Nederland als zodanig willen vestigen. Eiseres heeft die stelling niet afdoende onderbouwd. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de eis van registratie als gz-psycholoog niet aan eiseres had mogen tegenwerpen vanwege strijd met het unierecht.
4.6. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat uitsluitend een geregistreerd gz-psycholoog op grond van het Bskn in aanmerking kan komen voor registratie als klinisch neuropsycholoog, al dan niet op grond van de overgangsregeling. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres niet in haar stelling worden gevolgd dat de eis dat uitsluitend gz-psychologen voor registratie als klinisch neuropsycholoog in aanmerking kunnen komen, onredelijk moet worden geacht en dat verweerder aan deze eis bij de beoordeling niet onverkort heeft kunnen vasthouden. Hiertoe overweegt de rechtbank dat uit de toelichting van het College op het Bskn volgt dat het Bskn is opgesteld, omdat zich op het terrein van de gezondheidszorgpsychologie naast het bestaande specialisme klinische psychologie een nieuw specialisme heeft geprofileerd: de klinische neuropsychologie. In de interactie tussen de neurowetenschappen en de gedragwetenschappen is de neuropsychologie de wetenschap van de relaties tussen de hersenen en gedrag. De grote aantallen getroffen patiënten in de maatschappij, de grote diversiteit van de doorgaans complexe psychische gevolgen voor de patiënt en zijn omgeving en de snelle wetenschappelijke ontwikkelingen op dat gebied maken een grondige scholing, kwaliteitsbewaking en (her)registratie van deskundigen noodzakelijk. Maatschappelijk gezien is het voor het publiek, de betreffende patiënten, hun naasten en verzorgers en voor professionele zorgverleners van groot belang dat een specifieke deskundigheid ten aanzien van de cognitieve, emotionele en gedragsgevolgen van hersenstoornissen herkenbaar is en gegarandeerd wordt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ter zitting, onder verwijzing naar deze toelichting en de bedoeling van het Bskn, genoegzaam toegelicht dat de klinische neuropsychologie een specialisme binnen de gezondheidszorgpsychologie is. Het standpunt van eiseres dat ook niet-geregistreerde gz-psychologen voor registratie als klinische neuropsycholoog in aanmerking zouden moeten kunnen komen, is daarom niet houdbaar. Dat de opleiding tot gz-psycholoog naar stellen van eiseres voor neuropsychologen niet relevant zou zijn, wat hier verder ook van zij, maakt dit niet anders. Voor zover eiseres heeft beoogd een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel, verwerpt de rechtbank dat. Gelet op onder meer opleiding is het geval van gz-psychologen niet gelijk aan het geval van andere afgestudeerde neuropsychologen.
4.7. Nu vaststaat dat eiseres niet is geregistreerd als gz-psycholoog is de rechtbank van oordeel dat eiseres reeds hierom niet aanmerking komt voor inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen op basis van de overgangsregeling als bedoeld in het Bskn. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres dan ook terecht afgewezen.
De overige beroepsgronden van eiseres behoeven geen bespreking.
4.8. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb geheel in stand te laten.
4.9. De rechtbank zal bepalen dat, nu het beroep gegrond wordt verklaard, verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar dient te vergoeden. Verder zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, die forfaitair worden begroot op € 437 (1 punt voor de zitting van 21 juni 2011, waarde per punt € 437).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 150 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 437, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. Bongers-Scheijde, voorzitter, mrs. L.C. Bachrach, en S.J. Riem, leden, in aanwezigheid van mr. M.W. Speksnijder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2011.
de griffier, de voorzitter,
de griffier in niet in staat de uitspraak is bij ontstentenis
om de uitspraak te tekenen van de voorzitter getekend door de oudste rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
Doc: B
SB