Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/6006
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 april 2014 in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde mr. G. Aarts),
en
het dagelijks bestuur van stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde mr. A.J.A.P. Peters en R.R. Koopers).
Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de autobusparkeergelegenheid in de [straat a] tussen het perceel [straat a] [nr] en de [straat b] opgeheven. Tevens heeft verweerder daarbij de strook in de [straat a] van perceel [straat a] [huisnr eiseres] tot aan de [straat b] aangewezen als locatie waar autobussen hun passagiers kunnen laten in- en uitstappen.
Bij besluit van 23 oktober 2012 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 10 september 2013 (bestreden besluit 2) heeft verweerder de motivering van bestreden besluit 1 gewijzigd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2013. Eiseres en verweerder zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun voornoemde gemachtigden. Tevens was ter zitting aanwezig J.A. Meerbeek, verkeersdeskundige.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen over te gaan tot mediation en een minnelijke regeling te beproeven. De mediation heeft uiteindelijk niet tot overeenstemming geleid.
Eiseres heeft bij brief van 6 februari 2014 de rechtbank verzocht zonder nadere zitting uitspraak te doen. Verweerder heeft daartoe bij brief van 3 maart 2014 eveneens toestemming gegeven. De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1 Bij besluit van 28 november 1996 is als busparkeerplaats aangewezen de [straat a] tussen perceel [nr] en de [straat b] te Amsterdam. Naar aanleiding van dit besluit is een busparkeerplaats aangelegd. Deze is feitelijk aangelegd vanaf de [straat b] tot gedeeltelijk voor het perceel [straat a] [huisnr eiseres].
1.2 Eiseres is sinds 2009 eigenaar van het pand aan de [straat a] [huisnr eiseres]. Zij parkeert haar auto op haar eigen terrein. Dit is toegestaan op grond van het bestemmingsplan ‘Bestemmingsplan Museumkwartier en Valeriusbuurt’ van 25 mei 2011.
1.3 Bij het primaire besluit heeft verweerder de busparkeerplaats opgeheven en de strook vanaf de [straat b] tot het perceel [straat a] [huisnr eiseres] aangewezen als locatie waar autobussen hun passagiers kunnen laten in- en uitstappen (hierna: halteplaats).
Verweerder heeft daarbij overwogen dat deze vergroting van de locatie ten opzichte van het besluit van 28 november 1996 feitelijk geen verandering met zich meebrengt, nu de strook al groter was aangelegd.
1.4 Bij bestreden besluit 1 heeft verweerder het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften van 21 augustus 2012 niet overgenomen, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
1.5 Bij bestreden besluit 2 heeft verweerder de motivering van bestreden besluit 1 gewijzigd. Daarbij heeft verweerder verschillende onderdelen van het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften van 21 augustus 2012 wel overgenomen. Verweerder heeft het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Inhoudelijke beoordeling ten aanzien van bestreden besluit 1
2.1 De rechtbank stelt vast dat verweerder met bestreden besluit 2 een besluit heeft genomen in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Niet is gebleken dat hiermee volledig tegemoet is gekomen aan het beroep. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb wordt het beroep van eiseres mede geacht te zijn gericht tegen bestreden besluit 2.
2.2 Gesteld noch gebleken is dat eiseres belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit 1. De rechtbank zal daarom het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaren.
2.3 De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid tot veroordeling van verweerder in de proceskosten van eiseres voor zover gemaakt in verband met het beroep tegen bestreden besluit 1, welke kosten onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair worden begroot op een bedrag van € 487,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift; waarde per punt € 487,-- wegingsfactor 1).
Het griffierecht wordt geacht mede te zijn voldaan ten behoeve van bestreden besluit 2.
Inhoudelijke beoordeling ten aanzien van bestreden besluit 2
3.
De rechtbank stelt voorop dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), zoals de uitspraak van 26 november 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG5882), volgt dat een verkeersmaatregel als een normale maatschappelijke ontwikkeling moet worden beschouwd, waarmee een ieder kan worden geconfronteerd en waarvan de nadelige gevolgen in beginsel voor rekening van betrokkenen behoren te blijven. Het bestuursorgaan komt bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toe. Het is aan het bestuursorgaan om alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen en een keuze te maken. Daarbij is van belang dat een andere keuze tot andere benadeelden zou hebben geleid. Verweerder is over die keuze verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad. De rechter zal zich bij de beoordeling van zo'n besluit terughoudend moeten opstellen en slechts dienen te toetsen of het besluit strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. De te stellen motiveringseisen dienen te sporen met deze wijze van toetsen, aldus de Afdeling.
4.1
Eiseres voert in beroep aan dat verweerder een inbreuk pleegt op haar recht op een vrije uitweg van haar perceel naar de openbare weg. Ter plaatse van het perceel geldt geen uitwegvergunningplicht als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, waardoor een recht op een vrije uitweg bestaat.
De busparkeerstrook is in 1996 illegaal aangelegd en in stand is gehouden voor het perceel van eiseres, omdat in het verkeersbesluit van 28 november 1996 alleen het gedeelte vanaf de [straat b] tot en met [straat a] [nr] als busparkeerplaats was aangewezen. Het primaire besluit voorziet in een aanzienlijke vergroting van zowel de lengte als de gebruiksmogelijkheden van de strook ten opzichte van de situatie zoals die gold ten tijde van het verkeersbesluit van 28 november 1996. Door de bussen die op de strook staan en haar in-/uitrit (hierna: uitweg) blokkeren, kan eiseres niet te allen tijde ongehinderd gebruik maken van haar recht op een vrije uitweg naar de openbare weg. Zij ervaart hierdoor hinder en overlast in de zin van artikel 2, eerste lid, onder a, van de Wegenverkeerswet (Wvw) 1994.
Eiseres wijst daarbij er ook op dat zij geen alternatieve ontsluiting van haar perceel heeft. De overeenkomst met [bedrijf] voor het gebruik van het binnenterrein via de [straat] is niet juridisch afdwingbaar, aldus eiseres.
4.2
De rechtbank overweegt dat het Reglement verkeersregels en verkeerstekens (RVV) 1990 geen inhoudelijke definitie geeft van een uitweg (in-/uitrit).
Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD1486) blijkt echter dat voor het bestaan van een uitweg bepalend is dat het bestaan van die voorziening door de uiterlijke kenmerken daarvan voor de overige weggebruikers duidelijk kenbaar is. Doorgaans zullen ten behoeve van een uitweg fysieke voorzieningen zijn getroffen, zoals bijvoorbeeld een verlaagde trottoirband. Mede gelet op de ter zake toepasselijke regels bij en krachtens de Wvw 1994, waaronder het RVV 1990, is van een uitweg niet reeds sprake, indien men met de auto over een trottoir en eventueel een fietspad en een groenstrook heen rijdt om een perceel te bereiken.
4.3
Bij het verweerschrift van 24 september 2013 zijn verschillende (historische) foto’s van het perceel gevoegd. Bijlage 5 bij het verweerschrift bevat foto’s met datering september 1969. Uit die foto’s blijkt dat langs het perceel op de [straat a] een doorgetrokken hoge trottoirband loopt en dat het perceel via een smal hek op de openbare weg uitkomt.
Bijlage 6 bij het verweerschrift toont een foto uit 1981. Hierop is te zien dat op het trottoir langs het perceel paaltjes (‘amsterdammertjes’) zijn geplaatst. De in bijlage 7 opgenomen luchtfoto uit 1988 toont een ongewijzigde situatie. Een andere luchtfoto uit 1993 (eveneens in bijlage 7) toont de parkeerstroken in hun huidige vorm voor het perceel.
Bijlage 2 toont foto’s uit 2000, 2006 en 2009. Daarop zijn eveneens de huidige parkeer- en laad/losstroken te zien, inclusief een verhoogde trottoirband langs het perceel.
4.4
De rechtbank overweegt dat uit de voornoemde foto’s uit het dossier niet blijkt dat het perceel vanaf de [straat a] ooit een voorziening heeft gehad die door de uiterlijke kenmerken daarvan voor de overige weggebruikers duidelijk kenbaar is als uitweg. Daartoe acht de rechtbank ook van belang dat eiseres bij brieven van 7 augustus 2012 en 5 november 2012 juist aan verweerder heeft verzocht een dergelijke voorziening te realiseren.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de tuin van het perceel op enig moment in gebruik is genomen om te parkeren en – om dat gebruik vanaf de [straat a] mogelijk te maken – een dubbele poort in het hekwerk is aangebracht, maar dat daarmee nog geen kenbare uitweg is ontstaan. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2008 betekent de enkele omstandigheid dat eiseres feitelijk via de [straat a] haar perceel kon bereiken immers nog niet dat daarmee sprake is van een formele uitweg. Nu niet is gebleken van een formele uitweg vanaf het perceel van eiseres naar de [straat a] is de vraag of de in 1996 gecreëerde busparkeerplaats destijds onrechtmatig is aangelegd tot aan het perceel van eiseres niet relevant, ook toen bestond immers geen kenbare uitweg. Dat de toen aangelegde parkeerplaats door het primaire besluit is gelegaliseerd door de strook als halteplaats aan te wijzen is juist, maar kan niet leiden tot het door eiseres verlangde oordeel dat deze legalisatie in strijd zou zijn met haar recht op een vrije uitweg, nu zij en haar rechtsvoorgangers deze uitweg nooit kenbaar hebben gehad. De rechtbank volgt eiseres daarom niet in haar stelling dat verweerder inbreuk pleegt op haar recht op een vrije uitweg van haar perceel naar de openbare weg.
4.5
De vraag of verweerder gehouden is om eiseres een vrije uitweg vanaf haar perceel naar de openbare weg te verschaffen nu met het intrekken van de Garageverordening Stadsdeel Zuid 2010 het parkeren op haar perceel formeel is toegestaan laat de rechtbank buiten beschouwing. Deze parkeergelegenheid is opgenomen in het bestemmingsplan Museumkwartier en Valeriusbuurt van 25 mei 2011 om de feitelijk bestaande situatie te legaliseren. Voorwaarde daarvoor was dat er een uitweg beschikbaar was. Die was toen en is nu nog steeds beschikbaar door de toegang via de [straat] en het binnenterrein van [bedrijf] te gebruiken. Eiseres heeft het recht daartoe op grond van een overeenkomst met [bedrijf]. Niet is gebleken waarom deze overeenkomst niet juridisch bindend of afdwingbaar zou zijn. Evenmin is gebleken van problemen met de nakoming van deze overeenkomst waardoor eiseres niet op haar perceel zou kunnen parkeren. De rechtbank acht daarbij ook van belang dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat het bestaan van deze alternatieve ontsluiting van belang is geweest voor de besluitvorming in deze zaak. Een wijziging in de situatie met [bedrijf] kan in de toekomst wellicht tot een andere uitkomst leiden, maar dat is op dit moment slechts speculatief.
5.1
Eiseres voert verder aan dat bestreden besluit 2 in strijd is met artikel 4.24 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV). Op grond van het eerste lid, aanhef en onder b, van dit artikel is het verboden een voertuig dat, de lading meegerekend, een lengte heeft van meer dan zes meter of een hoogte van meer dan 2,4 meter, te parkeren op de weg bij een voor bewoning of ander dagelijks gebruik bestemd gebouw op zodanige wijze dat daardoor het uitzicht van bewoners of gebruikers vanuit dat gebouw hinderlijk wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan.
5.2
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. Ten gevolge van het primaire besluit (zoals gehandhaafd in bestreden besluit 2) geldt ter plaatse een parkeerverbod voor grote voertuigen en mogen autobussen uitsluitend stilstaan om passagiers te laten in- en uitstappen. In zoverre is het door verweerder gehandhaafde primaire besluit in lijn met artikel 4.24 van de APV. De omstandigheid dat in de praktijk autobussen soms langer op de halteplaats stilstaan dan nodig is voor het laten in- en uitstappen van passagiers, maakt het bestreden besluit 2 op zichzelf nog niet onrechtmatig. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ten aanzien hiervan in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit probleem vooral een aspect van handhaving betreft. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
6.1
Eiseres voert aan dat het primaire besluit, zoals gehandhaafd in bestreden besluit 2, verkeersonveilige situaties oplevert. Daardoor wordt onvoldoende waarde toegekend aan het belang van het verzekeren van de veiligheid op de weg en het beschermen van de weggebruikers en passagiers zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Wvw 1994.
6.2
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze grond niet. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
6.2.1
Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab) in werking getreden. Bestreden besluit 1 is bekendgemaakt vóór 1 januari 2013. Uit het overgangsrecht van deel C, artikel I, van de Wab volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wab van toepassing is op dat besluit. Dit recht is echter niet van toepassing op bestreden besluit 2, omdat dit besluit is bekendgemaakt na 1 januari 2013. Op dit besluit is het recht van toepassing zoals dat geldt sinds 1 januari 2013.
6.2.2
Op 1 januari 2013 is artikel 8:69a van de Awb in werking getreden.
Op grond van dat artikel vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
6.2.3
Artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Wvw 1994, bepaalt dat krachtens de Wvw 1994 vastgestelde regels kunnen strekken tot het verzekeren van de veiligheid op de weg en het beschermen van weggebruikers en passagiers.
6.2.4
Het belang van eiseres is erin gelegen dat zij als eigenaar van het perceel de mogelijkheid verkrijgt om op elk gewenst moment per auto ongehinderd haar perceel te kunnen bereiken en verlaten via de [straat a]. Voormeld artikel uit de Wvw 1994 strekt ertoe de algemene verkeersveiligheid te bevorderen. Het artikel strekt er echter niet toe om het individuele belang van eiseres als perceeleigenaar te behartigen bij het verkrijgen van toegang tot haar perceel. Gelet hierop kan het betoog van eiseres – wat hier verder ook van zij – op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit.
7.1
Eiseres voert verder aan dat de noodzaak voor een halteplaats voor autobussen tussen de [straat b] en het perceel [straat a] [huisnr eiseres] ontbreekt nu recentelijk een bushaven voor het Stedelijk Museum is aangelegd en er ook extra ruimte voor het Van Goghmuseum is ontstaan omdat de ingang daarvan is verplaatst. Het Rijksmuseum en het Van Goghmuseum hebben laten weten dat zij geen bezwaar hebben tegen een buslocatie voor het Van Goghmuseum.
7.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de recentelijk aangelegde bushaven voor het Stedelijk Museum ervoor heeft gezorgd dat de druk op de halteplaats in de [straat a] is verminderd. De halteplaats in de [straat a] blijft echter noodzakelijk omdat de bushaven bij het Stedelijk Museum alleen niet voldoende is om de stroom toeristen op te vangen. Bovendien zou een bushaven uitsluitend bij het Stedelijk Museum leiden tot een vergrote loopafstand naar het Rijksmuseum en [bedrijf] en zouden toeristen die naar [bedrijf] willen een druk gebruikte tram- en busbaan over moeten steken. Daarnaast is de vrijgekomen ruimte voor het Van Goghmuseum aangewezen als strook ten behoeve van taxistandplaatsen, invalideparkeerplaatsen en laad- en loshavens. Indien deze strook enkel als halteplaats voor autobussen wordt aangewezen, zou voor de voornoemde verkeersvoorzieningen een andere plaats moeten worden gevonden. Daar is echter geen ruimte voor.
7.3
De rechtbank stelt vast dat eiseres dit standpunt van verweerder niet inhoudelijk heeft betwist. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder – gelet op het in overweging 7.2 weergegeven standpunt – zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de noodzaak van een halteplaats in de [straat a] niet ontbreekt. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
8.1
Voorts voert eiseres aan dat verweerder heeft gehandeld in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
Eiseres stelt daarbij dat verweerder ten onrechte geen aandacht eraan heeft besteed dat ter plaatse van het perceel een recht op vrije uitweg naar de openbare weg bestaat.
Daarnaast stelt eiseres dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom de bushaven bij het Stedelijk Museum en de ruimte voor het Van Goghmuseum niet als alternatieve buslocatie kan worden aangewezen.
Ten slotte stelt eiseres dat het politierapport van 28 februari 2012 te summier is om als onderbouwing van het primaire besluit te kunnen dienen.
8.2
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze beroepsgrond evenmin. Daartoe verwijst de rechtbank ten aanzien van het bestaan van een recht op vrije uitweg naar de openbare weg kortheidshalve naar overweging 4.4 en 4.5. Ten aanzien van de vraag of de bushaven bij het Stedelijk Museum en de ruimte voor het Van Goghmuseum als alternatieve buslocatie kan dienen, verwijst de rechtbank kortheidshalve naar overwegingen 7.2 en 7.3.
Ten aanzien van het politierapport van 28 februari 2012 overweegt de rechtbank dat – wat van het rapport verder ook zij – verweerder in bestreden besluit 1 en daarna in bestreden besluit 2 een uitgebreide en inzichtelijke onderbouwing van het verkeersbesluit heeft gegeven. Van strijd met de door eiser aangevoerde beginselen is de rechtbank niet gebleken.
9.
Dit betekent dat bestreden besluit 2 in rechte stand houdt en het beroep daartegen ongegrond zal worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 van 23 oktober 2012 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 van 10 september 2013 ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 487,--
(zegge: vierhonderd en zevenentachtig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.I. van der Does, rechter,
in aanwezigheid van mr. A.G. Sijbrands, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2014.
de griffier
de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB