Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/3452
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 augustus 2015 in de zaak tussen
Piet Huis Jachthavenbedrijf B.V., gevestigd te Aalsmeer, eiseres
(gemachtigden: mr. M. van Weeren en [gemachtigde]),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aalsmeer, verweerder
(gemachtigden: drs. E. van der Klis en S. van Bommel).
Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende],te Aalsmeer, vergunninghouder.
[belanghebbende],te Aalsmeer, vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2013, verzonden op 25 juni 2013, (het primaire besluit) heeft verweerder aan de vergunninghouder een ligplaatsvergunning onder een aantal voorwaarden verleend voor een vaartuig voor niet-permanente bewoning met de afmetingen van (lxbxh) 17x6x4 meter op het perceel [adres 1] te Aalsmeer.
Bij besluit van 22 april 2014, verzonden op 24 april 2014, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De vergunninghouder is verschenen.
Overwegingen
1.1.
De vergunninghouder heeft door middel van een aanvraagformulier ligplaatsvergunning van 15 november 2012 verweerder verzocht om de bestaande ligplaatsvergunning van [naam] voor recreatief gebruik van (lxbxh) 17x6x4 meter op het perceel [adres 2] te Aalsmeer aan hem over te schrijven en de ligplaatslocatie te wijzigen naar het perceel [adres 1] te Aalsmeer.
1.2.
Daarnaast heeft [naam] bij verweerder op 15 november 2012 een aanvraag ingediend om de bestaande ligplaatsvergunning van de vergunninghouder voor permanente bewoning op het perceel [adres 3] te Aalsmeer aan hem over te schrijven en de ligplaatslocatie te wijzigen naar het perceel [adres 2] te Aalsmeer.
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan de vergunninghouder een ligplaatsvergunning verleend voor een vaartuig voor niet-permanente bewoning met de afmetingen van (lxbxh) 17x6x4 meter op het perceel [adres 1] te Aalsmeer. Daarbij heeft verweerder onder meer opgenomen dat verweerder schriftelijke toestemming moet geven alvorens de vergunninghouder een vaartuig op de betreffende plek afmeert (de eerste voorwaarde) en dat verweerder de vergunning na twee jaar kan intrekken indien binnen die termijn geen gebruikgemaakt wordt van de vergunning (de vierde voorwaarde).
1.4.
Tegen het primaire besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
1.5.
De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies van 10 februari 2014 verweerder geadviseerd de bezwaren gedeeltelijk gegrond te verklaren, de vierde voorwaarde te laten vervallen en het primaire besluit voor het overige in stand te laten met inachtneming van de in het advies opgenomen nadere motivering. Volgens de bezwaarschriftencommissie kan het primaire besluit zo worden gelezen dat er na twee jaar zonder enige nadere toetsing een intrekking volgt. De bezwaarschriftencommissie acht dit onjuist, omdat voor de intrekking van een vergunning verweerder op basis van het dan geldende juridische kader een apart besluitvormingstraject dient te volgen. De vierde voorwaarde heeft geen rechtsgevolgen en kan daarom niet als een voorwaarde worden aangemerkt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Ten aanzien van de eerste voorwaarde overweegt verweerder dat er op grond van artikel 5:25 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening Aalsmeer 2010 (APV Aalsmeer 2010) een vergunningplicht bestaat voor het veranderen, vernieuwen of vervangen van een bestaand woonschip, hetgeen impliceert dat tevens een vergunning noodzakelijk is voor het afmeren van een specifieke ark op een bepaalde locatie als voor die ark op die locatie niet eerder een vergunning is verleend. De termijn van twee jaar is in het belang van de rechtszekerheid van eiseres opgenomen, omdat zonder deze termijn op grond van artikel 1:6 van Pro de APV Aalsmeer 2010 de vergunning binnen elke redelijke termijn kan worden ingetrokken. Ingeval wordt overwogen om de vergunning in te trekken, zal een zorgvuldige belangenafweging worden gemaakt en dit besluit zal openstaan voor bezwaar en beroep.
3. Eiseres heeft in beroep het bestreden besluit gemotiveerd bestreden.
4. De rechtbank overweegt allereerst ambtshalve dat eiseres ter zitting genoegzaam heeft toegelicht dat zij belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is.
5. De rechtbank neemt bij de beoordeling van het beroep het volgende juridisch kader tot uitgangspunt.
5.1.
In artikel 5:25, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV Aalsmeer 2010, zoals die bepaling luidde ten tijde van belang en voor zover van belang, is bepaald dat het verboden is om zonder vergunning van burgemeester en wethouders binnen de gemeente ligplaats in te nemen met een vaartuig ten behoeve van niet-permanente bewoning.
5.2.
In artikel 1:6, aanhef en onder d, van de APV Aalsmeer 2010, voor zover van belang, is bepaald dat de vergunning kan worden ingetrokken indien van de vergunning geen gebruikgemaakt wordt binnen een daarin gestelde termijn dan wel, bij het ontbreken van een gestelde termijn, binnen een redelijke termijn.
6. Eiseres voert aan dat de redelijke termijnen om tot het primaire besluit en het bestreden besluit te komen, zijn overschreden. Het primaire besluit heeft zeven maanden in beslag genomen en het bestreden besluit acht maanden. Door deze termijnoverschrijdingen is het voor eiseres onmogelijk om de jachthaven commercieel te exploiteren.
6.1.
Naar het oordeel van de rechtbank treft deze stelling van eiseres geen doel. Bij brief van 7 maart 2013 heeft verweerder conform het verzoek van eiseres de termijn om op de aanvraag van 15 november 2012 van de vergunninghouder te beslissen opgeschort tot de gehele procedure tegen de afwijzing van de gevraagde verklaring van geen bezwaar (vvgb) ex artikel 8.9 van de Wet luchtvaart was doorlopen en dat besluit formele rechtskracht zou hebben gekregen. Bij beslissing op bezwaar van 3 juni 2013 is de aanvraag om een vvgb gehonoreerd. Kort hierna heeft verweerder het primaire besluit op 20 juni 2013 genomen, verzonden op 25 juni 2013. Nu het primaire besluit is bekendgemaakt vóór 1 februari 2014, mocht gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188) de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar duren. Aangezien niet in geschil is dat de bezwaarprocedure minder dan één jaar heeft geduurd, is de redelijke termijn in de bezwaarprocedure niet overschreden.
7. Eiseres stelt verder dat de politieke verhoudingen binnen de gemeente een grote rol hebben gespeeld bij het nemen van het bestreden besluit en geen integrale heroverweging op basis van juridische argumenten heeft plaatsgevonden. In het bijzonder wijst eiseres op het integriteitsonderzoek dat de burgemeester heeft ingesteld naar het handelen van de wethouders Verburg en Van der Hoeven. Aangezien Van der Hoeven actief betrokken is bij het bestreden besluit en deze ook vooringenomen is ten aanzien van het beleid rond woonarken, is eiseres benadeeld en heeft zij schade geleden.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres deze stelling onvoldoende heeft onderbouwd, zodat de rechtbank deze stelling verwerpt. Verweerder heeft toegelicht dat het door de burgemeester ingestelde integriteitsonderzoek naar het handelen van de wethouders Verburg en Van der Hoeven geen verband hield met deze zaak dan wel met woonarken in het algemeen en dat uit dit onderzoek geen integriteitsschendingen zijn gebleken. Evenmin is de rechtbank gebleken van vooringenomenheid.
8. Eiseres voert aan dat verweerder in het bestreden besluit is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie, zonder dat dit deugdelijk is gemotiveerd. De bezwaarschriftencommissie heeft zes maanden gedaan over het advies, zodat zij alle zorgvuldigheid in acht heeft genomen bij het opstellen daarvan.
8.1.
Vast staat dat de bezwaarschriftencommissie is aan te merken als een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb. In artikel 7:13, zevende lid, van de Awb is bepaald dat indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing de reden voor die afwijking wordt vermeld en het advies met de beslissing wordt meegezonden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit toereikend gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. In het bestreden besluit heeft verweerder immers aangegeven waarom hij zich niet kan verenigen met het advies van de bezwaarschriftencommissie. Volgens verweerder is hij op grond van artikel 1:6 van Pro de APV Aalsmeer 2010 bevoegd om een termijn te stellen en is met het stellen van de termijn op twee jaar voordat de vergunning kan worden ingetrokken, de rechtszekerheid van eiseres juist gediend. Van strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
9. Eiseres stelt dat zij in eerdere vergelijkbare vergunningtrajecten niet is geconfronteerd met de eerste en vierde voorwaarde. Ten aanzien van de eerste voorwaarde stelt zij dat de uitvoering van de vergunning wordt vertraagd door te toetsen aan de landschappelijke inpassing alsmede de maatvoering. De eerste voorwaarde is in strijd met de rechtszekerheid, omdat de maatvoering minder flexibel is dan voorheen. Deze werkwijze is omslachtig, tijdrovend en overbodig. Verder worden in artikel 5:25, vierde lid, van de APV Aalsmeer 2010 een aantal weigeringsgronden opgesomd, die niet van toepassing zijn op de vergunningaanvraag. Voorts stelt zij dat de vierde voorwaarde arbitrair en in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is, omdat niet is omschreven op basis van welke criteria verweerder de bevoegdheid zou hebben om de vergunning in te trekken. Het feit dat de vergunning kan worden ingetrokken na twee jaar is tevens een inbreuk op de rechtszekerheid van eiseres. Verweerder maakt het de ondernemer onder deze voorwaarde lastig om de ligplaatsvergunningen op ordelijke wijze in te nemen. Het is, gelet op de huidige ontwikkelingen, het negatieve beleid van verweerder en de moeilijke markt waarin jachthavenbedrijven zich momenteel bevinden, niet reëel dat de zwevende ligplaatsvergunningen binnen afzienbare tijd worden bezet.
9.1.
Verweerder voert aan dat het altijd verplicht is geweest voor het af te meren object een (wijziging van de) ligplaatsvergunning aan te vragen. Eiseres heeft zelf ervoor gekozen niet meteen een object voor goedkeuring voor te leggen. In 2010 heeft verweerder besloten in het belang van een actueel “bouwdossier” een einde te maken aan de verlening van ligplaatsvergunningen zonder dat daaraan een object is gekoppeld. Verweerder heeft aangekondigd dat voortaan actief zal worden toegezien op het binnen een redelijke termijn uitvoering geven aan een verleende vergunning, waarbij verweerder de bevoegdheid heeft om een verleende vergunning in te trekken indien daaraan geen uitvoering wordt gegeven. Met ingang van 7 juni 2013 is een termijn van twee jaar aangehouden bij overschrijvingen en locatiewijzigingen indien er sprake is van een ligplaatsvergunning zonder dat er sprake is van een object dat feitelijk wordt afgemeerd. Deze termijn is in overeenstemming met de toen in voorbereiding zijnde woonarkenverordening, voor reeds bestaande ligplaatsvergunningen waaraan geen object was verbonden. De voorwaarde strekt ertoe eiseres gedurende de eerstvolgende twee jaar te vrijwaren van de mogelijkheid op grond van artikel 1:6 van Pro de APV Aalsmeer 2010 dat de vergunning wordt ingetrokken. Niet valt in te zien hoe de ondernemersvrijheid van eiseres door deze overgangsregeling onevenredig wordt geschaad. Dat de ondernemersvrijheid in het algemeen zou worden geschaad door een termijn te stellen waarbinnen begonnen moet zijn met het feitelijk uitvoering geven aan de verleende vergunning door een object ook feitelijk af te meren, kan niet slagen, omdat de regeling niet strenger is dan de termijnvoering die op grond van het omgevingsrecht voor omgevingsvergunningen geldt.
9.2.1.
Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA3763) overweegt de rechtbank dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit ex nunc, dus aan de op dat moment geldende feiten en omstandigheden en het toenmalig geldende recht en beleidsregels, diende te toetsen. Op grond van artikel 5:25, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV Aalsmeer 2010 heeft steeds een vergunningsvereiste gegolden voor het (feitelijk) innemen van een ligplaats. De tekst van het aanvraagformulier ligplaatsvergunning noemt ook uitdrukkelijk de mogelijkheid dat een vaartuig wordt vervangen. Conform artikel 1:6, aanhef en onder d, van de APV Aalsmeer 2010 kan verweerder een termijn stellen waarna de vergunning kan worden ingetrokken, indien binnen die termijn van de vergunning geen gebruikgemaakt wordt. De eerste en vierde voorwaarde zijn aldus nadere invullingen van de in de APV Aalsmeer 2010 aan verweerder toegekende bevoegdheden en er is geen sprake van een beleidswijziging. Verweerder heeft toegelicht grip op de zwevende ligplaatsvergunningen te willen krijgen. Deze zwevende vergunningen zijn een erfenis uit het verleden. Indien er een object/vaartuig blijvend werd verwijderd bleef toch de ligplaatsvergunning van dat object/vaartuig bestaan. Het kenmerk van een zwevende ligplaatsvergunning is dat er een vergunning is zonder een feitelijk object. Het is de bedoeling van verweerder om door het stellen van voorwaarden als in de onderhavige zaak, bij ligplaatsvergunningverlening steeds de voorwaarde te stellen dat er feitelijk binnen een bepaalde termijn ook met een object/vaartuig een ligplaats wordt ingenomen. Het idee is dan dat er op termijn geen zwevende ligplaatsvergunningen meer zullen zijn. Indien wordt verzocht om overschrijving op naam of locatiewijziging van een ligplaatsvergunning, heeft verweerder aangegeven deze voorwaarden thans aan die vergunning te verbinden en dat bij toekomstige aanvragen te zullen blijven doen. De rechtbank volgt niet de stelling van eiseres dat onduidelijk is aan welke voorwaarden bij de schriftelijke toestemming wordt getoetst, nu verweerder bij de schriftelijke toestemming zal toetsen aan de op dat moment geldende regelgeving. Dit is inherent aan de aard van de zwevende vergunning en is niet aan verweerder te wijten, omdat eiseres zelf ervoor heeft gekozen niet direct over te gaan tot het afmeren van een object. De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder gehanteerde overgangstermijn van twee jaar niet onredelijk is. In een tijdspanne van twee jaar moet het mogelijk zijn om een aanvraag in te dienen voor het feitelijk afmeren van een object. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder dan ook bevoegd de eerste en vierde voorwaarde aan de vergunning te verbinden.
9.2.2.
Naar het oordeel van de rechtbank staat het rechtszekerheidsbeginsel evenmin in de weg aan de door verweerder gestelde voorwaarden. Verweerder heeft de vergunninghouder een redelijke termijn gegund om zich in te stellen op de gevolgen van het gewijzigde inzicht van verweerder.
10. Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel, omdat in het verleden vergelijkbare vergunningen zijn verstrekt waarin de voorwaarden niet zijn opgenomen. Er is sprake van een verworven recht. Gelet op de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel kan hieraan geen afbreuk worden gedaan. Eiseres stelt verder dat er geen sprake is van ongewenste handel ten aanzien van de zwevende ligplaatsvergunningen en er evenmin sprake is van een zogenaamde ruil van rechten. Er is sprake van een verandering van rechten door de gekoppelde voorwaarden. Door deze handelwijze lijdt eiseres schade.
10.1.
Verweerder stelt dat er geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Het staat een bestuursorgaan vrij zijn beleid en regelgeving te wijzigen indien veranderde inzichten daartoe aanleiding geven. Verweerder heeft een ruimhartige overgangsregeling gehanteerd, waarbij een termijn van twee jaar is gegund in plaats van de 26-weken-termijn die in de woonarkenverordening voor nieuw te verlenen vergunningen is opgenomen.
10.2.
Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3347) overweegt de rechtbank dat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat een concrete toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon dat de vergunninghouder recht heeft op de vergunning zonder de bestreden voorwaarden. Verder is de rechtbank van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet zover gaat dat verweerder geen koerswijziging mag inzetten. Immers, de voorwaarden zijn gebaseerd op artikelen in de APV Aalsmeer 2010, die verweerder de bevoegdheid verschaffen voor oplegging van, onder meer, de in geding zijnde voorwaarden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Gelet op de gemotiveerde betwisting door verweerder heeft eiseres verder de door haar gestelde causaliteit tussen de aan de vergunning verbonden voorwaarden en de waardevermindering van de vergunning onvoldoende aannemelijk gemaakt. De rechtbank is niet gebleken van strijd met de door eiseres genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
11. Uit het voorgaande volgt dat de door eiseres aangevoerde gronden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling dan wel een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. J.H.M. van de Ven, leden, in aanwezigheid van mr. S.P.M. van Boheemen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.