Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/6808
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2016 in de zaak tussen
[eiseres] te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.D.A. Domela Nieuwenhuis),
en
de raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: J.G. Kramer).
Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om eiseres in aanmerking te brengen voor een uitkering in verband met zwangerschap en bevalling.
Bij besluit van 21 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 1 januari 1998 is de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) in werking getreden. Deze wet voorzag in een verplichte verzekering voor – onder meer en voor zover hier van belang – zelfstandigen tegen het risico van inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid. Voor vrouwelijke verzekerden voorzag de WAZ ook in een recht op uitkering bij zwangerschap en bevalling.
2. Op 1 december 2001 is de Wet arbeid en zorg (WAZO) in werking getreden. Deze wet voorzag in een wettelijke regeling voor vrouwelijke zelfstandigen, op grond waarvan zij recht hadden op een uitkering bij zwangerschap en bevalling. Deze regeling was opgenomen in artikel 3:19 van Pro die wet.
3. Met ingang van de Wet einde toegang verzekering WAZ op 1 augustus 2004 heeft de wetgever een einde gemaakt aan de verplichte verzekering voor zelfstandigen, zoals die bestond onder de WAZ. Daarnaast is artikel 3:19 van Pro de WAZO komen te vervallen, waardoor vrouwelijke zelfstandigen geen recht meer hadden op een uitkering bij zwangerschap en bevalling.
4. Vanaf 4 juni 2008 bestaat er voor vrouwelijk zelfstandigen weer een aanspraak op een uitkering bij zwangerschap en bevalling. Deze regeling is thans opgenomen in de WAZO.
5. Tussen 1 augustus 2004 en 4 juni 2008 bestond er geen regeling van overheidswege voor vrouwelijke zelfstandigen tegen inkomensverlies bij zwangerschap en bevalling.
6. Eiseres is op 18 december 2005 bevallen van een dochter.
7. Op 7 januari 2015 heeft eiseres een aanvraag bij verweerder ingediend om haar primair met terugwerkende kracht in aanmerking te brengen voor een uitkering wegens zwangerschap en bevalling op grond van de WAZ. Subsidiair wenst eiseres in aanmerking gebracht te worden voor een uitkering op grond van de WAZO. Indien het niet meer mogelijk is om in aanmerking te komen voor een uitkering, verzoekt eiseres meer subsidiair om haar een vervangende schadevergoeding toe te kennen. Eiseres baseert haar verzoek op een uitspraak van “the Committee on the Elimination of Discrimination against Women” (het CEDAW) van 17 februari 2014 (Communication No. 36/2012).
8. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen. Verweerder overweegt dat er op het moment van de bevalling van eiseres geen wettelijke regeling bestond op grond waarvan eiseres aanspraak kan maken op een uitkering bij zwangerschap en bevalling.
9. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder overweegt – kort gezegd – dat de Hoge Raad in zijn uitspraak van 1 april 2011 heeft geoordeeld dat de bepalingen in het VN-Vrouwenverdrag (het Verdrag) geen verplichtingen in het leven roepen om een regeling voor uitkering bij zwangerschap en bevalling tot stand te brengen. De uitspraak van het CEDAW is geen reden om nu anders te beslissen. Deze uitspraak is een aanbeveling aan Nederland. Daarnaast heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gemotiveerd aangegeven waarom de aanbevelingen van het CEDAW niet worden opgevolgd. Nu een wettelijke regeling ontbreekt, is verweerder niet bevoegd om zelfstandig een vervangende schadevergoeding toe te kennen, omdat dit niet past binnen de kaders waarbinnen verweerder opereert. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel wijst verweerder af, omdat de toekenning van een uitkering in verband met zwangerschap en bevalling in een vergelijkbaar geval waarnaar eiseres heeft verwezen, een fout is geweest.
10. In beroep voert eiseres aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het Verdrag. Gelet op de uitspraak van het CEDAW van
17 februari 2014 is dit artikel voldoende duidelijk geformuleerd om directe werking in de nationale rechtsorde aan te nemen en legt het artikelonderdeel een resultaatverplichting op aan de Nederlandse Staat. Op grond van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet had verweerder daarom aan eiseres een uitkering in verband met zwangerschap en bevalling moeten toekennen op grond van de WAZO, zoals die heeft gegolden tot 1 augustus 2004. Verweerder had namelijk de Wet einde toegang verzekering WAZ buiten toepassing moeten laten, omdat die wet in strijd is met een ieder verbindende verdragsbepaling.
17 februari 2014 is dit artikel voldoende duidelijk geformuleerd om directe werking in de nationale rechtsorde aan te nemen en legt het artikelonderdeel een resultaatverplichting op aan de Nederlandse Staat. Op grond van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet had verweerder daarom aan eiseres een uitkering in verband met zwangerschap en bevalling moeten toekennen op grond van de WAZO, zoals die heeft gegolden tot 1 augustus 2004. Verweerder had namelijk de Wet einde toegang verzekering WAZ buiten toepassing moeten laten, omdat die wet in strijd is met een ieder verbindende verdragsbepaling.
Subsidiair stelt eiseres dat verweerder, via een verdragsconforme interpretatie, een uitkering had moeten toekennen op grond van de huidige WAZO.
Meer subsidiair stelt eiseres dat zij, indien een recht op een uitkering op grond van de WAZ of de WAZO niet langer mogelijk is, aanspraak maakt op een schadevergoeding. Anders dan verweerder heeft betoogd in het bestreden besluit, is hij wel bevoegd om een eventuele schadevergoeding toe te kennen aan eiseres indien er sprake is van nationale wetgeving die in strijd is met een internationale bepaling. Daarnaast beroept eiseres zich op het gelijkheidsbeginsel, omdat in een gelijk geval als dat van eiseres wel een WAZO-uitkering is toegekend. Dit betrof Y. [naam] . Zij is op 16 november 2005 bevallen van een kind en verweerder heeft bij besluit van 31 juli 2015 aan [naam] met terugwerkende kracht een bevallings- en zwangerschapsuitkering toegekend over de periode van 26 september 2005 tot 26 januari 2006. Verder heeft eiseres een uitspraak van deze rechtbank van 29 maart 2016 overgelegd. Eiseres voert aan dat zij zich volgens die uitspraak moest wenden tot verweerder door bij hem een aanvraag in te dienen om alsnog in aanmerking te worden gebracht voor een uitkering. Er is geen hoger beroep tegen deze uitspraak ingesteld. Tot slot stelt eiseres dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat hij onvoldoende heeft toegelicht waarom hij in het bestreden besluit afwijkt van de uitspraak van het CEDAW.
11. De rechtbank overweegt als volgt.
12. Op grond van artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het Verdrag nemen de Staten die partij zijn bij dit Verdrag, teneinde discriminatie van vrouwen op grond van huwelijk of moederschap te voorkomen en het daadwerkelijke recht van vrouwen op arbeid te verzekeren, passende maatregelen om verlof wegens bevalling in te voeren met behoud van loon of met vergelijkbare sociale voorzieningen, zonder dat dit leidt tot verlies van de vroegere werkkring, de behaalde anciënniteit of de hun toekomende sociale uitkeringen.
13. Op grond van artikel 93 van Pro de Grondwet hebben bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt.
14. Op grond van artikel 94 van Pro de Grondwet vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Directe werking
15. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het Verdrag een ieder verbindende verdragsbepaling is waaraan rechtstreekse werking moet worden toegekend.
16. Deze vraag is eerder door de Hoge Raad ontkennend beantwoord. In zijn arrest van 1 april 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP3044) overweegt de Hoge Raad dat noch uit de tekst, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Verdrag valt af te leiden dat de verdragsluitende Staten zijn overeengekomen dat aan artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het Verdrag geen rechtstreekse werking mag worden toegekend. Voor het antwoord op de vraag of die verdragsbepaling rechtstreekse werking heeft, is daarom de inhoud van die bepaling beslissend. Bezien moet worden of dit artikel de Nederlandse wetgever tot het treffen van een nationale regeling met bepaalde inhoud of strekking verplicht of dat deze bepaling van dien aard is dat deze in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht kan functioneren. Van belang is of een bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door de rechter te worden toegepast. Dit is naar het oordeel van de Hoge Raad niet het geval, omdat in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, niet is voorgeschreven welke modaliteiten een verlof wegens bevalling moet hebben, aangezien omtrent de duur en de vorm van het verlof en omtrent de hoogte van de uitkering in de bepaling niets is geregeld. Het resultaat van de te nemen maatregelen in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het Verdrag is daarom onvoldoende nauwkeurig omschreven en derhalve ongeschikt voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter.
17. Dit oordeel van de Hoge Raad is later door de Centrale Raad van Beroep (de Raad) overgenomen. De Raad zag in zijn uitspraak van 30 december 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BV0735) geen aanleiding om tot een ander oordeel dan de Hoge Raad te komen.
18. In de huidige procedure heeft eiseres een uitspraak van het CEDAW van
17 februari 2014 overgelegd. In deze uitspraak heeft het CEDAW naar aanleiding van klachten van onder andere eiseres geoordeeld dat artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het Verdrag directe werking heeft. Door de tot 1 augustus 2004 bestaande wettelijke inkomensvoorziening voor vrouwelijke zelfstandigen af te schaffen en daarvoor niet een adequate, alternatieve regeling in de plaats te stellen, is de Nederlandse Staat volgens het CEDAW tekortgeschoten in zijn verplichtingen uit hoofde van voornoemde verdragsbepaling. Het CEDAW adviseert de Nederlandse Staat om vrouwelijke zelfstandigen die tussen 1 augustus 2004 en 4 juni 2008 een kind hebben gekregen en die door de afschaffing van de inkomensvoorziening zijn benadeeld, schadeloos te stellen door middel van een financiële compensatie.
19. Ter zitting heeft eiseres ten aanzien van de rechtskracht van uitspraken van toezichthoudende comités op internationale verdragen, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 21 juli 2006 (ECLI:NL:CRVB:2006:AY5560), betoogd dat aan de uitspraak van een comité als het CEDAW een gezaghebbend oordeel toekomt, waaraan in procedures als de onderhavige een bijzondere betekenis toekomt. Van een dergelijk oordeel kunnen nationale rechterlijke instanties slechts afwijken wanneer sprake is van zwaarwegende redenen die zulks kunnen rechtvaardigen.
20. Hoewel eiseres terecht stelt dat de uitspraak van het CEDAW een gezaghebbend oordeel is, zijn er naar het oordeel van de rechtbank zwaarwegende redenen om af te wijken van die uitspraak. De rechtbank wijst daarbij in het bijzonder op het feit dat het CEDAW niet ingaat op de overwegingen uit het arrest van de Hoge Raad van 1 april 2011 en niet heeft gemotiveerd waarom zij tot een andere conclusie komt dan de Hoge Raad met betrekking tot de vraag of artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het Verdrag directe werking heeft. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het Verdrag geen directe werking toekomt omdat niet is voorgeschreven welke modaliteiten een verlof wegens bevalling moet hebben. Het CEDAW heeft dit niet weerlegd en is daar ook anderszins niet op ingegaan. De rechtbank is om die reden van oordeel dat geen rechtstreekse werking kan worden toegekend aan artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van het Verdrag. Het is niet mogelijk op grond van dit artikel over te gaan tot toekenning van een inkomensvoorziening bij zwangerschap en bevalling. Dit laat overigens onverlet dat de Nederlandse Staat zich met de ondertekening van het Verdrag heeft gecommitteerd om de daarin vervatte bepaling zo nauwgezet mogelijk uit te voeren. Of deze uitvoering door de Nederlandse Staat in overeenstemming is met de bepalingen van het Verdrag, is evenwel een vraag die door de bestuursrechter niet kan worden beantwoord. De vraag of de Nederlandse Staat schadeplichtig is jegens eiseres vanwege het niet nakomen van de verplichtingen op grond van het Verdrag kan uitsluitend door de civiele rechter worden beoordeeld.
21. Anders dan eiseres heeft aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat aan het bestreden besluit niet een motiveringsgebrek kleeft. Hoewel de motivering ten aanzien van het niet volgen van de uitspraak van het CEDAW summier is, voldoet deze aan de aan een motivering te stellen eisen.
22. Het voorgaande brengt met zich dat verweerder terecht de aanvraag van eiseres heeft afgewezen. De primaire en subsidiaire gronden van eiseres slagen niet.
Gelijkheidsbeginsel
23. Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. Uit de door eiseres overgelegde stukken blijkt, zoals zij in haar beroep ook betoogt, inderdaad dat de toekenning van een WAZO-uitkering aan [naam] niet lichtvaardig is geschied. Die uitkering is echter ten onrechte aan [naam] toegekend; verweerder heeft terecht gesteld dat dit een fout betreft, zodat ook die aanvraag had moeten worden afgewezen. Eiseres kan zich daarom in dit verband niet op het gelijkheidsbeginsel beroepen, omdat een bestuursorgaan niet is gehouden een in het verleden gemaakte fout te herhalen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 18 februari 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:526).
Schadevergoeding
24. Ten aanzien van het meer subsidiaire standpunt van eiseres, dat aan haar een schadevergoeding moet worden toegekend, overweegt de rechtbank als volgt.
25. Op grond van vaste rechtspraak van de Raad is voor de vergoeding van schade vereist dat de gestelde schade verband houdt met een onrechtmatig besluit. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 14 juni 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:2172). In de zaak van eiseres is er echter geen sprake van een onrechtmatig besluit. Verweerder heeft immers de aanvraag van eiseres om haar in aanmerking te brengen voor een uitkering wegens zwangerschap en bevalling terecht afgewezen. Ander schadeveroorzakend handelen aan de zijde van verweerder is door eiseres niet gesteld, noch is daarvan gebleken. Voor het toekennen van een schadevergoeding bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding. Het verzoek zal daarom worden afgewezen.
Uitspraak van 29 maart 2016
26. Voor zover eiseres tot slot stelt aanspraak te kunnen maken op een uitkering op grond van de uitspraak van deze rechtbank van 29 maart 2016, kan de rechtbank haar hierin niet volgen. Eiseres heeft verwezen naar overweging 10. van die uitspraak. In die overweging merkt de rechtbank op dat eiseressen zich desgewenst met een aanvraag om een uitkering tot verweerder moeten wenden. Eiseressen hadden zich gewend tot de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met de mededeling dat zij aanspraak wensen te maken op een door het CEDAW in de uitspraak van 17 februari 2014 aanbevolen compensatie. De rechtbank overweegt daarover dat de uitvoering van de WAZ en de WAZO is geattribueerd aan verweerder en voor zover eiseressen hebben bedoeld dat zij in aanmerking willen komen voor een uitkering, zij zich dus niet tot de Minister moeten wenden. Daarmee heeft de rechtbank niet een oordeel gegeven over de vraag of een bij verweerder ingediende aanvraag moet worden toegekend.
27. Het beroep is ongegrond.
28. Voor veroordeling van verweerder in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Hirzalla, voorzitter, en mr. B.C. Langendoen en
mr. J.T. Kruis, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Wal, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2016.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.