Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/5585
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 november 2016 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers,
gemachtigde: mr. M.C. de Jong,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder,
gemachtigde: mr. M. Diderich.
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een aanvraag van eisers om bijstand voor levensonderhoud en bedrijfskapitaal op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (het Bbz) afgewezen. Verder heeft verweerder aan eisers betaalde voorschotten ter hoogte van € 9.820,- van eisers teruggevorderd.
Bij besluit van 19 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2016. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eisers ontvingen allebei een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Met toestemming van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) is [eiser 2] in 2014 een eigen bedrijf begonnen, Café [naam café] in Hilversum. Het café is een eenmanszaak en het is in oktober 2014 geopend. Het café is gevestigd in [horecagelegenheid] , waarin verder een hotel (inclusief Japans restaurant) en een theater zijn gevestigd.
1.2.
Eisers wonen samen en vormen een gezamenlijke huishouding. Zij exploiteren het café gezamenlijk. De WW-uitkeringen van eisers zijn in mei 2015 geëindigd. [eiser 1] is toegelaten tot een schuldsaneringstraject op grond van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (WSNP). In het voorjaar van 2015 heeft [eiser 2] contact opgenomen met verweerder om een bijstandsuitkering aan te vragen. Dit heeft ertoe geleid dat eisers uiteindelijk samen op 13 juli 2015 een aanvraag om bijstand voor levensonderhoud en bedrijfskapitaal op grond van het Bbz hebben ingediend. Eisers wilden met dit bedrijfskapitaal onder andere investeren in bouwkundige voorzieningen (de bouw van een keuken en de aanleg van een terras) en in bedrijfsmiddelen.
1.3.
Eisers hebben over de periode van 5 mei 2015 tot en met 15 januari 2016 voorschotten ontvangen tot een totaalbedrag van € 9.820,-.
1.4.
Om de aanvraag te kunnen beoordelen heeft verweerder het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (IMK) om advies gevraagd. Het IMK heeft op 26 oktober 2015 een rapport uitgebracht. In dat rapport concludeert het IMK dat het café niet levensvatbaar is. Eisers hebben bij brief van 15 december 2015 gereageerd op het rapport van het IMK. Deze reactie heeft het IMK niet op andere gedachten gebracht. Het IMK heeft zijn conclusie dat het bedrijf niet levensvatbaar is in zijn rapport van 14 maart 2016 gehandhaafd.
1.5.
Verweerder heeft vervolgens de aanvraag afgewezen en zich op het standpunt gesteld dat de betaalde voorschotten moeten worden terugbetaald (de terugvordering). Omdat eisers het niet met de afwijzing eens waren, hebben zij daartegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft de afwijzing nog eens beoordeeld, maar dat leidde niet tot een ander standpunt. Verweerder heeft het bezwaar daarom ongegrond verklaard. Omdat eisers het ook met het bestreden besluit niet eens zijn, hebben zij beroep bij de rechtbank ingesteld.
1.6
Eisers willen dat de rechtbank een oordeel geeft over de afwijzing van de aanvraag, het stopzetten van de betalingen van de voorschotten en de terugvordering van de voorschotten. De rechtbank zal in die volgorde bespreken wat eisers in beroep hebben aangevoerd en daar een oordeel over geven.
2. De wetsartikelen die voor deze zaak van belang zijn, staan in een bijlage bij deze uitspraak.
De afwijzing van de aanvraag om bedrijfskapitaal en levensonderhoud
Uitleg ‘levensvatbaar bedrijf’
3.1.
Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat het café volgens verweerder niet levensvatbaar is. Volgens verweerder moet een levensvatbaar bedrijf niet alleen voldoende geld voor levensonderhoud van de zelfstandige opleveren, maar ook voldoende geld voor aflossing van het bedrijfskrediet. Uit de exploitatieprognose komt naar voren dat er de komende jaren geen ruimte is om leningen af te betalen, aldus verweerder.
3.2.
Eisers vinden dat verweerder de term ‘levensvatbaar bedrijf’ niet goed heeft uitgelegd (‘verkeerd heeft gebruikt’). De aflossing van het bedrijfskrediet hoort daar niet bij te worden betrokken. Dit volgt volgens eisers uit de definitie van ‘levensvatbaar bedrijf’ in artikel 1, aanhef en onder c, van het Bbz. Verweerder gaat in zijn definitie van ‘levensvatbaar bedrijf’ uit van een situatie na bijstandverlening, terwijl aan hen juist geen bijstand is verleend.
3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder een juiste invulling gegeven aan de term ‘levensvatbaar bedrijf’. Uit deze definitie blijkt dat een inschatting moet worden gemaakt van de levensvatbaarheid van de onderneming. Daarbij moet ervan worden uitgegaan dat de aangevraagde bijstand voor bedrijfskapitaal is verleend en dat dat bedrijfskapitaal ook moet worden terugbetaald. Verder volgt uit deze definitie dat het inkomen van de ondernemer ná verlening van de aangevraagde bijstand (voor bedrijfskrediet en levensonderhoud) voldoende moet zijn om alle leningen te kunnen aflossen, om het bedrijf op peil te houden en om te voorzien in de kosten van het bestaan. Dit heeft de hoogste rechter in dit soort zaken, de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad), al in diverse uitspraken uitgemaakt. [1] Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of het bedrijf van eisers levensvatbaar is ook rekening moet worden gehouden met het aflossen van de lening die op grond van het Bbz is aangevraagd, ook al is die nog niet verstrekt..
3.4.
Deze beroepsgrond van eisers slaagt niet.
Het IMK-advies
4.1.
Eisers hebben verder aangevoerd dat verweerder het advies van het IMK niet mocht gebruiken. Volgens eisers is het advies van het IMK en de conclusie van het IMK dat het bedrijf niet levensvatbaar is, onvoldoende gemotiveerd. Het gaat eisers er vooral om dat de werkelijke omzetcijfers hoger zijn dan de prognose van het IMK.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad is voor de beoordeling van de levensvatbaarheid van een bedrijf bepalend de situatie van het bedrijf ten tijde van het besluit op de aanvraag. Met eventuele ontwikkelingen na dat tijdstip wordt geen rekening gehouden. Het gaat dus om de verwachting over de toekomst van het bedrijf op dát moment. Zie bijvoorbeeld de hiervoor al genoemde uitspraken van de Raad van 23 februari en 19 april 2016. Dat betekent dat de rechtbank de werkelijke omzetcijfers die zijn gehaald na de beslissing op de aanvraag op 17 maart 2016 buiten beschouwing moet laten.
4.3.
Verder volgt uit de al genoemde uitspraken van de Raad dat verweerder zich bij zijn besluitvorming met betrekking tot de levensvatbaarheid van een onderneming mag baseren op advies van een deskundige instantie zoals het IMK. Dit is slechts anders als het advies niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, feitelijke onjuistheden bevat of niet deugdelijk is gemotiveerd.
4.4.
Uit de adviezen van het IMK van 26 oktober 2015 en 14 maart 2016 blijkt het volgende. Volgens het IMK is een omzet van minimaal € 115.000 exclusief btw nodig om te kunnen spreken van een levensvatbaar bedrijf. Eisers hebben in 2015 een omzet gehaald van € 52.000 exclusief btw. Zij hebben verder een omzet begroot van € 75.800 in 2016 en van € 89.600 in 2017. Ook het IMK gaat ervan uit dat de omzet de komende jaren zal stijgen, maar het IMK verwacht lagere cijfers. Het IMK verwacht dat de omzet in 2016 € 62.500 zal zijn en in 2017 € 70.000. De omzet zal onvoldoende zijn om te komen tot een passende exploitatie. De verwachting van eisers dat de opening van een terras en zondagsopenstelling voor een forse kentering zullen zorgen, lijkt volgens het IMK met name aanbodgedreven en is niet gestoeld op objectieve branche- en marktgegevens. De bedrijfsformule, waarbij een brede doelgroep wordt aangesproken, een uiteenlopende menukaart wordt geserveerd en diverse activiteiten worden georganiseerd, heeft volgens het IMK een beperkte commerciële kracht. De wijze waarop het bedrijfsbeleid wordt ingericht, komt niet voort uit een doordachte visie op de bedrijfsvoering, aldus het IMK. Ook is er sprake van hoge privé-onttrekkingen.
4.5.
Eisers vinden niet dat de oriëntatie van hun doelgroep te breed is, dat het terras ondoordacht is, dat de toename van de omzet ontoereikend zal zijn en dat sprake is van hoge privé-onttrekkingen. De hoge privé-onttrekkingen in 2015 zijn het gevolg van eenmalige kosten, zoals de aflossing van een lening, het betalen van een aannemer die een verbouwing heeft verricht en de aanschaf van een tweedehands auto, aldus eisers.
4.6.
De rechtbank is van oordeel dat het IMK deskundig is over diverse aspecten van ondernemerschap. Het oordeel van het IMK over de doelgroeporiëntatie, de verwachte omzetstijging van het terras en de omzet die nodig is voor een levensvatbare onderneming, weegt daarom voor de rechtbank zwaar. De rechtbank is ook van oordeel dat het IMK zijn conclusies op deze punten voldoende zorgvuldig heeft onderbouwd en voldoende heeft gemotiveerd. Eisers hebben geen objectieve gegevens – zoals een deskundig tegenadvies – overgelegd die doen twijfelen aan de beoordeling van het IMK op deze punten. De uitgebreide reactie die eisers zelf naar aanleiding van het eerste advies hebben opgesteld, vindt de rechtbank hiervoor niet voldoende. Deze reactie is immers gebaseerd op hun eigen ervaringen, plannen en aannames en niet onderbouwd met branche- of marktgegevens.
4.7.
Over de privé-onttrekkingen oordeelt de rechtbank als volgt. In zijn advies van 14 maart 2016 heeft het IMK de privé-onttrekkingen van eisers voor de jaren 2016 en 2017 vastgesteld op € 25.000 per jaar. Het IMK gaat hiervan uit omdat eisers in 2015 voor een bedrag van € 18.700 aan privé-onttrekkingen hebben gedaan en zij daarnaast maandelijks nog eerst een WW-uitkering en daarna een Bbz-voorschot ontvingen. Eiser hebben niet beweerd dat dit bedrag niet juist is. Eisers hebben aangevoerd dat de privé-onttrekkingen in 2015 te maken hadden met eenmalige kosten. Zij hebben een overzicht van hun boekhouder overgelegd waarin staat dat een bedrag van € 2.377 zag op brandstofkosten, € 10.000 op terugbetalen van familie-inbreng en € 6.321 op privé-mutatie/levensonderhoud. In beroep hebben eisers aangevoerd dat de privé-onttrekkingen te maken hadden met het aflossen van een persoonlijke lening, het betalen van een aannemer die een verbouwing zwart had verricht en de aanschaf van een tweedehands auto. Eisers hebben geen onderbouwing gegeven van al deze posten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eisers onvoldoende hebben onderbouwd dat de privé-onttrekkingen allemaal betrekking hadden op eenmalige kosten. Dat betekent dat het IMK niet onzorgvuldig is geweest door het hele bedrag van € 18.700 te gebruiken bij het vaststellen van de privé-onttrekkingen voor 2016 en 2017. Omdat eisers daarnaast in 2015 ook nog enkele maanden een WW-uitkering en enkele maanden een Bbz-voorschot hebben ontvangen, is de rechtbank van oordeel dat het IMK voldoende heeft onderbouwd waarom het de privé-onttrekkingen voor 2016 en 2017 op € 25.000 heeft gesteld.
4.8.
De beroepsgronden van eisers tegen het IMK-advies slagen dus niet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij zijn besluiten uit mocht gaan van het advies van het IMK.
5. Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bedrijf van eisers niet levensvatbaar was op het moment dat het besluit op de aanvraag werd genomen. De aanvraag van eisers om bijstand voor bedrijfskapitaal en levensonderhoud is dan ook terecht afgewezen. Het beroep is dan ook ongegrond, voor zover het is gericht tegen de afwijzing van de aanvraag.
De voorschotten: het stopzetten en de terugvordering
Het stopzetten van de betalingen
6.1.
Eisers hebben ter zitting aangevoerd dat verweerder ten onrechte na januari 2016 de voorschotbetalingen heeft stopgezet. Verweerder is bij die beslissing uitgegaan van verkeerde omzetcijfers.
6.2.
De rechtbank kan dit onderdeel niet beoordelen in het kader van deze beroepsprocedure. Het primaire besluit van 17 maart 2016 ziet alleen op de afwijzing van de aanvraag en op de terugvordering van de al betaalde voorschotten. Dit besluit zegt niks over het stopzetten van de voorschotbetalingen. Ook het bestreden besluit van 19 juli 2016 zegt daar niks over. Dat betekent dat het stopzetten van de voorschotten geen onderdeel uitmaakt van deze procedure.
De terugvordering
7.1.
Eisers hebben tot slot nog beroepsgronden aangevoerd tegen het terugvorderen van de voorschotten. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het beroep van eisers in zoverre niet-ontvankelijk is, omdat eisers geen bezwaar gemaakt tegen de terugvordering.
7.2
Een belanghebbende die verwijtbaar geen bezwaar maakt tegen een besluit, is op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet-ontvankelijk als hij wel beroep instelt tegen de beslissing op het bezwaar. Volgens vaste rechtspraak van de Raad geldt dit ook als geen bezwaar is gemaakt tegen een onderdeel van een besluit. De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit van 17 maart 2016 uit twee onderdelen bestaat. Eisers hebben wel bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit van 17 maart 2016, maar niet tegen alle onderdelen van dat besluit. Ten eerste gaat het om de afwijzing van de aanvraag en ten tweede om de terugvordering van de voorschotten. In het bezwaarschrift is uitsluitend verwezen naar de afwijzing van de aanvraag: “Hierbij gaat mijn bezwaarschrift inzake afwijzing van de Bbz-aanvraag dd. 17 maart 2016. Het bezwaar betreft de onjuiste beoordeling door het IMK (ref. mw. [naam] ) van de ingediende stukken”. Uit het bezwaarschrift blijkt niet dat het bezwaar ook was gericht tegen de terugvordering van de voorschotten. Ook is niet gebleken dat het eisers niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar hebben gemaakt tegen de terugvordering. Daarvoor is niet voldoende dat zij in bezwaar geen professionele rechtsbijstand hadden. Dat is immers hun eigen keuze geweest. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het beroep van eisers niet-ontvankelijk is, voor zover dat is gericht tegen de terugvordering van voorschotten. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van eisers tegen de terugvordering van de voorschotten.
Conclusie
8. De conclusie van deze uitspraak is dat zowel de afwijzing van de aanvraag als de terugvordering van de voorschotten in stand blijft.
9. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de terugvordering van voorschotten;
- verklaart het beroep ongegrond voor zover gericht tegen de afwijzing van de aanvraag om bijstand voor bedrijfskapitaal en levensonderhoud.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, rechter, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2016.
de griffier, de rechter,
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bbz, voor zover van belang, wordt onder levensvatbaar bedrijf verstaan: het bedrijf waaruit de zelfstandige naar verwachting na bijstandsverlening een inkomen zal verwerven dat, samen met het overige inkomen, toereikend is voor de voortzetting van het bedrijf en voor de voorziening in het bestaan.
Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bbz kan algemene bijstand worden verleend aan de persoon of de echtgenoot van de persoon die uit hoofde van werkloosheid een uitkering ontvangt en die een bedrijf of zelfstandig beroep begint dat levensvatbaar is.
Op grond van artikel 2, tweede lid, van het Bbz, voor zover van belang, kan bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal slechts worden verleend aan de zelfstandige, bedoeld in onderdeel b van het eerste lid.
Op grond van artikel 6:13 van de Awb, voor zover van belang, kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen een besluit.