ECLI:NL:RBAMS:2016:854 - Rechtbank Amsterdam - Beoordeling invordering verbeurde dwangsom wegens strijdi...

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 15/6327

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2016 in de zaak tussen

[naam eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. S.M. van de Weijer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Uithoorn, verweerder

(gemachtigde: mr. E.C. van der Salm).

Procesverloop

Bij besluit van 13 januari 2015 (het primaire besluit) is verweerder tot invordering overgegaan van de van rechtswege verbeurde dwangsom van € 10.000,- .

Bij besluit van 26 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2015.

Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. B. de Bruin.

Overwegingen

1. Eiser is eigenaar van het [naam perceel 1] te [woonplaats] (het perceel). In het bestemmingsplan “De Kwakel” (het bestemmingsplan) heeft het perceel de bestemming ‘Kantoor’ met de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. Op het perceel staan onder andere een bedrijfspand en een bedrijfswoning. Op grond van artikel 1.24 van het bestemmingsplan is een bedrijfswoning slechts bedoeld voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is (het noodzakelijkheidscriterium). Eiser heeft de bedrijfswoning sinds 2002 via de heer [naam persoon 1] , makelaar bij [naam bedrijf] . (de makelaar), verhuurd aan Poolse werknemers.

2. Bij besluit van 12 mei 2014 heeft verweerder eiser gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de bedrijfswoning binnen zes weken te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 10.000,- ineens. Het strijdige gebruik bestaat uit de verhuur van de bedrijfswoning aan meerdere afzonderlijke personen die volgens verweerder geen directe relatie hebben met het bedrijf ter plaatse.

Eiser heeft tegen het besluit van 12 mei 2014 bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 2 oktober 2014 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit op bezwaar geen beroep ingesteld, zodat het in rechte vaststaat. Dat betekent dat in deze procedure, waar de toetsing van de invorderingsbeschikking voorligt, de rechtmatigheid van de last onder dwangsom niet meer aan de orde is. Er kan dus geen oordeel meer worden gegeven over de vraag of verweerder bevoegd was om tot handhaving over te gaan en of hij van die bevoegdheid op een juiste wijze gebruik heeft gemaakt. Hetzelfde geldt voor de hoogte of evenredigheid van de dwangsom. De rechtbank zal daarom de gronden van eiser die betrekking hebben op de last onder dwangsom onbesproken laten.

3. Verweerder heeft eiser bij brief van 12 november 2014 (de rechtbank begrijpt 18 november 2014
)te kennen gegeven dat de toezichthouder van verweerder op 18 november 2014 heeft geconstateerd dat de overtreding niet beëindigd is. De bedrijfswoning wordt door meerdere afzonderlijke personen bewoond en dus heeft eiser volgens verweerder een dwangsom van € 10.000,- verbeurd. Bij de brief van verweerder is een gedateerd en ondertekend rapport van de toezichthouder gevoegd, inclusief tijdens de controle gemaakte foto’s van de gezamenlijke woonkamer en vier slaapkamers. In het rapport staat dat verweerder tijdens de controle vijf personen heeft aangetroffen in de woning en dat door deze personen is verklaard dat vier personen sinds ongeveer twee maanden in de woning verblijven. Verder blijkt dat de bewoners hebben verklaard niet werkzaam te zijn in het naastgelegen bedrijf van eiser. Op 3 december 2014 heeft verweerder, naar aanleiding van de door de heer [naam persoon 1] namens eiser ingediende zienswijze, nogmaals een controle uitgevoerd in de bedrijfswoning. De toezichthouder heeft van de controle een rapport opgemaakt, dat is gedateerd en ondertekend. In dit rapport staat dat de toezichthouder op 3 december 2014 twee Poolse mannen in de woning heeft aangetroffen, wiens identiteit is vastgesteld op grond van hun identiteitsbewijs. De mannen hebben verklaard dat zij in de woning wonen, en dat zij niet bij eiser werken maar bij een ander bedrijf. Verder heeft een van hen, de heer [naam persoon 2] , verklaard dat zijn partner mevrouw [naam persoon 3] ook in de woning woont en dat zij sinds één week vier uur per week bij eiser werkt. De overige dagen/uren werkt zij bij een ander bedrijf. Er woont nog een andere vrouw; zij werkt bij een glastuinbouwbedrijf, aldus tot slot de verklaring in het rapport.

4. Bij het primaire besluit is verweerder, zich baserend op de bevindingen tijdens de controles op 18 november 2014 en 3 december 2014, tot invordering overgegaan van de verbeurde dwangsom. Bij brief van 18 maart 2015 heeft verweerder eiser uitstel van betaling verleend tot zes weken na het besluit op bezwaar. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiser, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 3 augustus 2015, ongegrond verklaard. Bij brief van 19 oktober 2015 heeft verweerder eiser nogmaals uitstel van betaling verleend tot twee weken na de uitspraak van de rechtbank.

5. De begunstigingstermijn is bij brief van 17 juni 2014 opgeschort tot zes weken na het besluit op bezwaar. Tussen partijen is niet meer in geschil dat na afloop van de begunstigingstermijn, die eindigde op 17 november 2014, in de bedrijfswoning op het perceel van eiser vier personen woonden. Evenmin is in geschil dat deze personen geen werkzaamheden verrichtten op het perceel van eiser en dat hun huisvesting in de bedrijfswoning niet noodzakelijk was. Verder is niet in geschil dat, in ieder geval op 3 december 2014, een van de vier bewoners mevrouw [naam persoon 3] was en dat zij vier uur per week schoonmaakwerkzaamheden voor eiser verrichtte, maar dat voor het uitvoeren van deze schoonmaakwerkzaamheden het niet noodzakelijk was om op het perceel van eiser gehuisvest te zijn. De bewoning van de bedrijfswoning, zoals die is geconstateerd na 17 november 2014, was dus in strijd met het bestemmingsplan. Daarmee staat vast dat sprake was van een overtreding van de aan eiser opgelegde last, omdat eiser de met het bestemmingsplan strijdige bewoning niet heeft beëindigd dan wel beëindigd heeft gehouden. Verweerder was dus bevoegd om over te gaan tot invordering.

6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) moet bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend (zie de uitspraak van 15 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:32). Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

7. Eiser voert aan dat hij heeft vertrouwd op informatie die verweerder hem heeft verstrekt nadat hij al op 31 augustus 2014 de illegale huursituatie in de bedrijfswoning had beëindigd door het contract met de toenmalige bewoners op te zeggen en de woning te ontruimen. Eiser heeft verweerder toen telefonisch van de ontruiming op de hoogte gebracht, en vervolgens met verweerder besproken hoe hij zou kunnen voorkomen dat opnieuw een last onder dwangsom zou worden opgelegd. Zijn makelaar heeft gesproken met ambtenaar [naam persoon 4] (de ambtenaar) over mogelijkheden om binnen het bestemmingsplan bewoning te realiseren in de bedrijfswoning op zijn perceel. Volgens eiser heeft de ambtenaar toen gezegd dat de verhuur van de woning aan een Poolse dame die als schoonmaakster in dienst zou zijn bij het bedrijf van eiser in principe goed was, als zij werkzaam zou zijn voor het bedrijf van eiser en een en ander zou zijn opgenomen in de arbeidsovereenkomst. Als dit niet in orde zou zijn, zou de ambtenaar dat nog laten weten. Eiser zegt de arbeidsovereenkomst en het huurcontract ook te hebben toegestuurd aan de ambtenaar. Eiser dacht vervolgens dat het in orde was. Uit de besluitvorming rond de invordering bleek echter dat hij niet had voldaan aan de eisen van het bestemmingsplan, in het bijzonder het noodzakelijkheidscriterium. Dat had de ambtenaar volgens eiser moeten weten en moeten zeggen op het moment dat hij de mogelijkheden met eiser besprak. Dat de ambtenaar dat niet heeft gedaan en eiser vervolgens is uitgegaan van de eerdere volgens eiser verstrekte informatie, levert schending van het vertrouwensbeginsel op, zo begrijpt de rechtbank eisers betoog.

8. De rechtbank stelt vast dat verweerder niet betwist dat de makelaar namens eiser eind augustus 2014 contact heeft gehad met de ambtenaar van verweerder. Verweerder betwist wel dat de ambtenaar een concrete toezegging heeft gedaan. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de ambtenaar destijds aan eiser heeft gemeld dat er een nauwe verbondenheid moet zijn van degene die in de bedrijfswoning woont met het bedrijf op het perceel. De rechtbank ziet geen aanleiding daaraan te twijfelen. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat de ambtenaar heeft verklaard dat hij aan de makelaar van eiser heeft gemeld dat op basis van het bestemmingsplan er een noodzaak moet zijn om nabij het bedrijf te wonen en dat de nieuwe huurder er mocht wonen met een betrokkenheid bij het bedrijf en een arbeidsovereenkomst, maar wel binnen de regels van het bestemmingsplan. De rechtbank ziet in de door eiser overgelegde schriftelijke verklaring van de makelaar geen aanleiding daar anders over te denken. De rechtbank is van oordeel dat de ambtenaar geen onjuiste informatie heeft verstrekt, nu hetgeen hij heeft gemeld in lijn is met het noodzakelijkheidscriterium in het bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van een ondubbelzinnige, concrete toezegging die inhield dat bewoning van de woning door mevrouw [naam persoon 3] , mits dit in de arbeidsovereenkomst was opgenomen, niet in strijd zou zijn met het bestemmingsplan. De rechtbank laat daarbij in het midden of de ambtenaar bevoegd zou zijn geweest een dergelijke toezegging te doen. Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.

9. Eiser voert aan dat hij niet de intentie had om het illegale gebruik van de bedrijfswoning na 31 augustus 2014 voort te zetten. Dit blijkt uit het feit dat hij de opzegging van het huurcontract en de ontruiming van de bedrijfswoning eind augustus 2014 telefonisch heeft gemeld bij verweerder en uit het feit dat hij zich heeft laten informeren door verweerder over de mogelijkheden voor bewoning conform het bestemmingsplan. Verweerder had deze gang van zaken en goede bedoelingen van eiser als bijzondere omstandigheden moeten aanmerken op grond waarvan verweerder af had moeten zien van invordering.

10. De rechtbank ziet in het door eiser aangevoerde geen grond om aan te nemen dat sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van invordering van de verbeurde dwangsom af had moeten zien. Er staat niets op schrift over de ontruiming van de bedrijfswoning op 31 augustus 2014, en ook als dat wel het geval was geweest en inderdaad op die datum ontruiming heeft plaatsgevonden, blijft staan dat de begunstigingstermijn op dat moment nog liep. Eiser was van die termijn middels de last op de hoogte, evenals van de inhoud van de last, die niet alleen zag op het beëindigen maar ook op het beëindigd houden van met het bestemmingsplan strijdige bewoning. Eveneens was hij middels de last op de hoogte van de consequenties van het niet nakomen van de last. De goede intenties van eiser die zouden blijken uit het feit dat hij melding en navraag bij verweerder heeft gedaan, kunnen in dit kader dan ook geen rol spelen. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat het naar zijn zeggen verstrekken van onjuiste informatie van de zijde van verweerder als bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt, verwijst de rechtbank naar hetgeen hierboven onder 8 is overwogen. Daar is al geoordeeld dat niet aannemelijk is dat verweerder onjuiste informatie heeft verstrekt. Hetgeen eiser verder heeft aangevoerd in het kader van bijzondere omstandigheden, leidt niet tot een ander oordeel.

11. Eiser voert verder aan dat het onzorgvuldig is dat verweerder geen rapport heeft opgemaakt van de telefonische melding van de ontruiming in augustus 2014 en geen controle heeft uitgevoerd naar aanleiding van de melding. Verder betoogt eiser dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat verweerder daarin niet ingaat op alle ontwikkelingen vanaf augustus 2014 en niet vermeldt dat er overleg tussen verweerder en eiser is geweest.

12. De rechtbank is van oordeel dat het feit dat verweerder niet al daags na de telefonische melding van de ontruiming de bedrijfswoning heeft gecontroleerd, niet tot gevolg heeft dat sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek in de besluitvorming. De begunstigingstermijn liep ten tijde van die melding immers nog en verweerder was niet gehouden om voor het einde van die termijn te controleren of aan de last was voldaan. Zoals hiervoor is overwogen zag de last niet alleen op het beëindigen maar ook op het beëindigd houden van met het bestemmingsplan strijdige bewoning. Mogelijk zou zich daarom, zoals in dit geval, na het einde van de begunstigingstermijn alsnog een overtreding van de last kunnen voordoen. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voldoende is ingegaan op de bezwaargronden van eiser en het besluit dus voldoende is gemotiveerd.

13. Eiser voert verder aan dat ook het feit dat verweerder geen verslag van de hoorzitting heeft gemaakt, getuigt van onzorgvuldigheid. Bovendien is verweerder op grond van artikel 7:7 van Pro de Awb verplicht een verslag op te maken en blijkt in ieder geval niet uit het bestreden besluit – mocht verweerder daar naar willen verwijzen – wat er allemaal op de hoorzitting is besproken.

14. Ingevolge artikel 7:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient van het horen een verslag gemaakt te worden. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 12 januari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP0546) heeft overwogen blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1988/99, 21 221, nr. 3, p. 151) blijkt dat met verslag een schriftelijk verslag wordt bedoeld. De plicht tot schriftelijke verslaglegging kan op verschillende wijzen worden vormgegeven. Zo kan ook uit de beslissing op bezwaar blijken wat op de hoorzitting is verhandeld. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:7 van Pro de Awb genomen, nu pas na het instellen van het beroep een schriftelijk verslag is gemaakt en uit de beslissing op bezwaar niet blijkt wat op de hoorzitting verhandeld is. Omdat eiser – op zijn verzoek – de beschikking gekregen heeft over de audioweergave van de hoorzitting en omdat er na het instellen van het beroep alsnog een verslag van de hoorzitting is gemaakt, is eiser daardoor echter niet benadeeld en zal de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb aan dit gebrek voorbijgaan.

15. Het beroep is ongegrond.

16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. J.M. Breimer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2016.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.