Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/7652
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juli 2016 in de zaak tussen
[de vrouw] , te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. A. Barada,
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Noord van de gemeente Amsterdam,verweerder,
gemachtigde: mr. P.J.M. Nooij.
Tevens hebben als partij aan het geding deelgenomen:
[de persoon 1] en [de persoon 2] ,wonende te Amsterdam, derde-belanghebbenden,
gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk.
Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het aanbrengen van een houten vlonder op het [perceel] in Amsterdam (het perceel).
Bij besluit van 19 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van de derde-belanghebbenden tegen het primaire besluit gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De derde-belanghebbenden hebben een zienswijze ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en door haar partner [de man] en [de persoon 3] , deskundige. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [de persoon 4] . De derde-belanghebbenden zijn vertegenwoordigd door [de persoon 1] .
Overwegingen
1.1.
Op 10 mei 2014 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van een houten vlonder van 5,5 bij 4 meter aan de achterzijde van het perceel. Het betreft een aanvraag ter legalisatie, omdat de desbetreffende vlonder reeds was geplaatst.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning aan eiseres verleend. Hierbij heeft verweerder, samengevat en voor zover van belang, overwogen dat het aanbrengen van de vlonder niet in strijd is met het bestemmingsplan.
De derde-belanghebbenden, die woonachtig zijn op het naastgelegen [het perceel] , hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van de derde-belanghebbenden gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Hierbij heeft verweerder, samengevat, overwogen dat een deel van de vlonder in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder is niet bereid om voor het bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan.
2.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
2.2.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
2.3.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de aanvraag voor het bouwen van een bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij het bouwen niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo.
Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt de aanvraag, in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
2.4.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1° met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking;
2° in de bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) aangewezen gevallen.
2.5.
Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
2.6.
Op grond van artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 10 m, en
b. de oppervlakte niet meer dan 50 m².
3.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de plankaart niet nauwkeurig is. In de plankaart is een rechte lijn getrokken tussen twee coördinaten, terwijl de bestaande oeverlijn gelegen tussen de twee coördinaten gevolgd had moeten worden. Daardoor is een stuk tuin planologisch omgezet in de bestemming ‘Water’, terwijl er feitelijk geen sprake is van water, maar van tuin. Om die reden vallen twee hoeken van de vlonder in de bestemming ‘Water’. Met de door haar ingediende zienswijze tegen het ontwerp bestemmingsplan is bij het vaststellen van het bestemmingsplan geen rekening gehouden. Verder heeft eiseres aangevoerd dat verweerder zich onvoldoende heeft vergewist van de bedoeling van de planwetgever. Het kan geenszins de bedoeling van de planwetgever zijn geweest om grond/tuin als ‘Water’ te bestemmen. Bij een discrepantie tussen plankaart en planregels prevaleren de regels boven de verbeelding, omdat deze de bedoelingen van de planwetgever het duidelijkst aangeven. In dit verband heeft eiseres verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 februari 2004, Gst. 2004, 7212. De rechtbank gaat ervan uit dat eiseres doelt op de uitspraak van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2004:AO3374 (Gst. 2004, 129).
3.2.
De rechtbank stelt vast dat ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Landelijk Noord’, dat op 26 juni 2013 door de stadsdeelraad is vastgesteld en op 8 oktober 2014 onherroepelijk is geworden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat een deel van het bouwplan (de vlonder) is gesitueerd in de bestemming ‘Water’. Dit volgt uit het memo van RHO (Adviseurs voor Leefruimte) van 6 juli 2015, waarin de vlonder is ingetekend op de plankaart. Eiseres heeft ter zitting ook feitelijk bevestigd dat een (klein) deel van de vlonder in de bestemming ‘Water’ is gesitueerd. Twee hoeken van de vlonder vallen volgens eiseres in de bestemming ‘Water’, omdat op de plankaart een rechte lijn is getrokken tussen twee coördinaten en niet de oeverlijn is gevolgd. Wat daar ook van zij, vast staat dat het bestemmingsplan, en de daarvan deel uitmakende plankaart, onherroepelijk is. Zowel het bestemmingsplan als de wijze van totstandkoming van het bestemmingsplan en de (details op de) plankaart zijn in deze beroepsprocedure dan ook een vaststaand gegeven en kunnen in deze procedure niet meer ter discussie worden gesteld. De beroepsgronden van eiseres die daarop betrekking hebben, slagen dan ook niet.
3.3.
De uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2004, waarop eiseres zich heeft beroepen, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In deze uitspraak was sprake van een situatie waarin uit een planvoorschrift volgde dat ter plaatse geen zomerhuizen mochten worden gebouwd, terwijl op de plankaart ter plaatse de aanduiding “vRz” (bouwen van zomerhuizen toegestaan) was opgenomen. De Afdeling overwoog in deze uitspraak, samengevat, dat bij onverenigbaarheid van aanduidingen op de plankaart en de bewoordingen van een planvoorschrift in het belang van de rechtszekerheid voorrang dient te worden gegeven aan het planvoorschrift. Van een dergelijke onverenigbaarheid is in dit geval echter geen sprake. Het gaat hier immers om een plankaart die, volgens eiseres, voor wat betreft de bestemmingen ‘Water’ en ‘Tuin’ niet overeenstemt met de feitelijke bestaande oeverlijn, en niet om onverenigbaarheid van de plankaart met een planvoorschrift zoals in de aangehaalde uitspraak.
3.4.
In artikel 22.1 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Landelijk Noord’ is, voor zover hier van belang, bepaald dat de voor ‘Water’ aangewezen gronden zijn bestemd voor (a) water en (h) ter plaatse van de aanduiding ‘steiger’ voor een steiger, niet zijnde steigers behorende bij woonboten, buitencategorie woonboten, woonarken en woonvaartuigen, voor één of meerdere boten.
In artikel 22.3, onderdeel o, van de planvoorschriften is, voor zover van belang, bepaald dat het niet is toegestaan de gronden en bebouwing te gebruiken of te laten gebruiken ten behoeve van aanleg- en/of terrasvlonders al dan niet in of boven water.
3.5.
Niet in geschil is dat op de plankaart geen sprake is van de aanduiding ‘steiger’ op de locatie waar de vlonder is gerealiseerd en waarop de aanvraag ziet. Aangezien een deel van de vlonder is gesitueerd op gronden waarop de bestemming ‘Water’ rust en de vlonder in strijd is met deze bestemming, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De mate van overschrijding is daarbij niet van belang. Bovendien gaat het niet om een overschrijding van luttele centimeters. Dit blijkt uit de tekening opgenomen in de memo van RHO, waarin de vlonder is ingemeten in de plankaart, en is aangegeven dat de vlonder (maximaal) 1 meter in de bestemming ‘Water’ uitsteekt.
4.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder een omgevingsvergunning had moeten verlenen voor het deel van de vlonder dat in de bestemming ‘Tuin’ ligt en daardoor niet in strijd is met het bestemmingsplan.
4.2.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling dient het besluit omtrent verlening van een bouwvergunning te worden genomen op de daartoe strekkende aanvraag. Slechts indien het bouwplan kan worden verdeeld in onderdelen die, zowel in bouwkundig, als in functioneel opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden, mag voor een deel daarvan bouwvergunning worden verleend, zonder dat de aanvraag is gewijzigd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7598. Naar het oordeel van de rechtbank is deze jurisprudentie ook onder de Wabo van toepassing voor omgevingsvergunningen voor het bouwen van een bouwwerk. Het bouwplan betreft een vlonder. De vlonder kan niet worden verdeeld in onderdelen die in bouwkundig en functioneel opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. Verweerder diende dan ook te beslissen op de aanvraag voor de gehele vlonder en kon geen omgevingsvergunning verlenen voor het deel van de vlonder dat is gelegen in de bestemming ‘Tuin’.
5.1.
Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat verweerder haar in de gelegenheid had moeten stellen om haar aanvraag zodanig aan te passen dat de strijdigheid met het bestemmingsplan zou worden weggenomen en het bouwplan wel geheel op gronden met de bestemming ‘Tuin’ zou zijn gesitueerd.
5.2.
Ook hierin volgt de rechtbank eiseres niet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het bestuursorgaan onder omstandigheden gerechtigd en in bepaalde gevallen verplicht om de indiener van de aanvraag in de gelegenheid te stellen de aanvraag te wijzigen of aan te vullen om de strijdigheid met het bestemmingsplan weg te nemen, indien deze wijziging of aanvulling van ondergeschikte aard is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:364. In dit geval is echter niet in de aanvraagfase geconstateerd dat het bouwplan voor een deel in strijd was met het bestemmingsplan, maar eerst tijdens het bezwaar van de derde-belanghebbenden tegen een verleende omgevingsvergunning. Bovendien betrof het een aanvraag ter legalisatie van een reeds gerealiseerde vlonder en ging het, zoals uit de inmeting van RHO volgt, niet om een overschrijding van luttele centimeters. Onder deze omstandigheden was verweerder, mede gelet op de belangen van de derde-belanghebbenden (tevens bezwaarmakers), naar het oordeel van de rechtbank niet gehouden om eiseres in het kader van de bezwaarprocedure van de derde-belanghebbenden in de gelegenheid te stellen haar aanvraag aan te passen.
6.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het overgangsrecht van artikel 40.2 van de planvoorschriften. Het gebruik van de tuin is altijd in overeenstemming van de bestemming ‘Tuin’ geweest, aldus eiseres.
6.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. In artikel 40.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Het gaat in dit geval echter niet om het gebruik van grond, zoals eiseres kennelijk meent, maar om het gebruik (en het bouwen) van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan. Aangezien de vlonder in 2014 is gerealiseerd en het bestemmingsplan op 10 oktober 2013 in werking is getreden, is het bouwwerk (de vlonder) eerst ná de inwerkingtreding van het bestemmingsplan gerealiseerd. Het overgangsrecht van artikel 40.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is daarom niet van toepassing op de vlonder.
7.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat sprake is van een zogenaamd kruimelgeval en dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen omgevingsvergunning kan worden verleend om af te wijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo in samenhang met artikel 4, derde lid, van Bijlage II bij het Bor. Het bouwplan is niet in strijd met het kruimelgevallenbeleid, aldus eiseres.
7.2.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat de vlonder weliswaar is aan te merken als een zogenaamd kruimelgeval, maar dat het niet past in het kruimelgevallenbeleid dat wordt gehanteerd. Het bestemmingsplan heeft een zeer conserverend karakter en het gebied is aangewezen als Rijks beschermd stads-/dorpsgezicht. Om het water zoveel mogelijk open en zichtbaar te houden gaat het bestemmingsplan uit van zeer beperkte bouw- en gebruiksmogelijkheden. In het bestemmingsplan is al een ruimtelijke afweging gemaakt dat dit soort bouwwerken in of boven het water niet aanvaardbaar zijn. Daarvan afwijken zou een zeer ongewenste precedentwerking hebben en de deur openzetten voor meer terrassen en bouwwerken in of boven het water en dat wil het bestemmingsplan juist tegengaan, aldus verweerder.
7.3.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2º, van de Wabo juncto artikel 2.7 van het Bor en artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Bor is verweerder bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan. De in artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor genoemde categorieën worden in de regel ‘kruimelgevallen’ genoemd.
7.4.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling behoort de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan tot de bevoegdheid van het bestuursorgaan, waarbij het bestuursorgaan beleidsvrijheid heeft. De rechter moet deze beslissing van het bestuursorgaan terughoudend toetsen, hetgeen wil zeggen dat de rechter zich moet beperken tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor geen omgevingsvergunning te verlenen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:54.
7.5.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank is van oordeel, dat het Kruimelgevallenbeleid van verweerder in dit geval niet van toepassing is. Het Kruimelgevallenbeleid heeft uitsluitend betrekking op bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II bij het Bor en op dakkapellen, dakopbouwen of gelijksoortige uitbreidingen van een gebouw als bedoeld in artikel 4, aanhef en vierde lid, van bijlage II bij het Bor. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat voor de overige categorieën van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor geen beleid geldt, maar dat het al dan niet afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van deze categorieën per geval gemotiveerd moet worden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op de motivering die hiervoor in het bestreden besluit is gegeven, in redelijkheid kunnen besluiten om geen omgevingsvergunning te verlenen voor de vlonder. Daarbij heeft verweerder gewicht mogen toekennen aan het conserverende karakter van het bestemmingsplan en aan de ongewenste precedentwerking die zou uitgaan van het verlenen van een omgevingsvergunning voor een vlonder die deels op gronden met de bestemming ‘Water’ rust.
8. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, rechter, in aanwezigheid van Mr. T.E. Bouwmeester, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2016.
griffier
is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.