Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 16/3573 en AMS 16/6747
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2017 in de zaken tussen
[eiser] ,te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. B.J. Meruma),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie stadsdeel Oost van de gemeente Amsterdam,verder: het algemeen bestuur,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verder: het college,
tezamen: verweerders,
(gemachtigde namens verweerders : mr. S. Haak).
Procesverloop
Over het beroep met zaaknummer AMS 16/3573
In zijn brief van 26 november 2015 heeft het algemeen bestuur eiser bericht dat niet zal worden meegewerkt aan het verzoek om de ligplaatsen van de woonboten [naam 1] en [naam 2] te legaliseren. Daarnaast heeft het algemeen bestuur een aantal alternatieve ligplaatsen aangeboden.
Met zijn besluit van 12 april 2016 (het bestreden besluit 1) heeft het algemeen bestuur het bezwaar van eiser tegen de brief van 26 november 2015 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Over het beroep met zaaknummer AMS 16/6747
Met zijn besluit van 21 juli 2016 (het bestreden besluit 2) heeft het college beslist dat eiser een dwangsom van € 20.000, - ineens moet betalen als hij zijn woonboten aan [adres] te Amsterdam niet binnen zes maanden weghaalt.
Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt. Op 30 september 2016 heeft eiser het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft daarmee ingestemd. Het bezwaarschrift is vervolgens als beroepschrift doorgezonden naar de rechtbank, waar het als beroepschrift in behandeling is genomen.
Eiser heeft op 7 december 2016 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 24 januari 2017 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het bestreden besluit 2 tot de uitspraak op het beroep geschorst.
Ten aanzien van beide beroepen
De zaken zijn gevoegd behandeld tijdens de zitting van 28 september 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
De feiten
1.1 Eiser is eigenaar van de woonboten [naam 1] en [naam 2] (hierna: de woonboten). De woonboten liggen sinds 1979 respectievelijk 1980 aan [adres] (hierna: de locaties). De locaties vielen toen nog onder de gemeente Diemen. Op dat moment gold er geen bestemmingsplan. Het Algemeen uitbreidingsplan van de gemeente Diemen uit 1964 (AUP) was destijds van kracht waarbij de locaties de bestemming “Water” hadden. In het AUP waren geen verbodsregels opgenomen. In de jaren ’90 heeft er een grenscorrectie plaatsgevonden waarna de locaties binnen de gemeente Amsterdam vielen. Met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan [naam 3] ” [1] (het bestemmingsplan 1996) is het innemen van ligplaatsen op de locaties niet positief bestemd. Eiser heeft daar bij de totstandkoming van het bestemmingsplan 1996 ook niet om gevraagd. In het huidige bestemmingsplan [naam 3] ” [2] (het bestemmingsplan 2013) zijn de ligplaatsen op de locaties opnieuw niet positief bestemd.
1.2 Het algemeen bestuur heeft in zijn brief van 18 november 2014 eiser bericht dat voor het innemen van een ligplaats met de woonboten geen vergunning als bedoeld in de Verordening op het Binnenwater 2010 is verleend. Het innemen van een ligplaats is volgens het algemeen bestuur in strijd met het bestemmingsplan 2013. Het algemeen bestuur heeft eiser aangeboden de woonboten te verplaatsen naar een alternatieve locatie. Eiser heeft vervolgens tijdens een gesprek op 11 december 2014 aangegeven dat hij er de voorkeur aan geeft de ligplaatsen van de woonboten op de locaties te legaliseren. Hierop heeft het algemeen bestuur de in het kopje “Procesverloop” genoemde brief van 26 november 2015 aan eiser gestuurd en daarbij meegedeeld dat als eiser niet ingaat op het aanbod, de gemeente zal overgaan tot handhaving.
1.3 Op 6 januari 2016 heeft eiser twee afzonderlijke bezwaarschriften ingediend tegen de brief van 26 november 2015. Volgens eiser is deze brief gericht op rechtsgevolg vanwege de expliciet geformuleerde weigering om mee te werken aan legalisatie. Omdat aan eiser een verplaatsingsaanbod is gedaan, is volgens eiser daarnaast sprake van een verplaatsingsbesluit in de zin van het Verplaatsingsprotocol van Amsterdam-Oost.
1.4 Met het bestreden besluit 1 heeft het algemeen bestuur – conform het advies van de bezwaarschriftencommissie – de bezwaren van eiser niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 26 november 2015 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
1.5 Met het bestreden besluit 2 heeft het college vervolgens beslist dat de woonboten niet op de locaties mogen blijven liggen en daarom vóór 21 januari 2017 verplaatst moeten worden, op straffe van een dwangsom van €20.000.
Ten aanzien van het beroep met zaaknummer AMS 16/3573
2. De vraag die de rechtbank in deze zaak moet beantwoorden is of de brief van
26 november 2015, met daarin de vervatte beslissing van het algemeen bestuur dat niet zal worden meegewerkt aan legalisatie van de ligplaatsen van de woonboten op de huidige locaties en het aanbod tot verplaatsing van de woonboten, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb .
Standpunt van het algemeen bestuur
3.1
Volgens het algemeen bestuur is de mededeling dat niet zal worden meegewerkt aan legalisatie geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat de mededeling niet is gericht op enig rechtsgevolg en ook geen wijziging in de rechten en plichten van eiser doet ontstaan. Het is volgens het algemeen bestuur vaste rechtspraak dat bestuurlijke rechtsoordelen in beginsel niet voor bezwaar en beroep vatbaar zijn.
3.2
Er is verder geen wettelijke grondslag voor een “verplaatsingsbesluit”. Er is slechts sprake van een protocol waarin wordt gesproken over een bestuurlijk standpunt om te gaan verplaatsen. Dat is geen Awb-besluit, maar een intern voorbereidend besluit om diverse acties te ondernemen om een verplaatsing te bewerkstellingen. In het protocol worden de wel benodigde Awb-besluiten genoemd. Dat in het Verplaatsingsprotocol vermeld staat dat een verplaatsingsprocedure begint met een verplaatsingsbesluit waartegen rechtsmiddelen openstaan, maakt volgens het algemeen bestuur niet dat de brief van 26 november 2015 als een besluit in de zin van de Awb moet worden aangemerkt. Het algemeen bestuur heeft tijdens de hoorzitting naar voren gebracht dat met een dergelijk besluit ook de vaststelling van het bestemmingsplan bedoeld kan zijn. Dit is een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld. Het algemeen bestuur is van mening dat slechts wanneer een handhavingsprocedure wordt gestart dan wel een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan wordt genomen, sprake is van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
Standpunt van eiser
4. Eiser vindt dat de brief van 26 november 2015 wel als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb moet worden beschouwd. Kort gezegd voert eiser daartoe aan dat het algemeen bestuur met de bestreden verplaatsingsbeslissing te kennen geeft dat het zoeken naar een eindoplossing is geëindigd en dat er een gemotiveerde, individuele scenariokeuze is gemaakt. Als het besluit tot scenariokeuze onherroepelijk wordt en de ligplaatsen in strijd met deze scenariokeuze in gebruik blijven, dan ligt de weg open naar een handhavingsprocedure. De brief van 26 november 2015 is volgens eiser daarom gericht op rechtsgevolg.
Het oordeel van de rechtbank
5. In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb staat wat onder een besluit wordt verstaan. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Over de mededeling van verweerder dat niet wordt meegewerkt aan legalisatie
6.1
De rechtbank is van oordeel dat met de mededeling dat niet wordt meegewerkt aan legalisatie weliswaar sprake is van een schriftelijke beslissing van het algemeen bestuur, maar dat deze beslissing niet gericht is op zelfstandig rechtsgevolg. De rechtbank geeft hiervoor de volgende redenen.
6.2
In de brief van 26 november 2015 heeft verweerder aangegeven dat hij de ligplaatsen op de huidige locaties in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening en dat er daarom geen aanleiding bestaat om af te wijken van het eerdere standpunt dat de woonboten moeten worden verplaatst. Als eiser de overtreding niet opheft door niet in te gaan op het aanbod van het algemeen bestuur om de woonboten te verplaatsen, zal handhavend worden opgetreden. Het algemeen bestuur geeft hiermee dus slechts inzicht in de rechtsgevolgen die de toepassing van de toepasselijke regelgeving met zich mee brengen. Dit is een bestuurlijk rechtsoordeel dat op zich geen wijziging brengt in de al aanwezige rechtspositie van eiser.
6.3
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State - het hoger beroepscollege in dit soort zaken - (hierna: de Afdeling) is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. [3]
In uitzonderingssituaties is dat anders. Daartoe is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. [4]
6.4
Op het moment dat daadwerkelijk handhavend wordt opgetreden heeft eiser de mogelijkheid om daar rechtsmiddelen tegen in te stellen. Niet gesteld of gebleken is dat het onevenredig bezwarend voor eiser is om die procedurele weg te bewandelen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de brief van 26 november 2015 geen besluit is waartegen rechtsmiddelen openstaan en dat er ook geen sprake is van een uitzonderingssituatie waardoor er toch rechtsmiddelen tegen die brief zouden openstaan. Dat in de brief ook een verplaatsingsaanbod voor de woonboten wordt gedaan, maakt dit niet anders.
6.5
Eiser heeft aangevoerd dat sprake is van een bijzondere situatie omdat er aan deze mededeling van verweerder een lange geschiedenis vooraf is gegaan en omdat de weigering van verweerder heel stellig is. Dit betoog maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Eiser kan ook deze argumenten immers in een eventuele handhavingsprocedure aan de orde stellen.
Ten aanzien van de mededeling over de verplaatsing van de woonboten
7.1
De tweede vraag die rechtbank moet beantwoorden is of met het in de brief van
26 november 2015 gedane aanbod sprake is van een verplaatsingsbesluit waartegen eiser bezwaar kon maken.
7.2
De rechtbank vindt dat in de brief van 26 november 2015 geen sprake is van een verplaatsingsbesluit, maar van een verplaatsingsaanbod waarbij is meegedeeld welke ligplaatsen voor de woonboten beschikbaar zijn. Dit aanbod is een voorbereidingshandeling in de zin van artikel 6:3 van de Awb om te kunnen komen tot een verplaatsingsbesluit en gelet op dit artikel niet vatbaar voor bezwaar of beroep. Eiser heeft weliswaar gewezen op het Verplaatsingsprotocol van 14 maart 2013 waarin onder meer is opgenomen dat tegen het verplaatsingsbesluit rechtsmiddelen open staan. Het protocol kan echter geen afbreuk doen aan wat in de wet en de jurisprudentie is bepaald. De rechtbank is verder niet gebleken dat de beslissing eiser los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. De redelijkheid van het aanbod kan immers in de handhavingsprocedure aan de orde worden gesteld.
7.3
Ook om die reden kan de mededeling van verweerder niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Voormelde mededeling roept geen zelfstandig rechtsgevolg in leven.
Conclusie
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar van eiser tegen de brief van 26 november 2015 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep van eiser is ongegrond.
9. Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Ten aanzien van het beroep met zaaknummer 16/6747
10.1
Met het bestreden besluit 2 heeft het college eiser gelast om binnen een begunstigingstermijn van zes maanden na verzenddatum van dit besluit het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de locaties te staken en gestaakt te houden, en het innemen van een ligplaats zonder vergunning te staken en gestaakt te houden.
10.2
Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van het college desgevraagd verklaard dat de grondslag van de last vooral ligt in het met het bestemmingsplan 2013 strijdige gebruik van de bewuste gronden. De gemachtigde van het college heeft tijdens de zitting verder toegelicht dat, mocht de last met betrekking tot het met het bestemmingsplan strijdige gebruik geen stand houden, dit tot een andere afweging zou kunnen leiden voor wat betreft de last met betrekking tot het innemen van een ligplaats zonder vergunning.
10.3
Partijen zijn het er over eens dat het bestemmingsplan 2013 niet toestaat dat de woonboten ligplaats innemen op de huidige locaties. Zij verschillen wel van mening over de vraag of sprake is van overgangsrecht op grond waarvan het bestaande gebruik van de gronden mag worden voortgezet. De standpunten van partijen komen er op neer dat het college meent dat het gebruik niet is gelegaliseerd en dat eiser meent dat dat wel het geval is.
Het oordeel van de rechtbank
11.1
De vraag die rechtbank in deze zaak moet beantwoorden is of het college bevoegd is om handhavend op te treden. Het college is daartoe alleen bevoegd als sprake is van een overtreding en door handhavend op te treden de overtreding wordt beëindigd. Daarom moet eerst worden vastgesteld of sprake is van een overtreding. Meer in het bijzonder gaat het om de vraag of het gebruik van de bewuste locaties door de woonboten van eiser is gelegaliseerd door overgangsrecht.
11.2
Op het moment dat eiser met de woonboten op de locaties een ligplaats innam gold ter plaatse het AUP. Daarin was in artikel 7 aan de locaties de bestemming “water” toegekend.
11.3
In het daarop volgende bestemmingsplan 1996 is aan de locaties de bestemming “water” toegekend. Deze gronden zijn volgens artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften aangewezen voor vaarwater en afwateringskanalen.
11.4
Op grond van artikel 10, derde lid, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan 1996 mag het gebruik van gronden en bebouwing dat afwijkt van het bestemmingsplan op het tijdstip waarop dat rechtskracht krijgt worden voortgezet.
11.5
In het bestemmingsplan 2013 is aan de locaties de bestemming “water” toegekend. Ter plaatse geldt de dubbelbestemming “waterstaat en waterkering”. Aan de oevers is de bestemming “Groen-3” toegekend. Ter plaatse geldt de dubbelbestemming “waarde-ecologie”.
11.6
In artikel 45.4 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan 2013 is bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. In artikel 45.7 is bepaald dat artikel 45.4 niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
11.7
De rechtbank is van oordeel dat, daargelaten of het gebruik van de gronden bij aanvang in strijd was met het toen geldende AUP, met de inwerkingtreding van het daarop volgende bestemmingplan 1996 dit gebruik onder het overgangsrecht van dit bestemmingsplan is gebracht, gelet op het bepaalde in artikel 10, derde lid, van de planvoorschiften. Bij dat bestemmingsplan is het gebruik immers niet als zodanig bestemd. Slechts als het bestaande gebruik is gewraakt, kan een beroep op de overgangsbepaling worden verhinderd. Het college heeft - desgevraagd - ter zitting gezegd dat er geen gegevens bekend zijn die er op duiden dat een dergelijke wraking heeft plaatsgevonden.
11.8
Artikel 45.7 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan 2013 brengt niet mee dat het gebruik vanaf dat moment niet langer onder het overgangsrecht viel. Het betreft immers gebruik dat niet in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan 1996, omdat het werd beschermd door het overgangsrecht van dat bestemmingsplan. Het college is er dus ten onrechte van uitgegaan dat het gebruik in strijd was met het vorige bestemmingsplan. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraken van de Afdeling van 11 maart 2015 (ECLI:RVS:2015:714) en 26 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1139).
11.9
De uitspraken van de Afdeling van 4 november 2015 ( ECLI:NL:RVS:2015:3357) en 14 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:6) waar het college naar heeft verwezen leiden niet tot een ander oordeel. Deze uitspraken hebben namelijk geen betrekking op de situatie zoals die zich in het geval van eiser voordoet. In die uitspraken ging het om de vraag of er aanleiding bestond het strijdige gebruik al dan niet positief te bestemmen. Die vraag is pas aan de orde als duidelijk is dat het strijdige gebruik beschermd wordt door overgangsrecht van het toepasselijke bestemmingsplan.
Conclusie
12. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik door eiser van de locaties is gelegaliseerd door het overgangsrecht. Het door het college aangenomen met het bestemmingsplan strijdige gebruik biedt daarom geen grondslag om handhavend op te treden. Dit leidt ertoe dat het bestreden besluit 2 alleen om die reden al in zijn huidige vorm geen stand kan houden. De overige door eiser aangevoerde beroepsgronden laat de rechtbank om die reden buiten bespreking.
13. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigd het bestreden besluit 2.
14. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990, - (1 punt voor het indienen van het bezwaar-/beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Beslissing
De rechtbank:
Ten aanzien van het beroep met zaaknummer AMS 16/3573:
- verklaart het beroep ongegrond.
Ten aanzien van het beroep met zaaknummer AMS 16/6747:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 2;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168, - aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mrs. M.C.M. Hamer en
T.L. Fernig - Rocour, leden, in aanwezigheid van mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening .