Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/1312
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2018 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rederij Lovers B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. S. Levelt),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. E.G. Blees).
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2014 (het primaire besluit I) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een ligplaatsvergunning voor het bedrijfsvaartuig de Hollands Glorie afgewezen.
Bij besluit van 1 juli 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder het primaire besluit I ingetrokken en aan eiseres een ligplaatsvergunning voor de Hollands Glorie verleend voor bepaalde tijd, tot 1 januari 2020, voor het innemen van een ligplaats in het Open Havenfront aan de Prins Hendrikkade 20-B in Amsterdam.
Bij besluit van 17 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is namens eiseres verschenen
[naam] , manager vergunningen en opleider bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is tevens verschenen mr. B. Bulucu.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaak vervolgens naar de meervoudige kamer verwezen.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet ter zitting van de meervoudige kamer op 24 mei 2018. De rechtbank heeft deze zaak en de zaak AMS 17/5146 gevoegd behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is namens eiseres verschenen [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is verder verschenen mr. K. van Driel.
Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank de gevoegde zaken weer gesplitst.
Overwegingen
Bestuurlijke procedure
1. Eiseres heeft een ligplaatsvergunning aangevraagd voor de Hollands Glorie, een bedrijfsvaartuig dat in samenwerking met DHL wordt ingezet ten behoeve van het leveren van post op adressen in het centrum via het water. Bij het primaire besluit I heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen omdat er geen exploitatievergunning was verleend voor het bedrijfsvaartuig de Hollands Glorie, er sprake zou zijn van strijdig gebruik met het bestemmingsplan en er nautische bezwaren waren. Verder nam volgens verweerder het bedrijfsvaartuig voor 18 december 1996 nog geen ligplaats in de binnenstad in, terwijl een aanvraag voor een bedrijfsvaartuig slechts in behandeling kan worden genomen indien het vaartuig al voor deze datum daar een ligplaats innam.
2. Verweerder heeft op 29 januari 2016 aan eiseres een exploitatievergunning voor bepaalde tijd, tot 1 januari 2020, verleend voor het bedrijfsvaartuig de Hollands Glorie. De vergunning is op 15 juni 2016 omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd omdat het vergunningplafond alleen voor passagiersvaartuigen geldt en niet voor bedrijfsvaartuigen.
3. Vervolgens heeft verweerder bij het primaire besluit II naar aanleiding van
eiseres’ bezwaar aan eiseres een ligplaatsvergunning verleend voor bepaalde tijd tot
1 januari 2020 (hierna: de vergunning). Bij de heroverweging door verweerder is gebleken dat er een exploitatievergunning is verleend, dat er geen strijd is met het bestemmingsplan, er geen nautische bezwaren zijn en dat het bedrijfsvaartuig al voor 18 december 1996 ligplaats innam in de binnenstad.
4. Eiseres heeft haar bezwaar gehandhaafd tegen het primaire besluit II omdat ze het niet eens is dat de ligplaatsvergunning alleen voor bepaalde tijd is verleend.
5. Verweerder heeft eiseres’ bezwaar tegen het primaire besluit II met het bestreden besluit ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich hierbij op het standpunt dat de vergunning een schaarse vergunning is omdat er sprake is van fysieke schaarste. Verweerder is daarom gehouden om de vergunning voor bepaalde tijd te verlenen. De datum van
1 januari 2020 is noodzakelijk en redelijk gelet op het beleid van verweerder om de a‑locaties per die datum vrij te maken, te herverdelen en marktconform te beprijzen. Daarnaast is het toegestaan de vergunning voor bepaalde tijd te verlenen op grond van artikel 1.2.6 van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob 2010).
Beoordeling door de rechtbank
Schaarse vergunning
6.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de vergunning geen schaarse vergunning is. Het kan namelijk alleen een schaarse vergunning zijn indien er in regelgeving een plafond is opgenomen voor het aantal te verlenen vergunningen. Daarnaast moet er sprake zijn van een vergunning voor een economische activiteit, wat het innemen van een ligplaats niet is. De achtergrond van het leerstuk van de schaarse vergunningen is namelijk dat er reële mededingingsruimte moet worden geboden aan potentiële gegadigden. Verder kan er geen sprake zijn van fysieke schaarste omdat er in het openbare water en de havens van Amsterdam genoeg ligplaatsen zijn.
6.2.
Volgens Staatsraad Advocaat-Generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven in zijn conclusie van 25 mei 2016 [1] is er sprake van schaarse publieke rechten als de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft. Voor het aantal te verlenen rechten moet een maximum of plafond bestaan. Dit plafond kan ook voortvloeien uit schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen, fysieke schaarste.
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat de vergunning een schaarse vergunning is omdat het aannemelijk is dat er sprake is van fysieke schaarste. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder namelijk toegelicht dat er op dit moment 123 ligplaatsvergunningen voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen zijn verleend in het Stadsdeel Centrum en het Open Havenfront. Dat gebied komt nagenoeg overeen met het vergunningengebied 1, het gebied dat de grachtengordel omvat. De 309 exploitatievergunningen die voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen zijn verleend, zijn bijna allemaal voor dat vergunningengebied 1, aldus de gemachtigde van verweerder. De gemachtigde van eiser heeft op zitting de precieze aantallen bestreden, maar sluit niet uit dat dit voor de exploitatievergunningen ongeveer de situatie zal zijn. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan deze aantallen. Verder acht de rechtbank het aannemelijk dat een groot deel van de houders van een exploitatievergunning voor vergunningengebied 1 bij voorkeur ook een ligplaatsvergunning willen hebben in dat gebied. Indien er een ligplaats beschikbaar komt zal daarom naar verwachting een groot deel van de houders van een exploitatievergunning een ligplaatsvergunning aanvragen. Het aantal van exploitatievergunningen van bijna 309 overstijgt echter ruim het aantal ligplaatsvergunningen van 123. Dus ook als niet iedere houder van een exploitatievergunning, maar wel een groot deel daarvan een ligplaatsvergunning wil hebben in dat gebied, blijft het aanbod aan ligplaatsvergunningen minder dan het aantal gegadigden. Hierdoor is het naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat sprake is van fysieke schaarste. Niet iedere houder van een exploitatievergunning voor vergunningengebied 1 kan immers een ligplaatsvergunning in het Stadsdeel Centrum of het Open Havenfront krijgen. Ook indien verweerder een aantal extra ligplaatsen weet te creëren zal dit niet in de buurt komen van ongeveer 309. Bovendien heeft de gemachtigde van verweerder op de zitting terecht opgemerkt dat in het betreffende gebied ook ligplaatsen nodig zijn voor woonboten en pleziervaartuigen.
6.4.
Verder is de rechtbank met Widdershoven [2] van oordeel dat er zowel schaarse vergunningen zijn voor economische activiteiten als schaarse vergunningen die niets te maken hebben met een economische activiteit. De stelling van eiseres dat met het innemen van een ligplaats geen economische activiteit wordt uitgeoefend, slaagt al daarom niet.
Termijn tot 1 januari 2020
7.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat, indien er sprake zou zijn van een schaarse vergunning, er geen rechtsregel of wet is op grond waarvan de schaarse vergunning voor bepaalde tijd moet worden verleend. Verder mocht eiseres op grond van het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel erop vertrouwen dat de vergunning voor onbepaalde tijd zou worden verleend. Er is namelijk sprake van een vaste gedragslijn om ligplaatsvergunningen en exploitatievergunningen – waaronder de exploitatievergunning voor de Hollands Glorie – voor onbepaalde tijd te verlenen. In 2015 is bijvoorbeeld een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd voor het bedrijfsvaartuig Koningin Juliana in het Open Havenfront verleend. Indien verweerder de aanvraag van eiseres bij het primaire besluit I niet ten onrechte zou hebben geweigerd zou de vergunning destijds (in 2014 of 2015) voor onbepaalde tijd zijn verleend.
Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte een koppeling maakt met het a-locatiebeleid en de exploitatievergunningen van passagiersvaartuigen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft met haar uitspraak van 7 juni 2017 [3] geoordeeld dat het onrechtmatig was om de looptijd van de exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen te wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Van het voornemen om de ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen te wijzigen heeft verweerder verder afgezien. Gezien de koppeling met het a-locatiebeleid en de exploitatievergunningen houdt de verlening van de ligplaatsvergunning voor beperkte tijd geen stand.
Tot slot draagt de Hollands Glorie bij aan de duurzaamheid en leefbaarheid van het centrum van Amsterdam met het postvervoer via het water, aldus eiseres.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid de vergunning tot
1 januari 2020 heeft kunnen verlenen. Allereerst is hiervoor geoordeeld dat sprake is van een schaarse vergunning en een schaarse vergunning kan in beginsel niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Volgens de Afdeling [4] en Widdershoven vloeit deze eis voort uit het materiële gelijkheidsbeginsel en wordt voorkomen dat de ‘uitverkoren’ vergunninghouder onevenredig wordt bevoordeeld. Verweerder mag voorts op grond van artikel 1.2.6, eerste lid, van de Vob 2010 een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd verlenen. Verweerder acht in het bestreden besluit de termijn tot 1 januari 2020 noodzakelijk en redelijk vanwege het beleid van verweerder om de a-locaties per die datum vrij te maken, te herverdelen en marktconform te beprijzen. Hoewel de gemachtigde van verweerder op zitting heeft aangevoerd dat het a-locatiebeleid in de wacht is gezet, zal naar verwachting medio 2019 nieuw beleid zijn ontwikkeld ten aanzien van onder meer ligplaatsen. Verweerder wil daarbij prioriteit geven aan ligplaatsen voor passagiersvaartuigen. Vanuit dit oogpunt heeft verweerder in redelijkheid kunnen menen dat een vergunning voor een bedrijfsvaartuig op 1 januari 2020 zal moeten aflopen.
De rechtbank ziet verder geen aanknopingspunten voor eiseres’ stelling dat de vergunning op grond van het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel toch voor onbepaalde tijd moet worden verleend. De vergelijking van eiseres met exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd gaat niet op omdat het geen gelijke gevallen betreft. Het gaat hier immers om een ligplaats in plaats van exploitatie. Voorts gaat de vergelijking van eiseres met ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd niet op. Het gaat hier immers om ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen in plaats van passagiersvaartuigen. Verder betreft de Koningin Juliana geen gelijk geval, omdat dit een niet varend bedrijfsvaartuig is, waarbij de ligplaatsvergunning van de Koningin Juliana inmiddels is gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, tot 1 januari 2020. Dat betekent dat ook indien verweerder bij het primaire besluit I eiseres meteen een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd zou hebben verleend deze inmiddels naar alle waarschijnlijkheid gewijzigd zou zijn naar een vergunning tot 1 januari 2020.
Tot slot verzet, indien er een vaste gedragslijn zou zijn om ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd te verlenen, het leerstuk van de schaarse vergunning zich tegen de verlening voor onbepaalde tijd. Daarom kan ook de stelling van eiseres dat de Hollands Glorie bijdraagt aan de duurzaamheid en leefbaarheid van het centrum van Amsterdam met het postvervoer via het water er niet voor zorgen dat de schaarse ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend.
Conclusie
8. De beroepsgronden leiden niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een veroordeling van de proceskosten of een vergoeding van het griffierecht is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. O.P.G. Vos en
mr. J.H. Broek leden, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.