Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/5160
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 september 2018 in de zaak tussen
[eiseres 1] , te [vestigingsplaats] ,
[eiseres 2], te [vestigingsplaats] ,
[eiseres 3], te [vestigingsplaats] ,
samen te noemen: eiseressen,
(gemachtigde: mr. S. Levelt),
en
[naam], namens de bevoegde autoriteit zoals bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vaststellingsbesluit Binnenvaartpolitiereglement, verweerder,
(gemachtigde: mr. A. Weijenberg).
Procesverloop
Bij besluiten van 13 januari 2016 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eiseressen vergunningen bijzonder transport verleend voor meerdere aan eiseressen toebehorende vaartuigen, met een geldigheidsduur tot en met 8 april 2023. Het betreffen de vaartuigen met de volgende namen: [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] en [naam] .
Bij besluiten van 21 juni 2016 heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juni 2017 (ECLI:NL:RBAMS:2017:3926) heeft deze rechtbank het beroep tegen de besluiten van 21 juni 2016 gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren te nemen.
De rechtbank heeft op 31 augustus 2017 een beroepschrift van eiseressen ontvangen, gericht tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op de bezwaren.
Bij besluit van 15 september 2017 heeft verweerder (alsnog) een nieuw besluit op de bezwaren genomen (het bestreden besluit). De bezwaren zijn ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben hun beroep gehandhaafd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2018. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Daarnaast is namens eiseressen mr. L.W. Tellegen verschenen en [naam] , werkzaam als [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was namens verweerder [naam] aanwezig.
Overwegingen
Beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing
1. De rechtbank stelt vast dat verweerder hangende het beroep het bestreden besluit alsnog heeft genomen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder een dwangsom van € 370,-- aan eiseressen toegekend. Eiseressen hebben de hoogte van de aan hen toegekende dwangsom niet betwist. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat eiseressen geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep. De rechtbank zal het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing niet-ontvankelijk verklaren.
Beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit
Oordeel rechtbank in de uitspraak van 7 juni 2017
2.1.
Eiseressen hebben voor hun vaartuigen vergunningen voor bijzonder transport aangevraagd op grond van de Regeling overgangsvergunningen beroepsvaartuigen artikel 1.21 lid 2 BPR in relatie met de Regeling doorvaartprofielen binnenwateren Amsterdam (hierna: de overgangsregeling). De vaartuigen vallen door hun omvang onder doorvaartprofiel A , maar eiseressen willen ook varen op de vaarwegen voor profiel B (in het [naam] ). Daarom hebben zij deze vergunningen nodig. Verweerder heeft de vergunningen verleend met een geldigheidsduur tot en met 8 april 2023. Eiseressen zijn het hier niet mee eens, omdat zij nu of in de toekomst een vergunning voor onbepaalde tijd willen. Hierover gaan de onderhavige zaken.
2.2.
In de overgangsbepaling van artikel II, onder 5, van de overgangsregeling (hierna: de overgangsbepaling) staat opgenomen dat: “
de termijn van de overgangsvergunning artikel 1.21 lid BPR van 15 jaar kan vervangen worden door een vergunning voor onbepaalde tijd. Voorwaarde hiervoor is dat binnen de overgangstermijn van 15 jaar wordt overgegaan op een milieuvriendelijkere bedrijfsvoering. Dit moet worden aangetoond door de eigenaar-aanvrager. De voorwaarden van deze milieuvriendelijkere bedrijfsvoering worden nog vastgesteld door Burgemeester en Wethouders. Indien er voldaan wordt aan de milieuvriendelijkere bedrijfsvoering wordt de overgangsvergunning verleend tot het moment waarop het vergunde vaartuig uit de vaart wordt genomen mits er al die tijd voldaan wordt aan het vereiste van een milieuvriendelijkere bedrijfsvoering.”
de termijn van de overgangsvergunning artikel 1.21 lid BPR van 15 jaar kan vervangen worden door een vergunning voor onbepaalde tijd. Voorwaarde hiervoor is dat binnen de overgangstermijn van 15 jaar wordt overgegaan op een milieuvriendelijkere bedrijfsvoering. Dit moet worden aangetoond door de eigenaar-aanvrager. De voorwaarden van deze milieuvriendelijkere bedrijfsvoering worden nog vastgesteld door Burgemeester en Wethouders. Indien er voldaan wordt aan de milieuvriendelijkere bedrijfsvoering wordt de overgangsvergunning verleend tot het moment waarop het vergunde vaartuig uit de vaart wordt genomen mits er al die tijd voldaan wordt aan het vereiste van een milieuvriendelijkere bedrijfsvoering.”
Bij besluit van 23 september 2016 is deze overgangsbepaling komen te vervallen.
2.3.
Bij de hiervoor genoemde uitspraak van 7 juni 2017 heeft deze rechtbank het beroep tegen de besluiten van 21 juni 2016 gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren te nemen. De rechtbank heeft in de uitspraak overwogen [1] dat doordat geen voorwaarden, als genoemd in de overgangsbepaling, zijn opgesteld, verweerder feitelijk in gebreke is gebleven zijn eigen regeling na te komen. Deze handelswijze acht de rechtbank in beginsel in strijd met de rechtszekerheid. Bij een dergelijke beleidswijziging moeten dan wel de belangen van de rederijen worden betrokken en meegewogen. Daarbij moet aandacht worden besteed aan de totstandkomingsgeschiedenis van de overgangsregeling, en de daarbij gewekte verwachtingen bij de rederijen. Een dergelijke belangenafweging heeft naar het oordeel van de rechtbank niet, althans niet kenbaar, plaatsgevonden. Concluderend komt de rechtbank tot het oordeel dat aan de bestreden besluiten een motiveringsgebrek kleeft en deze in strijd met de eisen van zorgvuldigheid tot stand zijn gekomen. Verweerder dient alsnog een kenbare belangenafweging te maken, om te bezien of er aanleiding bestaat de vergunningen aan eiseressen voor onbepaalde tijd te verlenen of de door eiseressen gewenste voorwaarde in de vergunning op te nemen.
Standpunt verweerder
3. Verweerder heeft een nieuw besluit genomen. In dit besluit staat onder meer dat de overgangsbepaling uit twee delen bestaat. Ten eerste wordt aan degenen die varen met een vaartuig waarmee op grond van de doorvaartprofielen niet in de grachten mag worden gevaren onder bepaalde voorwaarden een overgangstermijn geboden voor 15 jaar. De achterliggende gedachte was dat met deze regeling de ondernemers voldoende tijd hadden om hun bedrijfsvoering aan te passen, zonder dat daardoor economische schade zou ontstaan die aan de gemeente toe te rekenen was. De overgangsbepaling met 15 jaar zonder condities, bood echter te weinig stimulans om snel met de zo noodzakelijke milieu-innovaties te beginnen. Vervolgens is een wijziging van de overgangsbepaling aangekondigd waarmee onder nog te stellen voorwaarden een aanvraag kan worden gedaan voor een vergunning bijzonder transport die geldig zal zijn voor onbepaalde tijd, te weten de overgangsbepaling. Bij het vaststellen van de overgangsbepaling was de gedachte dat als deze uitsterfconstructie gekoppeld zou worden aan het voldoen aan milieuvoorschriften dit wel een goede stimulans zou zijn. Deze overgangsbepaling is niet bedoeld om de reders de kans te geven om gedane investeringen terug te verdienen, daarop ziet de overgangsbepaling en de daarbij horende termijn van 15 jaar, maar om vanuit milieu-overwegingen noodzakelijke investeringen te stimuleren. De overgangsbepaling met de uitsterfconstructie is opgesteld naar aanleiding van de inspraakreacties na overleg met de reders. Eiseressen hadden tot december 2015 geen behoefte aan een vergunning bijzonder transport. Het is de eigen keuze om acht jaar na het invoeren van de doorvaartprofielen te wachten met het aanvragen van een vergunning. Het economisch belang van eiseressen dat ze na een overgangstermijn van 15 jaar vanaf één april 2008 met hun vaartuigen niet kunnen varen in de te kleine grachten acht verweerder ondergeschikt aan het belang van de vlotte en veilige doorvaart. Voor zover eiseressen hebben verzocht om de overgangsbepaling in het besluit op te nemen, overweegt verweerder dat dit zinledig zou zijn. Er kan immers geen sprake zijn van een vergunning bijzonder transport voor onbepaalde tijd. Daarnaast zijn de belangen van eiseressen niet zodanig zwaarwegend dat alsnog tot het opnemen van de overgangsbepaling in de vergunning moet worden overgegaan.
Standpunt eiseressen
4. Eiseressen bestrijden dat hun belangen zijn meegewogen. De aanpassingsduur van 15 jaar diende voor het voldoen aan de milieu-eisen, niet voor het voldoen aan de doorvaartprofielen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking volgt dat de doelstelling steeds is geweest: een vergunning voor onbepaalde tijd, tenzij het vaartuig niet milieuvriendelijk is in 2023. De onderhavige vaartuigen gaan technisch gezien zo’n 50 jaar mee. Vaartuigen kunnen niet zomaar verkleind worden. In de overgangsbepaling is nu juist bepaald dat de vaartuigen voor onbepaalde tijd zouden mogen varen indien wordt voldaan aan de vast te stellen emissie-eisen. Eiseressen mochten erop vertrouwen dat de emissie-eisen ook daadwerkelijk zouden worden gesteld. Er is sprake van strijd met de rechtszekerheid door de overgangsbepaling achteraf in te trekken. Bovendien waren eiseressen reeds aangevangen met het milieuvriendelijker maken van de vaartuigen. Het belang van de vlotte en veilige doorvaart is niet in geding als de vergunningen voor onbepaalde tijd worden verleend. Wetenschappelijk is bevestigd dat de rondvaartboten de doorvaart juist niet belemmeren, verwezen wordt naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1520). Gelet op de overgangsbepaling was verweerder van mening dat onderhavige vaartuigen, ondanks de afmetingen, geen onaanvaardbare belemmering voor de vlotte en veilige doorvaart vormen. Dat onderhavige vaartuigen de vlotte en veilige doorvaart zouden belemmeren is door verweerder niet aangetoond. De doorvaart wordt belemmerd door de toename van pleziervaartuigen, niet door de vaartuigen van eiseressen.
Oordeel rechtbank
5. De rechtbank stelt allereerst vast dat, anders dan eiseressen menen, verweerder met het nieuwe bestreden besluit een kenbare belangenafweging heeft gemaakt wat betreft de keuze om geen milieuvoorwaarden op te stellen en de overgangsbepaling bij besluit van 23 september 2016 te laten vervallen. Verweerder heeft begrijpelijke redenen aangedragen voor deze keuze. Aan degenen die varen met een vaartuig waarmee op grond van de doorvaartprofielen niet in de grachten mag worden gevaren, is onder bepaalde voorwaarden een overgangstermijn geboden voor 15 jaar. De achterliggende gedachte daarbij was dat met deze regeling de ondernemers voldoende tijd hadden om hun bedrijfsvoering aan te passen, zonder dat daardoor economische schade zou ontstaan die aan de gemeente toe te rekenen was. Bij het vaststellen van de overgangsbepaling was de gedachte dat als deze uitsterfconstructie gekoppeld zou worden aan het voldoen aan milieuvoorschriften dit wel een goede stimulans zou zijn. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat er geen noodzaak meer bestond om de vergunningvoorwaarden van de overgangsbepaling in te vullen, aangezien in de Nota Varen is besloten dat alle rondvaartboten aan strengere milieunormen (uiteindelijk zero emissie) moeten voldoen. Dat betekent dat na 2023 het beleid is dat alle vaartuigen in passende profielen varen. De rechtbank is ook van oordeel dat verweerder voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de rederijen. De overgangsbepaling met de uitsterfconstructie is opgesteld naar aanleiding van de inspraakreacties na overleg met de reders. Volgens verweerder is een aanpassingsduur van 15 jaar een redelijke termijn om te voldoen aan de doorvaartprofielen. Bovendien was al veel eerder bekend dat de maximale afmetingen van vaartuigen 20 bij 4,25 meter zou worden zodat hiermee rekening kon worden gehouden. Voor zover eiseressen hebben aangevoerd dat er sprake is van strijd met de rechtszekerheid door de overgangsbepaling achteraf in te trekken, overweegt de rechtbank dat er geen aanspraak bestond op een vergunning voor onbepaalde tijd. Er is slechts een mogelijkheid geschept die ook nog eens nadere invulling behoefde. Tenslotte is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van eiseressen om een vergunning voor onbepaalde tijd te verkrijgen niet opweegt tegen het belang van de vlotte en veilige doorvaart, zoals dit beschermd wordt door de doorvaartprofielen. Verweerder heeft ter zitting nog nader toegelicht dat gelet op de toenemende drukte op het water, de doorvaartprofielen nog belangrijker zijn gebleken. Hoewel het niet onmogelijk is voor de rondvaartboten om in de grachten te varen, is het volgens verweerder wel onwenselijk. De rechtbank merkt als laatste op dat, ongeacht door wie de drukte op het water is toegenomen, eiseressen het water nu eenmaal moeten delen met anderen en iedereen gebaat is bij een vlotte en veilige doorvaart.
6. Ten aanzien van het beroep van eiseressen op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Eiseressen hebben aangevoerd dat onder meer aan [naam] een vergunning is verleend waarin de overgangsbepaling wel is opgenomen. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het opnemen van de overgangsbepaling in de vergunning slechts een informatief karakter heeft waaraan geen aanspraak kan worden ontleend nu de overgangsbepaling geen waarde van betekenis meer heeft. Gelet hierop kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel eiseressen niet baten, zodat het om deze reden niet slaagt.
7
.Indien en voor zover eiseressen hebben aangevoerd dat sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn volgt de rechtbank verweerder. De dienst op zichzelf (het vervoeren van betalende passagiers) wordt met het stellen van doorvaartprofielen niet geraakt, zolang de boot maar niet te groot is. De rechtbank ziet niet in hoe deze grond eiseressen kan helpen, nu de Regeling doorvaartprofielen binnenwateren Amsterdam voor iedereen geldt.
.Indien en voor zover eiseressen hebben aangevoerd dat sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn volgt de rechtbank verweerder. De dienst op zichzelf (het vervoeren van betalende passagiers) wordt met het stellen van doorvaartprofielen niet geraakt, zolang de boot maar niet te groot is. De rechtbank ziet niet in hoe deze grond eiseressen kan helpen, nu de Regeling doorvaartprofielen binnenwateren Amsterdam voor iedereen geldt.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk, en
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. P. Sloot, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. de Savornin Lohman, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.