Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 17/7320 en AMS 17/7356
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2019 in de zaken tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser,
gemachtigde: mr. S. Kroesbergen,
en
[eisers] ,te Amsterdam, eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J.J. Stellinga.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder] ,te Amsterdam, vergunninghouder.
De rechtbank zal partijen hierna aanduiden als eisers respectievelijk het college en [vergunninghouder] . Daar waar nodig zal de rechtbank eisers afzonderlijk aanduiden als [eiser] en [eisers] .
Procesverloop
Met een besluit van 17 mei 2017 (het primaire besluit) heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw op de woning [straat] in Amsterdam.
Met een besluit van 14 november 2017 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van [eiser] is geregistreerd onder zaaknummer AMS 17/7320. Het beroep van [eisers] is geregistreerd onder zaaknummer AMS 17/7356.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gelijktijdig behandeld op een zitting van 4 maart 2019. [eisers] is aanwezig. [eiser] en zijn gemachtigde zijn niet aanwezig, zoals vooraf aangekondigd. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [vergunninghouder] is aanwezig met zijn [echtgenote] . De rechtbank heeft het onderzoek in beide zaken gesloten.
De rechtbank heeft het onderzoek in de zaak van [eiser] op 14 maart 2019 heropend en [eiser] in de gelegenheid gesteld om te reageren op de kort voor de zitting ingediende stukken van het college. [eiser] heeft hierop op 2 april 2019 gereageerd. [vergunninghouder] heeft op 22 april 2019 ook nog een reactie aan de rechtbank verstuurd en het college heeft op 25 april 2019 gereageerd.
De rechtbank heeft in een brief van 11 juni 2019 meegedeeld dat zij het niet nodig vindt om de zaak van [eiser] opnieuw op zitting te behandelen, tenzij een van de partijen in die zaak aangeeft dat hij mondeling op een zitting wil worden gehoord. [eiser] heeft bij brief van 17 juni 2019 meegedeeld geen behoefte te hebben aan een zitting. Binnen de gestelde termijn is geen reactie van [vergunninghouder] en het college ontvangen. De rechtbank heeft vervolgens op 28 juni 2019 het onderzoek in de zaak AMS 17/7320 gesloten.
Overwegingen
Achtergrond van deze zaken
1. [vergunninghouder] heeft op 23 maart 2017 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het plaatsen van een dakopbouw op de woning [straat] in Amsterdam (de woning). Het bouwplan heeft tot gevolg dat de woning een hoogte van 11,74 meter krijgt.
2. Met het primaire besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning.
3. Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
4. Voor de toepasselijke regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Bestemmingsplan
5. [vergunninghouder] heeft zijn aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend op 23 maart 2017. Op die dag was voor dit gebied het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” van kracht. Op grond van dit bestemmingsplan gold op de locatie [straat] de enkelbestemming ‘gemengd – 6’, waarbij wonen is toegestaan, met een maximum bouwhoogte van 16 meter. Op 24 maart 2017 is het ontwerp bestemmingsplan “IJburg 1e fase, 2e herziening” ter inzage gelegd (het ontwerpplan). In dit ontwerpplan was voor deze locatie een maximale bouwhoogte van 8 meter opgenomen. Het bestemmingsplan “IJburg 1e fase, 2e herziening” is vastgesteld op 19 juli 2017 en is zes weken later in werking getreden. [1] Op grond van dit bestemmingsplan geldt op deze locatie de enkelbestemming ‘wonen’ met een maximum bouwhoogte van 12 meter.
6. Het college heeft de aanvraag van [vergunninghouder] getoetst aan het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” en het bouwplan in overeenstemming geacht met dit bestemmingsplan. In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [2] volgt dat ook bij het nemen van het besluit op bezwaar aan het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” moest worden getoetst.
7. [eisers] voert aan dat het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” niet is bedoeld voor dit soort individuele vergunningaanvragen, maar voor de planologische ontwikkeling van blokken. Bestemmingsplan “IJburg 1e fase” is een beheer- en ontwikkelplan en is gericht op de ontwikkeling van braakliggend terrein. Dit bestemmingsplan is volgens [eisers] dan ook ongeschikt voor het toetsen van individuele dakopbouwen. Verder voert hij aan dat bij het vaststellen van dit bestemmingsplan geen belangenafweging heeft plaatsgevonden. [eisers] vindt daarom dat het college het bouwplan had moeten toetsen aan het ontwerpplan. De aanvraag van [vergunninghouder] is weliswaar één dag voor de terinzagelegging van het ontwerpplan ingediend, maar volgens [eisers] was die aanvraag nog lang niet compleet en heeft [vergunninghouder] de meeste verplichte stukken pas na 23 maart 2017 ingediend.
8. [eiser] voert aan dat het college de aanvraag dan wel het besluit op bezwaar had moeten aanhouden op grond van artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Wabo. Verder voert [eiser] aan dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met zijn belangen, zoals vermindering van zijn woongenot en beperking van zon- en lichtinval.
9. De rechtbank vindt hier het volgende van. Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwplan kan niet worden getoetst aan een ontwerp bestemmingsplan, zoals [eisers] wil. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt ingediend nádat een ontwerp bestemmingsplan ter inzage is gelegd, moet de beslissing op die aanvraag op grond van artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Wabo worden aangehouden. Dit geldt overigens uitsluitend voor een besluit op een aanvraag en niet ook voor een besluit op bezwaar. In dit geval was er voor het college geen aanleiding om het besluit op de aanvraag van [vergunninghouder] aan te houden, omdat [vergunninghouder] zijn aanvraag heeft ingediend vóórdat het ontwerpplan ter inzage is gelegd. Dat [vergunninghouder] zijn aanvraag één dag voor de terinzagelegging van het ontwerpplan heeft ingediend en dat die aanvraag op de dag van indiening nog niet compleet was, doet daar niet aan af. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet een bestuursorgaan, zoals het college, een aanvrager in de gelegenheid stellen om een aanvraag aan te vullen als deze niet compleet is. [3] Hieruit volgt dat ook een onvolledige aanvraag als een aanvraag moet worden aangemerkt. De beroepsgronden van eisers slagen in zoverre niet.
10. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht [4] moet worden toegepast, zoals dat geldt op het moment waarop dat besluit op bezwaar wordt genomen. Op deze hoofdregel wordt in de jurisprudentie van de Afdeling een uitzondering gemaakt als ten tijde van de indiening van de aanvraag het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was en ook geen ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee het bouwplan in strijd was. In dat geval moet in het besluit op bezwaar aan het ten tijde van de indiening van de aanvraag geldende bestemmingsplan worden getoetst. [5]
11. In dit geval is het bouwplan echter in overeenstemming met zowel het bestemmingsplan “IJburg 1e fase”, dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag, als met het bestemmingsplan “IJburg 1e fase, 2e herziening”, dat van kracht was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op bezwaar. In beide gevallen is een bouwhoogte van 11,74 meter immers toegestaan en is geen sprake van strijd met de bestemming, die ‘wonen’ op deze locatie toestaat. In dit geval geldt daarom de hoofdregel, namelijk dat het bestemmingsplan moet worden toegepast dat geldt op het moment waarop het besluit op bezwaar wordt genomen. Het college had bij het nemen van het bestreden besluit dan ook moeten toetsen of het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan “IJburg 1e fase, 2e herziening”. Aangezien het college dit niet heeft gedaan, heeft het college het verkeerde recht toegepast en lijdt het bestreden besluit in dit opzicht aan een motiveringsgebrek. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek te passeren en het bestreden besluit in stand te laten. Artikel 6:22 van Pro de Awb biedt die mogelijkheid als aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld. De rechtbank vindt dat in dit geval eisers hierdoor niet worden benadeeld, omdat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan “IJburg 1e fase, 2e herziening”. Aangezien het bouwplan niet in strijd is met dit bestemmingsplan, was het college op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo gehouden de bij het primaire besluit verleende omgevingsvergunning in het besluit op bezwaar in stand te laten. Hieruit volgt verder dat het college bij het verlenen en het in bezwaar in stand laten van de omgevingsvergunning de individuele belangen van eisers niet heeft kunnen en mogen meewegen. Deze belangen worden geacht te zijn meegewogen bij de totstandkoming van het bestemmingsplan, in dit geval dus het bestemmingsplan “IJburg 1e fase, 2e herziening”. Ook wat dit betreft slagen de beroepsgronden van eisers dus niet. Gelet op het voorgaande gaat de rechtbank voorbij aan de beroepsgronden van [eisers] die betrekking hebben op het bestemmingsplan “IJburg 1e fase”. Dat bestemmingsplan is hier immers niet van toepassing.
12. [eisers] voert nog aan dat de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit had moeten nemen. De rechtbank kan dat echter niet bij haar beoordeling betrekken. Het is de keuze van de gemeentelijke wetgever geweest om voor dit gebied geen voorbereidingsbesluit te nemen en dat is voor de rechtbank in deze beroepsprocedure een gegeven.
Redelijke eisen van welstand
13. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Het college heeft hiervoor verwezen naar twee adviezen en een toelichting in een e-mail van 11 september 2017 van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK).
14. [eiser] voert aan dat het bouwplan wel in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Volgens hem maakt de woning deel uit van één van de zorgvuldig samengestelde bouwblokken als bedoeld in pagina 195 van de Welstandsnota [6] , waarvoor geldt dat dit soort aanpassingen en wijzigingen moeten worden afgestemd op de mogelijkheden en het aanzien voor het blok of ensemble als geheel. Volgens [eiser] is niet gebleken dat de CRK aan dit criterium heeft getoetst. Verder voert [eiser] aan dat niet is gebleken dat de CRK heeft gekeken naar de inpassing in de omgeving. [eiser] voert verder aan dat aan hem te kennen is gegeven dat er nog onderliggende stukken overgelegd zouden worden, maar dat dit niet is gebeurd.
15. Ook [eisers] voert aan dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Volgens hem is de verandering van het aangezicht van de specifieke gevel in het straatbeeld en het aangezicht van gehele hofje, waarvan de woning deel uitmaakt, niet meegenomen in het welstandsadvies. De impact van de dakopbouw op de binnenstraat is door de CRK niet beoordeeld. Verder blijft de contour van het oorspronkelijke gebouw niet zichtbaar en past de opbouw niet in het straatbeeld. In het bestreden besluit wordt verwezen naar een toelichting van de commissiesecretaris, maar die toelichting is nergens te vinden. Verder voert [eisers] aan dat de CRK zijn beoordeling (grotendeels) heeft gebaseerd op het oordeel van de projectarchitect, terwijl de echtgenote van [vergunninghouder] , [echtgenote] , bij die projectarchitect werkt.
16. De rechtbank vindt hier het volgende van. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag het college een welstandsadvies van een door hem ingeschakelde deskundige in beginsel volgen. Daarvoor is in beginsel geen nadere toelichting nodig. Dit is alleen anders wanneer het advies naar zijn inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet zonder meer aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Als de aanvrager of een derde-belanghebbende een tegenadvies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie, dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria, kan dat leiden tot het oordeel dat het besluit van het college op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende. [7]
17. De CRK heeft twee welstandsadviezen afgegeven. In het advies van 8 februari 2017 is de CRK op hoofdlijnen akkoord gegaan met het bouwplan. Dit advies luidt als volgt:
“Het realiseren van een dakopbouw voor een in aanbouw zijnde poortwoning. De dakopbouw is in samenwerking met de projectarchitect van het bouwblok ontworpen. Het ontwerp voldoet op hoofdlijnen aan de geldende criteria. De bij de aanvraag omgevingsvergunning te leveren uitwerking dient het getoonde beeld te ondersteunen.”
Het advies van 26 april 2017 van de CRK luidt als volgt:
“De dakopbouw is akkoord onder voorwaarde dat de gevels worden uitgevoerd in volwaardig metselwerk, zoals de bestaande gevels. Het gebruik van steenstrips veroudert onvoldoende duurzaam waardoor er verschillen ontstaan in het bestaande metselwerk en het metselwerk van de opbouw. De toe te passen bakstenen dienen nog bemonsterd te worden.”
In het bestreden besluit is vermeld dat de commissiesecretaris later nog een toelichting heeft gegeven. Het college heeft deze toelichting pas in beroep op verzoek van de rechtbank overgelegd. De toelichting is opgenomen in een e-mail van 11 september 2017 van de secretaris van de CRK en luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Het plan is beoordeeld als bijzonder welstandsniveau. Van de commissie mag worden verwacht dat zij in dit geval ook naar de inpassing in de omgeving hebben gekeken. De dakopbouw sluit aan bij de architectuur van de bestaande woning en het bouwvolume is niet storend in het straatbeeld.”
18. De rechtbank vindt dat niet gezegd kan worden dat de CRK-adviezen in combinatie met de toelichting in de e-mail van 11 september 2017 naar hun inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen dat het college het oordeel van de CRK niet zonder meer aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. De CRK is van oordeel dat het bouwplan past in het straatbeeld en dat de dakopbouw aan de overige van toepassing zijnde criteria uit de Welstandsnota voldoet. Gelet op de toelichting in de e-mail van 11 september 2017 vindt de rechtbank het voldoende aannemelijk dat de CRK heeft gekeken naar de inpasbaarheid van de dakopbouw in de omgeving. Eisers hebben geen concrete criteria uit de Welstandsnota genoemd waaraan de CRK niet zou hebben getoetst. [eiser] verwijst naar pagina 195 van de Welstandsnota, maar op die pagina is geen welstandscriterium genoemd, maar een algemeen uitgangspunt dat nader wordt ingevuld in de criteria die op pagina 199 zijn vermeld. Eisers hebben geen tegenadvies overgelegd. Het oordeel over de vraag of de dakopbouw in het straatbeeld past, leent zich bij uitstek voor een beoordeling door de CRK. Het college heeft dit oordeel van de CRK dan ook mogen overnemen.
19. In het advies van de CRK van 8 februari 2017 is inderdaad vermeld dat de dakopbouw in samenwerking met de projectarchitect van het bouwblok is ontworpen. De rechtbank vindt echter niet dat hieruit volgt dat de CRK zijn beoordeling (grotendeels) zou hebben gebaseerd op het oordeel van de projectarchitect, zoals [eisers] aanvoert. Uit de adviezen en met name uit de toelichting in de e-mail van 11 september 2017, blijkt dat de CRK een zelfstandig welstandsoordeel heeft gegeven over de dakopbouw. De rechtbank is dan ook niet gebleken dat de adviezen van de CRK op onzorgvuldige wijze tot stand zouden zijn gekomen.
20. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank vindt dat het college het welstandsoordeel van de CRK over de dakopbouw heeft mogen overnemen en zijn oordeel over de redelijke eisen van welstand op het oordeel van de CRK heeft mogen baseren.
21. De rechtbank vindt het wel onzorgvuldig dat het college de e-mail van de secretaris van de CRK van 11 september 2017 niet aan eisers heeft verstrekt, terwijl het college de inhoud van deze e-mail wel bij zijn welstandsoordeel heeft betrokken. Het bestreden besluit lijdt in zoverre aan een zorgvuldigheidsgebrek. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren en het bestreden besluit in stand te laten. Eisers worden daardoor niet benadeeld, omdat zij tijdens deze beroepsprocedure alsnog kennis hebben kunnen nemen van de inhoud van de e-mail van 11 september 2017 en hierop hebben kunnen reageren. De rechtbank ziet hierin wel aanleiding het college op te dragen het griffierecht aan eisers te vergoeden en de proceskosten van [eiser] te vergoeden.
Conclusie
22. De beroepen van [eisers] en [eiser] zijn ongegrond.
Griffierecht en proceskosten
23. De rechtbank bepaalt dat het college het door [eisers] en [eiser] betaalde griffierecht aan hen moet vergoeden.
24. De rechtbank veroordeelt het college in de door [eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank is niet gebleken dat [eisers] kosten heeft gemaakt die op grond van het Bpb voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
AMS 17/7320
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eiser] ongegrond;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168,- aan [eiser] te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 512,-.
AMS 17/7356
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eisers] ongegrond;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168,- aan [eisers] te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en mrs. A.C. Loman en H.J. Schaberg, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juli 2019.
de griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen
voorzitter,
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Wabo
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(..)
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens het Bouwbesluit;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
Artikel 3.3
1. Indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of b, houdt het bevoegd gezag, in afwijking van artikel 3.9, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 3:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, de beslissing aan, indien er geen grond is de vergunning te weigeren maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht vóór de dag van ontvangst van de aanvraag:
(..)
b. een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd.
Awb
Artikel 4:5
1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.