Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/6959
zittingsdatum: 29 juli 2019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 augustus 2019 in de zaak tussen
[eisers] ,te Amsterdam, eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(hierna: de gemeente)
(gemachtigde: mr. R.H. Lo Fo Sang).
Overwegingen
1.De conclusie
1. De rechtbank stelt eisers in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente bevoegd was om aan eisers met het bestreden besluit van 19 oktober 2018 een bestuurlijke boete op te leggen, omdat eisers hun woning hebben onttrokken aan de woningvoorraad. Aangetoond is dat eisers hun woning via internet hebben verhuurd aan toeristen en zich daarbij niet hebben gehouden aan een aantal van de voorwaarden voor vakantieverhuur. De rechtbank ziet in deze zaak aanleiding de boete te matigen van € 20.500,- tot € 10.000,- en legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
2.De gemeente was bevoegd om aan eisers een boete op te leggen
Overtreding van de Huisvestingswet
2.1.
Eisers zijn eigenaar van de woning op het [adres 1] . Sinds 31 oktober 2016 zijn zij ook eigenaar van [huisnummer] . Eisers willen beide woningen samenvoegen en zijn de daarvoor noodzakelijke procedure bij de gemeente gestart. In afwachting van de benodigde vergunningen hebben eisers de woning op het [de woning] (hierna: de woning) gebruikt voor zichzelf, maar ook sinds oktober 2017 doordeweeks verhuurd aan een kennis. Ook hebben eisers de woning een aantal weekenden aan toeristen verhuurd.
2.2.
Toezichthouders van de gemeente hebben op 19 mei 2018 geconstateerd dat de woning werd gebruikt voor de verhuur aan toeristen. Niet in geschil is dat eisers geen onttrekkingsvergunning hadden voor deze vakantieverhuur.
2.3.
Uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter blijkt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken. [1] Als een woning wordt verhuurd aan toeristen, is er dus sprake van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er in beginsel op grond van de Huisvestingswet 2014 [2] een onttrekkingsvergunning vereist. In de gemeente Amsterdam wordt hierop strikt gehandhaafd vanwege de bescherming van de woonvoorraad en de leefbaarheid van de stad.
2.4.
De gemeente heeft in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 regels vastgesteld op grond waarvan vakantieverhuur een beperkte periode per jaar - zonder onttrekkingsvergunning - onder strikte voorwaarden toch is toegestaan. Eisers hebben niet voldaan aan de voorwaarde dat de hoofdbewoner feitelijk hoofdverblijf moet hebben in de woning en ook als zodanig in de basisadministratie moet staan ingeschreven. Ook hebben zij de vakantieverhuur niet gemeld bij de gemeente. [3] Daarom mochten eisers hun woning niet verhuren aan toeristen zonder onttrekkingsvergunning. De gemeente heeft op deze grond dus terecht geconcludeerd dat eisers artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet hebben overtreden.
De formele beroepsgronden slagen niet
2.5.
De formele beroepsgronden die eisers hebben aangevoerd in het kader van de bevoegdheid van de gemeente om een boete op te leggen, slagen niet. Van onzorgvuldig handelen door de gemeente is de rechtbank namelijk niet gebleken. Zoals is besproken op de zitting gaat de rechtbank ervan uit dat eisers het voornemen tot het opleggen van de boete hebben ontvangen, omdat dit door de gemeente aangetekend is verzonden. De rechtbank volgt eisers ook niet in hun standpunt dat door de toezichthouders bij de controle geen cautie is gegeven. De reden hiervoor is dat uit het op ambtseed opgemaakt proces-verbaal blijkt dat de cautie wel is gegeven. De rechtbank moet in beginsel van de juistheid hiervan uitgaan en heeft in dit geval ook geen reden om hieraan te twijfelen.
3.De rechtbank matigt het boetebedrag
Het beleid van de gemeente
3.1.
Zoals de rechtbank in een eerdere uitspraak [4] heeft overwogen, begrijpt zij dat de gemeenteraad in de toelichting op de Huisvestingsverordening zelf de afweging heeft gemaakt welke boete voor het onttrekken van woonruimte aan de woningvoorraad evenredig is. De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarbij het onttrekken van woonruimte het zwaarst wordt beboet. De boete is daarom vastgesteld op € 20.500,-. De schaarste aan woonruimten in Amsterdam verenigt zich slecht met het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimten uit de woonruimtevoorraad. Het onttrekken van woonruimten zonder onttrekkingsvergunning wordt daarom als een zeer ernstige overtreding aangemerkt. Van de hoogte van de boete moet een afschrikwekkende werking uitgaan, reden waarom hier is gekozen voor de hoogst mogelijke boete, aldus het beleid van de gemeente. Bij deze overtreding wordt géén onderscheid gemaakt tussen het soort woning (zelfstandig, onzelfstandig, sociaal, geliberaliseerd, huur of koop). Verder is niet van belang of sprake is van een eigenaar met één of meerdere woningen (professionele verhuurder), een bemiddelaar of een huurder.
3.2.
De rechtbank vindt het beleid van de gemeente dat er bij niet toegestane vakantieverhuur is gekozen voor vastgestelde boetebedragen die dermate hoog zijn - dat zij een afschrikwekkende werking hebben - niet onredelijk. De rechtbank begrijpt dat de gemeente in deze tijd met websites als Airbnb strikt beleid moet voeren om Amsterdam leefbaar te houden en de woonvoorraad te beschermen. Met deze strikte regelgeving brengt de gemeente de vakantieverhuur in Amsterdam terug tot een aanvaardbaar niveau.
Het beoordelingskader
3.3.
Hoewel er sprake is van een gefixeerd boetestelsel, kan de boete worden gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden. [5] Dit sluit aan bij artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De bestuurlijke boete die aan eisers is opgelegd is een punitieve sanctie. Omdat er sprake is van een “criminal charge” brengt artikel 6 van Pro het EVRM met zich mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
3.4.
Dit betekent dat de rechtbank, net als het bestuursorgaan, in iedere boetezaak moet beoordelen of de opgelegde boete passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit. In die zin moet er - net als in het strafrecht - in elke afzonderlijke zaak (als dat nodig is) sprake zijn van maatwerk wat betreft de hoogte van het boetebedrag, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval.
Het boetebedrag staat niet in redelijke verhouding tot de ernst van de overtreding
3.5.
In het licht van de ernst van de overtreding is de rechtbank met eisers van oordeel dat een boete van € 20.500,- in deze zaak niet proportioneel is. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
3.6.
De rechtbank overweegt dat eisers de intentie hadden om de woning van 29 m2 samen te voegen met hun woning op de [adres 1] . Deze intentie vloeit voort uit gevraagde en ontvangen toestemming van de VVE hiervoor en de aangevraagde vergunning voor de samenvoeging. Tegen de verwachting van eisers in, is deze vergunning door de gemeente (nog) niet verleend. Eisers zijn nog in gesprek met de gemeente over welke stukken nodig zijn om deze vergunning alsnog te krijgen. Tot die tijd is de muur tussen de twee woningen weliswaar niet doorgebroken, maar vindt de rechtbank het wel aannemelijk dat de woning in afwachting van deze vergunning door eisers feitelijk al wel als hun woning wordt gebruikt. Doordeweeks, van maandag tot en met donderdagochtend, werd de woning weliswaar verhuurd aan een kennis, maar de andere dagen van de week werd de woning door eisers zelf gebruikt om te studeren en ook als opslag. Daarnaast werd de woning gebruikt als logeerkamer voor familie, die op Terschelling woont.
3.7.
De rechtbank begrijpt dat het hiervoor beschreven gebruik van de woning nog niet maakt dat voldaan is aan het vereiste van het hebben van hoofdverblijf in de woning, maar vindt dat dit gegeven wel van invloed is op de ernst van de overtreding. Een van de achterliggende redenen van de wetgeving is het beschermen van de woonruimtevoorraad. Door de plannen die eisers met deze woning hadden en doordat zij zelf ook gebruik maakten van de woning - namelijk alsof deze al met hun andere woning was samengevoegd - komt dit in een ander licht te staan. In dit geval is geen sprake van het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimte uit de woonruimtevoorraad, zoals bij de hotelmatige verhuur van leegstaande panden. Daarbij is ook de impact op de leefbaarheid van de stad, een andere achterliggende reden voor deze wetgeving, in dit geval minimaal gebleven. De consequenties van de overtreding voor het beschermen van de woonvoorraad en het leefbaar houden van de stad zijn in deze zaak dus veel minder verstrekkend dan in het geval van hotelmatige verhuur van leegstaande panden. Hierbij is ook relevant dat gelet op de vele doeleinden waarvoor de woning is gebruikt, ook voldoende aannemelijk is gemaakt dat eisers het (destijds geldende) maximum van 60 dagen verhuur aan toeristen per jaar niet hebben overschreden. Tot slot heeft een boete met een hoogte van € 20.500,- een grote financiële impact op eisers. In dit geval is berekend dat eisers vanwege hun draagkracht acht jaar lang elke maand € 205,- zouden moeten betalen.
3.8
Zoals in overweging 3.1. staat, heeft de gemeente de keuze gemaakt om de hoogte van de boete niet te differentiëren. Naar het oordeel van de rechtbank is de gemeente gelet op artikel 6 van Pro het EVRM en artikel 5:46 van Pro de Awb echter verplicht om in elke zaak de ernst van de overtreding te beoordelen en mee te wegen in de hoogte van het boetebedrag. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente dat in deze zaak onvoldoende heeft gedaan.
4.De rechtbank voorziet zelf in de zaak
4.1.
De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
4.2.
De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb verplicht zelf de hoogte van de boete vast te stellen. Omdat de gemeente aan eisers ten onrechte een boete van € 20.500,- heeft opgelegd, verklaart de rechtbank het bezwaar tegen het primaire besluit van 2 juli 2018 gegrond en herroept de rechtbank het primaire besluit. Dit betekent dat eisers gelijk krijgen en het boetebesluit van de gemeente ongedaan wordt gemaakt. De uitspraak van de rechtbank komt in de plaats van het boetebesluit van de gemeente.
4.3.
De gemeente mocht in deze zaak een boete opleggen. Er is immers sprake is van een overtreding, omdat eisers de woonruimte hebben onttrokken aan de woonvoorraad zonder onttrekkingsvergunning. Deze overtreding heeft gevolgen voor het leefbaar houden van de stad en het beschermen van de woonvoorraad. De rechtbank vindt dat in dit geval een boetebedrag van € 10.000,- passend en evenredig is, gelet op de omstandigheden die aan de orde zijn in deze zaak. De rechtbank neemt in dit kader mee de beperktere ernst van de overtreding en de financiële impact van de boete op eisers. Verder weegt de rechtbank mee dat eisers hebben gesteld dat zij met de overtreding € 5.000,- hebben verdiend door de woning te verhuren aan toeristen. Dit bedrag vindt de rechtbank aannemelijk, omdat dit overeenkomt met de gegevens in het dossier over het aantal nachten dat is verhuurd aan toeristen en het bedrag dat daarvoor per nacht is ontvangen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft een boete van € 10.000,- voldoende afschrikwekkende werking. Vooral als deze boete wordt vergeleken met boetes die in het strafrecht (soms ook voor misdrijven) aan particulieren worden opgelegd. Het enkel opleggen van een last onder dwangsom, zoals eisers hebben voorgesteld, kan weliswaar afschrikwekkend werken voor eisers zelf, maar heeft deze werking naar derden toe niet. Vandaar dat de gemeente een boete moest opleggen. Doordat eisers niet hebben voldaan hebben aan de vereiste meldplicht, was de vakantieverhuur voor de gemeente niet inzichtelijk. Ook het niet voldoen aan de meldplicht heeft daarom bijgedragen aan de hoogte van de op te leggen boete. De rechtbank vindt een boete van € 10.000,- is dan ook passend.
4.4.
Dit betekent dat eisers een boete moeten betalen van € 10.000,-.
4.5.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de gemeente aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept het primaire besluit;
- stelt de boete vast op € 10.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt de gemeente op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, de rechter, en mr. M. den Toom, de behandelend jurist en griffier op zitting. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2019.
Griffier
De griffier is buiten staat deze uitspraakmede te ondertekenen.
Rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen. [6]
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader(zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit)
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.1.2, eerste lid en onder a
De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken.
Artikel 3.1.2, vijfde lid
Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van Pro de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a van de wet
overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Bijlage 3 tabel 2
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Woningonttrekking
21 onder a
Geheel of gedeelte- lijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimte- voorraad
€ 20.500,-
€ 20.500,-*
Niet melden
vakantieverhuur of bed & breakfast
€ 6.000,-
* wettelijk maximum
Toelichting bij artikel 4.2.2 (toen het artikel werd ingevoerd)
Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Er wordt een hogere boete opgelegd indien de overtreder in bezit is van meerdere panden. In dat geval mag van enige kennis van de regelgeving worden uitgegaan. Bij recidive (herhaling van de overtreding van hetzelfde feit, binnen drie jaar) wordt ook een hogere boete opgelegd. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).