Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 18/5408 en AMS 18/5510
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2019 in de zaken tussen
[eisers] , te Amsterdam, eisers
(gemachtigde: mr. S.L. Schram),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Luttik en mr. J.H.G. van den Boorn).
Procesverloop
AMS 18/5408
Met een besluit van 19 januari 2018 (het boetebesluit) heeft verweerder aan eisers een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,- en deze ingevorderd. Met een besluit van 3 augustus 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
AMS 18/5510
Met een besluit van 19 januari 2018 (het bestuursdwangbesluit) heeft verweerder aan eisers een last onder bestuursdwang opgelegd. Met een besluit van 10 augustus 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2019. De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door mr. N. Hamdach.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1.
Eisers zijn eigenaar van de woning aan [straat] 18-2 te Amsterdam. Dit adres bestaat uit een samenvoeging van de adressen [straat] 18-2 en 18-3. De woning bestaat daardoor uit drie woonlagen, op de tweede, derde en vierde verdieping van het pand. Op de tweede verdieping bevinden zich een woonkamer, eetkamer, een keuken, een slaapkamer, een badkamer met toilet en een hal met een wasmachinehok. Bovenaan de trap naar de derde verdieping bevindt zich een deur. Achter deze deur is de woonkamer. Verder bevinden zich op deze verdieping een eetkamer en een keuken. Op de vierde verdieping bevinden zich een slaapkamer en een badkamer met toilet.
1.2.
Naar aanleiding van meldingen bij het meldpunt Zoeklicht, waarin te kennen is gegeven dat de woning wordt gebruikt voor toeristische verhuur en dat dit overlast meebrengt, is verweerder een administratief onderzoek en een buitendienstonderzoek gestart.
1.3.
Uit het administratieve onderzoek blijkt het volgende. Eisers staan in de Basisregistratie personen (Brp) op het adres ingeschreven. De woning wordt op de site van Airbnb.com aangeboden als “geheel appartement”. In december 2016 hebben eisers melding gedaan van een Bed & Breakfast (B&B) op het adres. In het kader van het buitendienstonderzoek hebben toezichthouders de woning onaangekondigd bezocht op 12 oktober 2017 en op 10 november 2017. De bevindingen van deze huisbezoeken zijn vermeld in twee afzonderlijke rapporten van bevindingen.
1.4.
Op 11 december 2017 heeft verweerder eisers bericht voornemens te zijn een boete op te leggen van € 20.500,- wegens overtreden van het verbod om woonruimten zonder vergunning te onttrekken aan de woonruimtevoorraad. Op 11 december 2017 heeft verweerder eisers ook bericht voornemens te zijn een last onder bestuursdwang op te leggen inzake de woning gelegen aan de [straat] 18-2 om het hotelmatig gebruik en alle andere vormen van onrechtmatig kortdurend verblijf op dit adres te staken en gestaakt te houden.
1.5
Eisers hebben tegen beide voornemens op 20 december 2017 een zienswijze ingediend. Zij betwisten dat zij niet voldoen aan de voorwaarden voor een B&B. Daarom hebben zij de het B&B-gedeelte niet onttrokken aan de woningvoorraad. Ook hebben zij niet in strijd met het bestemmingsplan gehandeld.
De zaak AMS 18/5408
2. Verweerder heeft aan het boetebesluit ten grondslag gelegd dat eisers de tweede verdieping (voorheen 18-2) zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad hebben onttrokken. Zij hebben namelijk niet voldaan aan de voorwaarden die gelden voor de exploitatie van een B&B. Volgens verweerder is er geen sprake van kort verblijf bij de hoofdbewoner in zijn woonruimte. Formeel hebben eisers de zelfstandige woningen op het adres [straat] met nummer 18-2 en 18-3 samengevoegd, maar feitelijk is dit niet het geval. Eisers wonen feitelijk op de derde en vierde verdieping (voorheen 18-3). De tweede verdieping heeft zijn zelfstandigheid niet verloren. De tweede verdieping beschikt over alle wezenlijke voorzieningen. Het is daarom een zelfstandige woonruimte, aldus verweerder. Verweerder heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
3.1.
De rechtbank oordeelt dat de B&B niet voldoet aan de geldende voorwaarden. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van een B&B is geen vergunning noodzakelijk als is voldaan aan de voorwaarden die gesteld worden aan het voeren van een B&B. [1] Een B&B is ‘het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt’. [2] In geschil is of wordt voldaan aan deze voorwaarde. De rechtbank vindt dat dit niet het geval is en dat het B&B-gedeelte een zelfstandige woning is. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.
3.2.
Een woonruimte is zelfstandig indien hij een eigen toegang heeft en de woonruimte door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. [3] Als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt keuken en sanitaire voorzieningen. [4] Of sprake is van een zelfstandige woonruimte dient naar het oordeel van de rechtbank feitelijk te worden beoordeeld. Niet is van belang de beleving die partijen hebben of de registratie in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat voor de uitleg van het begrip zelfstandige woonruimte aansluiting moet worden gezocht bij de definitie ervan in artikel 7:234 van Pro het Burgerlijk Wetboek en de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel. [5] Hieruit volgt dat onder een zelfstandige woning wordt verstaan de woning die een eigen toegang heeft en die de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning. Het gebruik van deze voorzieningen moet volgens de Afdeling ook exclusief aan de bewoner toekomen. Verder wordt onder zelfstandige woning ook de onvrije woning verstaan. Dat wil zeggen een woning waarbij de bewoner voor wezenlijke voorzieningen niet afhankelijk is van gemeenschappelijke voorzieningen en waarbij de ruimten afsluitbaar zijn en bereikbaar zijn via een gemeenschappelijke verkeersruimte waarover anderen niet krachtens zakelijk of persoonlijk recht bij uitsluiting zeggenschap hebben. [6]
3.3.
Niet in geschil is dat de als B&B gebruikte ruimte op de tweede verdieping beschikt over alle wezenlijke voorzieningen. Aan de orde is of deze ruimte afsluitbaar is en bereikbaar is via een eigen toegang dan wel een gemeenschappelijke verkeersruimte.
3.4.
Eisers hebben aangevoerd dat zij niet uitsluitend de ruimten op de derde en vierde verdieping bewonen. Bij hun dagelijkse activiteiten maken zij ook gebruik van de verkeersruimte op de tweede verdieping, de hal, die niet achter de toegangsdeur tot hun woonkamer ligt. Hun kapstok, wasmachine, wasdroger en schoonmaakartikelen zijn in deze hal op de tweede verdieping. Ook de meterkast bevindt zich hier. Deze hal wordt niet gedeeld met bewoners van andere woningen in hetzelfde gebouw en behoort tot het appartementsrecht waar eisers de enige eigenaren van zijn. De B&B is alleen toegankelijk via deze privé-hal. Eisers hebben een sleutel en daarmee ook altijd toegang tot de B&B. Daarom vinden eisers dat de B&B een privégedeelte van hun woning is.
3.5.
De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat eisers te allen tijde toegang tot de B&B kunnen hebben, niet maakt dat de B&B niet afsluitbaar is. Het is namelijk gebruikelijk dat de verhuurder van een ruimte ook over een sleutel hiervan beschikt. Gebleken is dat de B&B van binnenuit met een draaiknop afsluitbaar is. Anders dan eisers hebben gesteld kan de hal met wasmachineruimte niet worden aangemerkt als een wezenlijke voorziening. Ook de woonruimte van eisers op de derde en vierde verdieping beschikt over alle wezenlijke voorzieningen. Deze ruimte is dan ook geschikt om te worden bewoond zonder dat de bewoner daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Verder is deze woonruimte afsluitbaar met de deur tussen het trappenhuis en de woonkamer op de derde verdieping. De conclusie is daarom dat de hal op de tweede verdieping niet behoort tot het privé-woongedeelte van eisers. Dat betekent dat zowel de B&B als de woning van eisers zelfstandige woonruimten zijn.
3.6.
De rechtbank is verder van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de ‘Interne memo voorwaarden B&B’ van 28 december 2017. Nog daargelaten welke waarde aan deze memo kan worden toegekend, is de indeling van de woning van eisers niet nagenoeg gelijk aan voorbeeld drie in deze memo zoals eisers hebben gesteld. In dat voorbeeld ontbreekt een deur waarmee het woongedeelte van de verhuurder kan worden afgesloten.
4. Omdat zowel de B&B als de woning van eisers zelfstandige woonruimten zijn, is niet voldaan aan de voorwaarde dat de B&B wordt geëxploiteerd in een deel van de zelfstandige woning waarin eisers zelf als hoofdbewoner wonen. Omdat eisers niet hebben voldaan aan de voorwaarden die gesteld worden aan het voeren van een B&B, hebben zij artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 overtreden. Verweerder heeft terecht een bestuurlijke boete opgelegd. Niet is gesteld dat verweerder de bestuurlijke boete vanwege bijzondere omstandigheden had moeten matigen.
De zaak AMS 18/5510
5. Verweerder heeft de voorgenomen last onder bestuursdwang opgelegd omdat eisers de tweede verdieping in strijd met het bestemmingsplan hotelmatig hebben gebruikt. Eisers hebben de B&B-ruimte namelijk niet aangeboden in de woning van eisers maar als zelfstandige woonruimte. Verweerder baseert dit standpunt op dezelfde feiten als het boetebesluit. Van concreet zicht op legalisatie of andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden behoorde af te zien is geen sprake, aldus verweerder. Verweerder heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
6. Eisers hebben hun stelling ingetrokken dat onduidelijk is wie bevoegd was om op het bezwaarschrift te beslissen.
7.1.
Op het perceel is het bestemmingsplan “Zuidelijke binnenstad” van toepassing. Het pand heeft de bestemming “Gemengd-1”. Gronden met deze bestemming zijn onder meer bestemd voor “wonen”. Hotels zijn alleen toegestaan op plaatsen waar dat specifiek op de plankaart staat vermeld. [straat] 18-2 heeft niet zo’n aanduiding.
7.2.
In hoofdstuk 6.8.3 van de toelichting op het bestemminsplan staat dat B&B-accommodaties niet in het bestemmingsplan worden opgenomen. Het gaat om het aanbieden van overnachtingen voor ten hoogste vier personen in een zelfstandige woning, die wordt bewoond door de hoofdbewoner. Als aan deze (en aan andere) aan een B&B verbonden voorwaarden wordt voldaan, is er sprake van bewoning. Als niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, is er sprake van een hotel.
7.3.
De rechtbank oordeelt ook in deze zaak dat eisers niet hebben voldaan aan de voorwaarden voor een B&B. De rechtbank heeft in rechtsoverwegingen 3.1. tot en met 3.6. geoordeeld dat de B&B op de tweede verdieping moet worden aangemerkt als een zelfstandige woonruimte en dat daarmee niet is voldaan aan de voorwaarde dat de B&B wordt geëxploiteerd in een deel van de zelfstandige woning waarin eisers als hoofdbewoner wonen. Dit betekent dat er geen sprake is van bewoning, maar van hotelmatig gebruik van de woning. Eisers hebben gehandeld in strijd met het bestemmingsplan. Nu eisers daarvoor geen omgevingsvergunning hebben, is sprake van een overtreding.
7.4.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid een last onder bestuursdwang aan eisers heeft mogen opleggen.
Conclusie in beide zaken
8. De beroepen zijn ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling dan wel vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, voorzitter, en mr. R.B. Kleiss en
mr. F.L. Bolkestein, leden, in aanwezigheid van J.G.J. Geerlings, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.