Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/6361
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 maart 2024 in de zaak tussen
TotalEnergies Marketing Nederland N.V, uit Den Haag, eiseres
(gemachtigde: mr. V.J. Leijh),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde mr. G.L.R. Verhaegh).
Tevens neemt aan de zaken deel:
de besloten vennootschap Fastned B.V.uit Amsterdam
de besloten vennootschap Fastned B.V.uit Amsterdam
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina).
De partijen worden hierna Total , de minister en Fastned genoemd.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Total tegen de aan haar verleende vergunning [1] voor vier energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen bij het benzinestation langs rijksweg [nummer] op verzorgingsplaats [naam] in de gemeente Lelystad.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 11 december 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met de beroepen van Fastned met de zaaknummers 21/5747, 22/18, 22/19, 22/20, 22/2936, 22/2942 en 22/4407. In die beroepen wordt separaat uitspraak gedaan. Het beroep hangt samen met het beroep van Fastned met zaaknummer 22/2936. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van Total , vergezeld door [persoon 1] en [persoon 2] , de gemachtigde van minister, bijgestaan door mr. M.D. van Gils, mr. K.E. Haan en
mr. I. Kabbouti en de gemachtigden van Fastned , vergezeld door [persoon 3] .
Totstandkoming van het besluit
1. Total beschikt over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam] als basisvoorziening. Op het benzinestation staan vijf tankzuilen met zeven opstelplaatsen. Daarnaast beschikken onder meer Allego en Fastned beide over een Wbr-vergunning voor een laadstation als basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam] .
2. Op 5 januari 2021 heeft Total een Wbr-vergunning aangevraagd voor een laadstation met vier energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation).
3. Op 19 april 2021 heeft de minister de gevraagde Wbr-vergunning verleend tot eind december 2034.
4. Op 18 juli 2022 heeft de minister Total schriftelijk geïnformeerd dat bij een controle is geconstateerd dat zonder of in afwijking van de Wbr-vergunning is gebouwd.
5. Op 31 augustus 2022, laatst aangevuld op 30 november 2022, heeft Total vanwege de geconstateerde overtredingen een nieuwe aanvraag ingediend, onder meer voor een laadstation met twee energielaadpunten.
6. De minister heeft de vergunning voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. [2] Op 19 april 2023 is het ontwerpbesluit gepubliceerd. Tegen dit ontwerpbesluit hebben Total en Fastned zienswijzen ingediend.
7. Op 16 augustus 2023 heeft de minister het besluit van 19 april 2021 ingetrokken. en aan Total , in afwijking van dit ingetrokken besluit, vergunning verleend voor, onder meer, de realisatie en exploitatie van een laadstation met twee energielaadpunten als aanvullende voorziening, tot 17 november 2031.
8. Op 28 september 2023 heeft Total tegen het besluit van 16 augustus 2023 bezwaar gemaakt. Dit als beroepschrift aan te merken bezwaarschrift heeft de minister op
18 oktober 2023 aan de rechtbank doorgezonden ter verdere behandeling.
9. Het beroep van Total is uitsluitend gericht tegen de beperking van de geldigheidsduur van de Wbr-vergunning van 16 augustus 2023.
Juridisch kader
10. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
11. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd.
12. In aanvulling op de Kennisgeving heeft de minister op 23 december 2022 de Tijdelijke beleidsregel [3] gepubliceerd.
13. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt een vergunning slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt (a) tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats, of (b) als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats.
14. Op grond van artikel 4 van Pro de Tijdelijke beleidsregel wordt bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake het verlenen, weigeren of intrekken van een vergunning rekening gehouden met:
a. de transitie naar een duurzamere mobiliteit, de wijziging van de inrichting van de verzorgingsplaatsen die daarmee gepaard zal gaan en het belang van de beschikbaarheid van laadvoorzieningen met het oog op het veilig en doelmatig gebruik van de wegen in beheer bij het Rijk;
b. het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen door anderen dan de aanvrager of de vergunninghouder;
c. de op de verzorgingsplaats betrekking hebbende onderdelen van de beleidsvisie op de verzorgingsplaats van de toekomst, waarvoor het regeringsstandpunt op de datum van bekendmaking van deze beleidsregel aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is toegezonden.
Beoordeling van het beroep
15. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de geldigheidsduur van de aan Total verleende Wbr-vergunning tot 17 november 2031 te beperken. Zij doet dat aan de hand van de gronden van beroep.
16. Het beroep ziet op een vergunning die is verleend na de inwerkingtreding van de Tijdelijke beleidsregel. Deze Tijdelijke beleidsregel is een aanvulling op de Kennisgeving, waarin de minister aanvullende regels heeft gesteld over de geldigheidsduur van Wbrvergunningen en waarin de minister een vergunningenstop heeft opgenomen. De Tijdelijke beleidsregel beoogt de implementatie van de beleidsvisie van de minister tot herordening van de inrichting van verzorgingsplaatsen te faciliteren. Volgens de beleidsvisie is het eindbeeld in 2050 een verzorgingsplaats die voorziet in de (energie)behoeften van een zero-emissie wagenpark door middel van één laadlocatie per verzorgingsplaats. Belangrijk uitgangspunt hierbij is dat concurrentie plaatsvindt
tussende verzorgingsplaatsen en niet
opde verzorgingsplaatsen.
tussende verzorgingsplaatsen en niet
opde verzorgingsplaatsen.
17. De rechtbank stelt vast dat de minister op grond van de Tijdelijke beleidsregel de geldigheidsduur van de Wbr-vergunning van 16 augustus 2023 heeft teruggebracht van eind december 2034 naar 17 november 2031. Daarbij heeft de minister rekening gehouden met de geldigheidsduur van de aan Allego verleende vergunning voor een basisvoorziening op dezelfde verzorgingsplaats. Deze vergunning eindigt op 17 november 2031. Om die reden heeft de minister conform artikel 3, eerste lid, onder a, van de Tijdelijke beleidsregel ook de vergunning aan Total tot die datum verleend.
18. Total voert aan dat zij na een onjuiste uitlating van een inspecteur van Rijkswaterstaat een nieuwe aanvraag heeft gedaan, terwijl zij hiertoe niet was gehouden en zonder zich te realiseren dat op die aanvraag de Tijdelijke beleidsregel van toepassing werd. De looptijd van de Wbr-vergunning werd daardoor ingekort. Dit pakt onnodig onevenredig uit, is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en had voorkomen kunnen worden als de minister tijdig had beslist. Total had dan in november 2022 met de werkzaamheden kunnen beginnen. De minister had daarom rekening moeten houden met de geldigheidsduur van de ingetrokken vergunning van 19 april 2021, aldus Total .
19. Uit de rechtspraak [4] volgt dat als de (on)evenredigheid van een besluit in geschil is en dat besluit (mede) berust op een beleidsregel, de bestuursrechter al dan niet uitdrukkelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel toetst. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het besluit aan de norm van artikel 4:84 van Pro de Awb. Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij de toetsing van het besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Ook de al in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden kunnen ‘bijzondere omstandigheden’ zijn.
20. In een uitspraak van 21 juli 2023 [5] heeft deze rechtbank al geoordeeld dat de Tijdelijke beleidsregel niet kennelijk onredelijk is en ook niet in strijd met de doelstellingen van de genoemde beleidsvisie. Het verkorten van de geldigheidsduur van een vergunning is een geschikt, noodzakelijk en niet onevenwichtig middel om het met de nieuwe beleidsvisie (onder meer) beoogde doel van voldoende voorzieningen voor snelladen te verzekeren. De rechtbank verwijst naar de overwegingen die aan dit oordeel ten grondslag zijn gelegd. Total heeft geen argumenten aangedragen die tot een ander oordeel aanleiding geven.
21. De rechtbank overweegt dat Total de aanvraag van 31 augustus 2022 heeft ingediend ter legalisatie van bij een controle geconstateerde overtredingen. Total heeft onverplicht een laadstation met twee energielaadpunten onderdeel gemaakt van die aanvraag. De minister moest daar dus op beslissen. Verder oordeelt de rechtbank met de minister dat het wel degelijk noodzakelijk was om de Wbrvergunning voor een laadstation met vier energielaadpunten te wijzigen. De minister heeft tijdens de zitting immers toegelicht dat uit de tekeningen bij de aanvraag van 31 augustus 2022 bleek dat deze aanvraag op meer zag dan alleen het realiseren van twee in plaats van vier energielaadpunten. Zo bleek, in afwijking van die Wbr-vergunning, ook het trafohuis verplaatst. Niet in geschil is dat dit een essentieel onderdeel van een laadstation is. Daarvoor was dus een legaliserende aanvraag nodig. Het op de nieuwe aanvraag toepassen van de Tijdelijke beleidsregel was dan ook geen keuze van de minister. Die moest daaraan toetsen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
22. De rechtbank acht het besluit van 16 augustus 2023 evenmin in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Als hoofdregel geldt dat het bestuursorgaan rekening moet houden met het recht zoals dit geldt ten tijde van het nemen van het besluit (op bezwaar). Dit geldt ook voor beleidsregels. [6] In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is de rechtbank echter niet gebleken. Dat de geldende vergunning ten nadele afwijkt van de ingetrokken vergunning is geen bijzondere omstandigheid waardoor van de hoofdregel moet worden afgeweken.
23. Voor zover Total aanvoert dat de minister eerder had moeten beslissen, stelt de minister terecht dat de op 23 december 2022 gepubliceerde Tijdelijke beleidsregel van toepassing is op de aanvraag van 31 augustus 2022, ook als op die aanvraag zou zijn beslist binnen de wettelijke beslistermijn van uiterlijk zes maanden. [7] Het betoog van Total komt er feitelijk op neer dat de minister vóór 23 december 2022 had moeten beslissen op de aanvraag die laatstelijk op 30 november 2022 is aangevuld. De rechtbank ziet in de toepasselijke regelgeving geen aanknopingspunt voor een dergelijke bekorting van de beslistermijn voor de minister en is van oordeel dat ook hierin geen bijzondere omstandigheid is gelegen die aanleiding geeft om af te wijken van de Tijdelijke beleidsregel. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
24. De minister heeft aan Total in redelijkheid een Wbr-vergunning kunnen verlenen met een looptijd tot 17 november 2031.
25. Het beroep is ongegrond. Total krijgt daarom haar proceskosten en het griffierecht niet vergoed.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. A.E.J.M. Gielen en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.