Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 23/1774 en 23/4995
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2024 in de zaken tussen
[eiser] , uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.C. Ellerman),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (het college)
(gemachtigde: mr. T. van der Geer).
Als derde-partijen nemen aan het geding deel:
[belanghebbenden 1] , uit Amsterdam,
(gemachtigde: mr. M.J. Smaling),
hierna te noemen: [belanghebbenden 1] ,
en
[belanghebbenden 2] , uit Amsterdam,
hierna te noemen: [belanghebbenden 2] .
Procesverloop
Op 11 augustus 2022 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd tot het (laten) staken en gestaakt (laten) houden van de bewoning van het bijgebouw in haar tuin (het tuinhuis), in strijd met de gebruiksregels van het geldende bestemmingsplan (de last onder dwangsom).
Op 15 februari 2023 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard (het bestreden besluit I).
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I (zaak AMS 23/1774).
Op 14 maart 2023 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van het tuinhuis als woning.
Op 22 juni 2023 heeft het college geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen (het bestreden besluit II).
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit II en verzocht om dit bezwaar met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als rechtstreeks beroep gelijktijdig met het beroep gericht tegen het bestreden besluit I te behandelen. Het college heeft ingestemd met behandeling als rechtstreeks beroep (zaak AMS 23/4995).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2023. Daarbij waren aanwezig: eiseres met haar partner [naam 1] , haar gemachtigde, mr. A. van Buuren (kantoorgenoot van haar gemachtigde) en de bewoners van het tuinhuis, [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [belanghebbenden 1] . Ook [naam 5] en haar gemachtigde waren aanwezig.
In de tussenuitspraak van 27 oktober 2023 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank geoordeeld dat de bestreden besluiten onvoldoende zorgvuldig zijn voorbereid en/of onvoldoende zijn gemotiveerd. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken in de bestreden besluiten te herstellen.
Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak, met een brief van 8 december 2023, het bestreden besluit I aanvullend gemotiveerd en op diezelfde dag een nieuw besluit genomen op de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning en deze, met een nadere motivering, opnieuw geweigerd (het bestreden besluit III).
Partijen hebben vervolgens schriftelijk op elkaar gereageerd.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en
15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat beide bestreden besluiten gebreken bevatten. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bestreden besluit II onvoldoende heeft gemotiveerd. Niet valt in te zien dat het gebruik van het tuinhuis voor bewoning het silhouet van dit deel van Amsterdam zou aantasten. Het gebruik van het tuinhuis als woning verandert niets aan het uiterlijk daarvan. Ook de stelling dat het toestaan van bewoning in het tuinhuis ongewenste precedentwerking zal hebben kan niet worden gevolgd, omdat het college daarmee niet hoeft toe te staan dat bijgebouwen in achtertuinen worden ge- of verbouwd op een wijze die het historisch silhouet wel aantasten. Het college heeft verder niet onderbouwd dat het tuinhuis niet toegankelijk is vanaf de [adres 2] , hoewel eiseres gemotiveerd heeft gesteld dat dit wel het geval is. Tot slot had het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom het in de directe omgeving van het tuinhuis wel bewoning in afwijking van het bestemmingsplan heeft toegestaan.
3. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college ook het bestreden besluit I onvoldoende heeft gemotiveerd. Het is onduidelijk hoe het college de belangen van [belanghebbenden 1] en van [belanghebbenden 2] bij de besluitvorming heeft betrokken en op grond van welke overwegingen het college het algemeen belang bij handhavend optreden zwaarwegender heeft geacht dan de belangen van eiseres en de bewoners van het tuinhuis. Ook blijkt niet dat het college alle in dat verband relevante feiten en omstandigheden in kaart heeft gebracht. Dat een medewerker van de gemeente Amsterdam aan eiseres heeft medegedeeld dat de bewoning een keer beëindigd moet worden, ontslaat het college niet van haar plicht een (deugdelijke) belangenafweging uit te voeren.
4. In bestreden besluit III heeft het college de motivering van bestreden besluit II herhaald en daaraan – samengevat – het volgende toegevoegd. Het perceel is gelegen aan de [adres 2] , die deel is van de [locatie 1] en is aangewezen als rijksbeschermd stadsgezicht. De te beschermen waarde van het gebied betreft het volledige dijkprofiel inclusief de verkavelings- en waterstructuur langs de [locatie 1] , waaronder de sloot achter de percelen (de [naam 7] ). Daarin is het onderscheid tussen de lintverkaveling langs de [locatie 1] en de verkaveling langs de historische paden (zoals het [straat 1] , [straat 2] en [straat 3] ) aan weerszijden van de [locatie 2] duidelijk herkenbaar. Het perceel van eiseres heeft alle kenmerken van de lintverkaveling langs de [locatie 1] en grenst met de tuin aan de [naam 7] , waar nooit een brug heeft gelegen. Het tuinhuis, gelegen in de achtertuin, is al lang aanwezig en maakt onderdeel uit van het bestaande, stedenbouwkundige ensemble langs de [locatie 1] . Binnen de ruimtelijke structuur ter plekke is er evenwel maar één geschikte plek voor een woning: aan de [locatie 1] . Het tuinhuis is niet te zien en niet herkenbaar vanaf de [locatie 1] , terwijl dat juist kenmerkend is voor woningen in deze structuur. Om die reden gaat de vergelijking met de herontwikkeling van het (aan de [locatie 1] gelegen) kerkgebouw tot woningen niet op. Voor gebouwen in de omgeving, waarvan in het verleden de functie is gewijzigd naar woningen en die ook niet zichtbaar zijn vanaf de [locatie 1] , geldt dat deze gelegen zijn aan de eerder genoemde paden. Ook de vergelijking met de functies onderaan de [locatie 1] gaat volgens het college niet op, omdat het tuinhuis alleen een betrekkelijk smalle toegang heeft vanaf de [locatie 1] , die ongeschikt is voor auto’s en nauwelijks herkenbaar is in het straatbeeld. Ondanks de aanwezigheid van een langspad en het ontbreken van huisnummer [huisnummer 4] , zal in ruimtelijke optiek een woning in het tuinhuis altijd worden ervaren als gelegen in de achtertuin van een dijkwoning. Een woning in het tuinhuis is daarom niet verenigbaar met een goede ruimtelijke ordening.
5. In de aanvullende motivering van het bestreden besluit I is het college ingegaan op het belang van de verzoekers om handhaving, het belang van eiseres en het belang van de bewoners van het bijgebouw. Het college concludeert dat bij handhavend optreden de belangen van eiseres en de bewoners niet onevenredig worden geschaad. Hierbij
benadrukt het college dat de ervaren overlast door de verzoekers om handhaving niet de grondslag is voor handhaving, maar de feitelijke overtreding van de regels uit het bestemmingsplan en het feit dat dit niet gelegaliseerd kan worden. Het algemeen belang bij naleving van de algemene wet- en regelgeving laat het college zwaarder wegen. Het gaat daarbij om het voorkomen van precedentwerking, het voorkomen van willekeur en het bieden van rechtszekerheid, wat zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen die gemoeid zijn met het in stand houden van de overtreding. Bij handhavend optreden tegen illegale
bewoning zal altijd sprake zijn van een belang bij de bewoners van dat moment, die door dat optreden op straat komen te staan of een (financieel) belang van de verhuurder/eigenaar bij voortzetting van de overtreding. Het feit dat de overlast door de verzoekers om handhaving niet heel concreet is gemaakt en wordt betwist door overtreders, maakt daarom niet dat
het college afziet van handhavend optreden.
6. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of het college met de nadere motivering van bestreden besluit I en het nieuwe bestreden besluit III de geconstateerde gebreken heeft hersteld.
De omgevingsvergunning
7. Het college heeft na de tussenuitspraak het bestreden besluit III genomen. Met dit besluit heeft het college het bestreden besluit II vervangen. Eiseres heeft daardoor geen belang meer bij haar beroep tegen het bestreden besluit II. De rechtbank zal het beroep gericht tegen het bestreden besluit II daarom niet-ontvankelijk verklaren. Het beroep van eiseres heeft op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb van rechtswege ook betrekking op het bestreden besluit III. Ten aanzien van dat besluit overweegt de rechtbank als volgt.
8. Eiseres voert aan dat het college nog steeds onvoldoende heeft gemotiveerd dat bewoning van het tuinhuis in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het tuinhuis staat er al en blijft er ook staan. Bewoning heeft geen effect op het beschermd stadsgezicht. Het college heeft ten onrechte gewezen op de bescherming van de [locatie 1] die ook het dijkprofiel betreft en de [naam 7] die hier nog steeds aanwezig is. Aan de oorspronkelijke verkaveling verandert niets door bewoning van het tuinhuis toe te staan. De stelling van het college dat de woonfunctie niet aansluit bij de ruimtelijke, stedenbouwkundige kwaliteit van de omgeving, is volgens eiseres onjuist. Er wordt namelijk geen nieuw woongebouw gerealiseerd, maar alleen de bestemming wijzigt. Dit heeft geen effect op het beschermd stadsgezicht en/of de herkenbaarheid van de historische context. Het college heeft verder de feitelijke situatie onjuist beschreven. Het water ter hoogte van [adres 2] [huisnummer 2] is een uitloper van de [naam 6] en eindigt enkele meters verderop. De [naam 7] eindigt aan de andere kant van het [straat 1] . De brug is niet de enige ontsluiting van het tuinhuis naar de openbare weg. Er loopt ook een pad naar de voorkant. Het college heeft verder ten onrechte de brug in haar overwegingen betrokken, omdat deze geen onderdeel is van de aanvraag. Eiseres meent dat de vergelijking met het kerkgebouw wel opgaat, omdat het in beide gevallen gaat om het toevoegen van woningen in reeds bestaande gebouwen, die niet als woning herkenbaar zijn. Dat gebouwen die in het verleden van functie zijn gewijzigd aan een pad liggen, is volgens eiseres niet relevant. Ook het tuinhuis is via een pad langs het hoofdhuis aangesloten op de [locatie 1] , net als bijvoorbeeld het geval is bij [adres 2] [huisnummer 1] . Tot slot wijst eiseres erop dat momenteel beleid wordt gemaakt over onder meer wonen in tuinhuizen en dat er groot belang is bij extra woningen in Amsterdam.
9. De rechtbank overweegt allereerst dat het feit dat er mogelijk beleid in de maak is over bewoning van tuinhuizen, eiseres in deze procedure niet kan baten. Dit beleid is er immers nog niet en onduidelijk is wat de inhoud hiervan zal worden. Ook het feit dat het college erkent dat er belang is bij het toestaan van extra woningen, is op zichzelf onvoldoende om te oordelen dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen weigeren. Het college heeft de ruimtelijke belangen zwaarwegender geacht. Dit is een afweging die het college mag maken, zolang het dat voldoende motiveert.
10. De nadere motivering van het college, dat bewoning van het tuinhuis niet past binnen de ruimtelijke structuur van dit deel van Amsterdam, waarin woningen aan de [locatie 1] liggen of aan één van de historische paden zoals het [straat 1] , het [straat 2] en het [straat 3] , kan de rechtbank op zichzelf volgen. Het tuinhuis ligt ruimtelijk gezien namelijk in de achtertuin van de dijkwoning van eiseres en niet aan de [locatie 1] of één van de eerder genoemde paden. Dat het tuinhuis onderdeel is van de historische bebouwing is juist, maar wil niet zeggen dat bewoning daarvan zonder meer moet worden toegestaan. Het gaat niet alleen om het tuinhuis zelf, ook het gebruik ervan heeft ruimtelijke impact.
Gelijkheidsbeginsel
11. In het licht van het voorgaande, kan de rechtbank ook de motivering van het college dat bewoning van het tuinhuis niet vergelijkbaar is met de herontwikkeling van het naastgelegen kerkgebouw tot woningen, volgen. Het kerkgebouw is immers, anders dan het tuinhuis, wel direct aan de [locatie 1] gelegen. In zoverre slaagt het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel niet.
12. Dat is anders voor zover eiseres zich beroept op de [adres 2] [huisnummer 1] . Na daartoe door de rechtbank in de gelegenheid te zijn gesteld heeft het college bij brief van 28 maart 2024 toegelicht waarom het meent dat de situatie aan de [adres 2] [huisnummer 1] niet te vergelijken is met het tuinhuis. Onder verwijzing naar foto’s, heeft het college erop gewezen dat voor nummer [huisnummer 1] ‘achterom’ gegaan moet worden, omdat de rode voordeur (van nummer [huisnummer 3] ) feitelijk niet wordt gebruikt als toegangsdeur. Het college heeft er verder op gewezen dat het pad langs het hoofdgebouw niet wordt gebruikt als hoofdtoegangsweg voor het bijgebouw, maar dat hiervoor de loopbrug aan de achterkant van het perceel [adres 2] [huisnummer 2] wordt gebruikt. Het pad kan ook niet worden gebruikt als hoofdtoegangsweg, omdat het hier gaat om een betrekkelijk smalle toegang, die ongeschikt is voor auto’s, die nauwelijks herkenbaar is in het straatbeeld op de [locatie 1] en vergelijkbaar is met de langspaden die wel vaker tussen dijkwoningen aanwezig zijn.
13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee onvoldoende gemotiveerd dat de weigering een omgevingsvergunning te verlenen, omdat dit in strijd zou zijn met de (historische) stedenbouwkundige structuur en daarmee met een goede ruimtelijke ordening, niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank overweegt hiertoe dat zowel het tuinhuis als de woning aan de [adres 2] [huisnummer 1] in de ‘achtertuin’ van een dijkwoning zijn gesitueerd; nummer [huisnummer 1] achter nummer [huisnummer 3] en het tuinhuis achter nummer [huisnummer 2] . Beide zijn niet vanaf de [locatie 1] als woning herkenbaar, zijn niet gelegen aan één van de door het college genoemde historische paden en zijn vanaf de [locatie 1] toegankelijk via een betrekkelijk smalle toegang die voor auto’s ongeschikt is, die nauwelijks als toegangspad herkenbaar zijn in het straatbeeld op de [locatie 1] en vergelijkbaar zijn met de langspaden die vaker tussen dijkwoningen aanwezig zijn. De relevantie van de stelling van het college dat de rode voordeur van nummer [huisnummer 3] feitelijk niet als toegangsdeur wordt gebruikt, ontgaat de rechtbank. De bereikbaarheid van nummer [huisnummer 3] en/of nummer [huisnummer 2] doet niet ter zake en dit doet niet af aan het feit dat nummer [huisnummer 1] , net als het tuinhuis, vanaf de [locatie 1] alleen via een langspad kan worden bereikt. Bovendien duidt het feit dat geen van de panden die direct aan de [locatie 1] liggen huisnummer [huisnummer 4] heeft, op een gelijke situatie als bij nummer [huisnummer 1] ; dat nummer ontbreekt ook aan de [locatie 1] . Dat de bewoners van het tuinhuis het bruggetje over de [naam 7] gebruiken als toegangspad kan naar het oordeel van de rechtbank geen rol spelen in het kader van de toelaatbaarheid van de bewoning van het tuinhuis. Het kan alleen een rol spelen in de overweging om al dan niet handhavend op te treden tegen dit bruggetje, waar het college van heeft afgezien. In zoverre slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
14. De conclusie is dat (ook) het bestreden besluit III in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Awb.
De last onder dwangsom
15. Naar aanleiding van de nadere motivering van het bestreden besluit I heeft eiseres aangevoerd dat het college nog altijd onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de bewoners. Het college gaat eraan voorbij dat de dochter van eiseres een volwassen vrouw is met een baan en een eigen leven. De motivering van het college dat zij best in het hoofdhuis kan wonen, gaat daarom niet op. Daarnaast spelen ook de persoonlijke belangen een rol. Het algemeen belang is volgens het college het voorkomen van precedentwerking. Dit is echter uiterst onwaarschijnlijk, omdat het een unieke situatie betreft die ruim 100 jaar bestaat. Het historische bijgebouw wordt al ruim 27 jaar bewoond als verlengstuk van de hoofdwoning. Het college heeft dit al lange tijd gedoogd.
16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in zijn nadere motivering voldoende gemotiveerd waarom het de belangen van de bewoners van het tuinhuis niet zwaarder heeft laten wegen. Bij handhavend optreden tegen illegale bewoning moet de bewoning altijd worden beëindigd en moeten de bewoners altijd op zoek naar alternatieve woonruimte. Aan eiseres kan worden toegegeven dat het in principe niet relevant is hoe lang de bewoners in het tuinhuis wonen of hebben gewoond, of al dan niet op het adres staan ingeschreven. Ook is het in de huidige woningmarkt zeker lastig voor starters op de woningmarkt, zoals de huidige bewoners van het tuinhuis, maar dit maakt op zichzelf niet dat sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat moet worden afgezien van handhaving. Het college heeft hier rekening mee gehouden door een langere begunstigingstermijn te hanteren. De rechtbank kan deze motivering volgen.
17. Onder verwijzing naar overwegingen 12 en 13 hiervoor, is de rechtbank evenwel van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het besluit om handhavend op te treden tegen de bewoning van het tuinhuis past in een consistent en doordacht bestuursbeleid over handhaving [1] , althans dat geen sprake is van concreet zich op legalisatie. Het college dient gelijk op te treden in rechtens vergelijkbare gevallen en heeft niet kunnen verduidelijken waarom niet handhavend wordt opgetreden tegen de bewoning op de [adres 2] [huisnummer 1] en wel tegen de bewoning van het tuinhuis.
18. Dit betekent dat het bestreden besluit I, ook met de aanvullende motivering van
8 december 2023, nog steeds in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb onvoldoende is gemotiveerd.
Conclusie
19. Het beroep tegen het bestreden besluit II is niet-ontvankelijk. De beroepen tegen de bestreden besluiten I en III zijn gegrond en de rechtbank vernietigt deze besluiten. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaken te voorzien, omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het college moet daarom een nieuw besluit nemen op (i) de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning en (ii) het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom, rekening houdend met deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
20. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak het bestreden besluit I geschorst tot zes weken na deze einduitspraak. Nu het bestreden besluit I wordt vernietigd en het college opnieuw zal moeten beslissen op het bezwaar van eiseres, zal de rechtbank op grond van artikel 8:75, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen, inhoudende dat de primaire last onder dwangsom wordt geschorst tot zes weken na de te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres.
21. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Ook krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 3,5 punten op (2 punten voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor de zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 875,-) met wegingsfactor 1. Daarmee bedraagt de hoogte van de proceskostenvergoeding € 3.062,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten I en III gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I en III;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op (i) de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning en (ii) het bezwaar tegen de last onder dwangsom, met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;
- schorst de last onder dwangsom tot zes weken na het nieuw te nemen besluit op bezwaar;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 368,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.062,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, rechter, in aanwezigheid van
mr. T.W. Steenhoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2024.
griffier
rechter
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.