Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/7406
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 oktober 2024 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Algemeen Dagblad B.V., uit Amsterdam, eiseres,
(gemachtigde: A.H. Prins),
en
de staatssecretaris voor Justitie en Veiligheid [1] ,verweerder,
(gemachtigde: mr. E.W.B. Wilting).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing door verweerder van het Wob-verzoek [2] van eiseres van 10 november 2021.
Verweerder heeft het Wob-verzoek met het primaire besluit van 17 oktober 2022 gedeeltelijk afgewezen. [3] Met het primaire besluit is een inventarislijst gevoegd met vermelding van 71 documenten. Met het bestreden besluit van 17 november 2023 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2024. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres zijn ook verschenen [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Totstandkoming van de besluiten
1.1.
Eiseres heeft op 10 november 2021 een Wob-verzoek bij verweerder ingediend, waarin zij – samengevat – heeft verzocht om informatie over het onderzoek naar [naam 3] dat ziet op toegang tot zijn cliënt [naam 4] in de Extra Beveiligde Inrichting in Vught. Zij heeft op dezelfde datum hetzelfde Wob-verzoek ingediend bij het ministerie van Justitie en Veiligheid en de directeur van de Extra Beveiligde Inrichting.
1.2.
Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft in eerste instantie het Wob-verzoek doorgestuurd naar het Openbaar Ministerie. Met een besluit van 29 april 2022 heeft het Openbaar Ministerie op het Wob-verzoek beslist. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Het Openbaar Ministerie heeft met het besluit van 7 oktober 2022 het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit niet apart beroep ingesteld.
1.3.
Bij het ministerie van Justitie en Veiligheid is gebleken dat op het bestuursdepartement zelf zich ook documenten bevonden die zien op het verzoek van eiseres. Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft vervolgens verweerder gevraagd om deze documenten te betrekken in de besluitvorming van verweerder. Verweerder heeft hierna (ook namens de directeur van de Extra Beveiligde Inrichting) het primaire besluit genomen. Met het primaire besluit is een inventarislijst gevoegd met vermelding van 71 documenten. Verweerder heeft categoriaal per toegepaste weigeringsgrond gemotiveerd waarom de documenten (gedeeltelijk) worden geweigerd. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geschil
2. Eiseres heeft zich in eerste instantie op het standpunt gesteld dat dit beroep zich mede richt tegen de beslissing op bezwaar van het Openbaar Ministerie van 7 oktober 2022. Eiseres heeft na de zitting de griffier geïnformeerd dat de rechtbank zich niet meer hoeft te buigen over het besluit van het Openbaar Ministerie en het beroep beschouwd moet worden als uitsluitend gericht tegen het bestreden besluit van verweerder. Het besluit van het Openbaar Ministerie behoeft dan ook geen verdere bespreking meer.
De volledigheid van de zoekslag
3.1.
Naar het standpunt van eiseres is het ongeloofwaardig dat alle informatie is verstrekt. Het is volgens eiseres onwaarschijnlijk en in zekere zin ook onvoorstelbaar dat een zaak van deze omvang uitsluitend zijn weerslag vindt in mailverkeer tussen een beperkt aantal overheidsfunctionarissen. Verder heeft eiseres op de zitting een aantal concrete aanknopingspunten gegeven voor de stelling dat er meer documenten moeten zijn. Gezien de inhoud van deze aanknopingspunten zal de rechtbank deze niet weergeven in de uitspraak. Eiseres meent dat de zoekslag onvolledig is geweest, dan wel dat het resultaat van de zoekslag onvoldoende tot uitdrukking komt in de inventarislijst van gevonden documenten.
3.2.
Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en deze mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat dat document toch onder het bestuursorgaan berust. [4] Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de rechtbank niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht. Het bestuursorgaan moet inzichtelijk maken dat voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan. Hierbij hoort ook dat het bestuursorgaan moet onderzoeken of de gevraagde documenten (hebben) bestaan en bij hem hadden behoren te berusten. [5]
3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de zoekslag volledig is geweest. Verweerder heeft in de stukken enkel gesteld dat het relevante dossier is geraadpleegd, navraag is gedaan bij relevante ambtenaren en is gezocht op relevante zoektermen. Zonder nadere motivering is het de rechtbank daarmee niet duidelijk hoe het Wob-verzoek van eiseres is uitgezet bij de verschillende departementen, hoe tot de afgebakende groep ‘relevante ambtenaren’ is gekomen, in welke verschillende systemen is gezocht en welke zoektermen zijn gebruikt. De rechtbank weegt daarnaast zwaar mee dat de gemachtigde van verweerder op de zitting heeft gezegd niet te kunnen garanderen dat de zoekslag volledig is geweest. Volgens de gemachtigde van verweerder is bijvoorbeeld niet uit te sluiten dat er meer documenten zijn bij het bestuursdepartement van Justitie en Veiligheid. Dat verhoudt zich niet tot de stelling van verweerder dat de zoekslag volledig is verricht. Ook de inhoud van de aanknopingspunten zoals hierboven is genoemd geeft de rechtbank aanleiding te beslissen dat een nieuwe zoekslag dient te worden verricht.
Verweerder zal opnieuw een zoekslag moeten verrichten en deze zoekslag nu wel gemotiveerd inzichtelijk moeten maken. Het ligt daarbij in de rede dat verweerder in overleg treedt met eiseres om vervolgens te bekijken of er meer documenten te vinden zijn over de concrete aanknopingspunten die eiseres heeft genoemd op de zitting.
De geheime stukken
4.1.
De rechtbank heeft steekproefsgewijze kennisgenomen van de door verweerder onder geheimhouding overgelegde stukken. Eiseres heeft de rechtbank toestemming gegeven om deze stukken waar zij geen kennis van heeft mogen nemen te gebruiken bij de beoordeling van haar beroep.
4.2.
De rechtbank merkt vooraf op dat het haar aanzienlijk meer tijd heeft gekost dan gebruikelijk om aan de hand van de inventarislijst de bijbehorende documenten te vinden. Zo zijn zowel de gelakte als de ongelakte documenten niet genummerd. Dat maakt vergelijken moeilijk. Zeker in gevallen waar het gaat om meerdere e-mailconversaties – waarbij ook niet elke aparte e-mail een eigen documentnummer heeft – kost het voor de rechtbank meer tijd om de in geschil zijnde documenten te vinden. De rechtbank wil verweerder voor toekomstige procedures dan ook meegeven om hiermee rekening te houden en de documenten zowel op het document zelf als in de inventarislijst van een duidelijke nummering te voorzien.
4.3.
Verweerder heeft in de geheime stukken de geweigerde passages afgebakend met rode kaders. De rechtbank heeft echter geconstateerd dat bij verschillende documenten deze rode kaders niet corresponderen met wat verweerder in de openbaar gemaakte (onderdelen van) de stukken heeft zwartgemaakt. De zwart gemaakte stukken zijn groter dan de passages met de rood omrande kaders. [6] Daarnaast zijn ook enkele documenten volgens de inventarislijst in het geheel geweigerd, maar heeft verweerder onder geheimhouding in een aantal van deze documenten slechts passages met rode kaders afgebakend. [7] Het is de rechtbank daarom onduidelijk wat verweerder nu feitelijk wel en niet heeft willen openbaren en daarmee tevens van welke delen van de documenten van de rechtbank een oordeel wordt gevraagd over de vraag of geheimhouding gerechtvaardigd is. De rechtbank vindt dit een grote misser; eens te meer in een zaak die volgens verweerder met prioriteit en de grootste zorgvuldigheid is behandeld.
4.4.
In het kader van een zo finaal mogelijke geschilbeslechting zal de rechtbank het niet bij dit oordeel laten, maar ook inhoudelijk ingaan op de in geschil zijnde weigeringsgronden. Aangezien de rechtbank het bestreden besluit toetst, zal de rechtbank beoordelen of de (delen van) documenten zoals die door verweerder openbaar zijn gemaakt inderdaad konden worden geweigerd.
De Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
5.1.
Verweerder heeft de openbaarmaking van meerdere (delen van) documenten geweigerd, omdat op deze gegevens volgens verweerder de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (de Wjsg) van toepassing is en niet de Woo.
5.2.
De rechtbank overweegt als volgt. De wettekst van artikel 8.8 van de Woo is duidelijk: de daarin genoemde bepalingen [8] van de Woo zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet. De Wjsg is opgenomen als bijzondere regeling in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo. Dit betekent dat de Woo niet van toepassing is als de titels 2 tot en met 3b van de Wjsg gelden. Deze titels zien onder meer op de verwerking van tenuitvoerleggingsgegevens en persoonsgegevens. [9]
5.3.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de ongelakte versies van meerdere documenten waarop verweerder deze weigeringsgrond heeft toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet zonder meer worden gesteld dat op al deze passages de Wjsg van toepassing is. De rechtbank overweegt daartoe dat een aantal (delen van) documenten niet alleen gaat over tenuitvoerleggingsgegevens en/of persoonsgegevens, maar dat daarin algemene feitelijkheden of interne standpunten worden weergegeven. [10] Voor andere (delen van) documenten is het onduidelijk of dit wel een document is dat is opgesteld in het kader van een strafvorderlijk onderzoek. [11] Voor bepaalde gegevens staat inmiddels vast dat deze bekend zijn geworden door de uitspraak van de Commissie van Toezicht en is de vraag of deze feitelijke gegevens een gehele weigering op grond van de Wjsg rechtvaardigen. [12] Verweerder zal die weigering daarom opnieuw dienen te beoordelen.
De Advocatenwet
6.1.
Verweerder heeft de openbaarmaking van document 26 geheel geweigerd, omdat op dit document volgens verweerder de Advocatenwet van toepassing is en niet de Woo.
6.2.
Ook de Advocatenwet is opgenomen als bijzondere regeling in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo. Dit betekent dat de Woo niet van toepassing is als de artikelen 8, 8a, 8b en 45a van de Advocatenwet gelden.
6.3.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de ongelakte versie van document 26. Document 26 betreft een onderzoek van de Deken naar de handelswijze van een bepaalde advocaat. Anders dan eiseres betoogt, is het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten, het tuchtrechtelijke systeem en de wijze van geheimhouding en openbaarmaking van tuchtrechtelijke maatregelen van dien aard, dat het dient te worden aangemerkt als een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, waarmee openbaarmaking van documenten die daarop betrekking hebben via de Woo niet verenigbaar is. [13] Het is daarvoor niet relevant of de advocaat in kwestie op het moment van het optreden handelde uit hoofde van zijn beroepsuitoefening. Als de onderzoeken van de Deken op basis waarvan al dan niet een tuchtrechtelijke maatregel wordt opgelegd onder de Woo zouden vallen, zou afbreuk worden gedaan aan de Advocatenwet nu de wetgever daarin de belangen die bij openbaarmaking zijn gediend en het belang van de advocaat bij geheimhouding uitdrukkelijk heeft afgewogen. Openbaarmaking van document 26 mocht dus worden geweigerd onder verwijzing naar de Advocatenwet.
De uitspraak van de commissie van toezicht van PI Vught
7. Met de brief van 29 januari 2024 heeft verweerder een geanonimiseerde versie van de uitspraak van de commissie van toezicht toegestuurd op grond van artikel 67, zevende lid, van de Penitentiaire beginselenwet. Eiseres heeft desgevraagd op de zitting haar beroepsgrond over dit document laten vallen.
De opsporing en vervolging van strafbare feiten
8.1.
Eiseres voert aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten in dit geval zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Eiseres heeft daarbij gesteld dat verweerder ten onrechte informatie achterwege heeft gelaten op grond van artikel 10, tweede lid, onder c, van de Wob (de rechtbank neemt aan dat eiseres artikel 5.1, tweede lid, onder c, van de Woo bedoelt).
8.2.
De rechtbank heeft kennisgenomen van een aantal van de ongelakte documenten die zijn geweigerd op grond van deze weigeringsgrond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten wordt belemmerd bij openbaarmaking van deze informatie. [14] De rechtbank acht het aannemelijk dat deze weigeringsgrond voor bepaalde (delen van) documenten van toepassing is, maar verweerder dient dit wel te motiveren. Verweerder heeft dit onvoldoende gedaan. De enkele stelling dat het verzoek van eiseres rechtstreeks raakt aan twee (al dan niet lopende) strafzaken die beide betrekking hebben op verdenkingen van zeer ernstige strafbare feiten, is daartoe onvoldoende. Dit maakt namelijk niet dat dit zonder meer voor elk document van toepassing is. De rechtbank vindt dan ook dat verweerder voor bepaalde (delen van) documenten deze weigeringsgrond ten onrechte heeft toegepast. Verweerder zal daarom alle (delen van) documenten voor deze weigeringsgrond opnieuw moeten beoordelen en vervolgens moeten motiveren waarom het belang van opsporing en vervolging zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
Intern beraad
9.1.
Op grond van artikel 5.2, eerste lid van de Woo wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Onder ‘intern beraad’ wordt naar vaste rechtspraak verstaan: interne mededelingen, die niet buiten de muren van het bestuursorgaan terecht komen en zijn bedoeld ter bescherming van de meningsvorming van ambtenaren. [15]
9.2.
De rechtbank heeft kennisgenomen van een aantal ongelakte documenten waar deze weigeringsgrond is toegepast. De rechtbank overweegt dat verweerder meermaals passages heeft geweigerd die niet vallen onder intern beraad, omdat deze passages bijvoorbeeld enkel feiten omvatten. [16] Ook heeft verweerder in bepaalde documenten onvoldoende onderscheid gemaakt tussen passages met intern beraad en passages zonder intern beraad waardoor in een document te veel is gelakt. Ter illustratie wijst de rechtbank op het ten onrechte kwalificeren van gestelde persvragen als intern beraad. [17] Verder heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank te veel communicatie als een persoonlijke beleidsopvatting gekwalificeerd. Niet elke persoonlijke mening over een situatie is namelijk – ook al is deze mening negatief – een beleidsopvatting. Ter illustratie wijst de rechtbank op de ontevredenheid in een
e-mailwisseling die niet ziet op een beleidsopvatting. [18] De rechtbank begrijpt dat ontevredenheid kan ontstaan in situaties waarin fouten zijn gemaakt, maar met het naar buiten komen van deze ontevredenheid wordt een goede bestuurscultuur niet geschaad en kan zij juist worden gediend. Verweerder moet dan ook alle (delen van) documenten waarop deze weigeringsgrond is toegepast opnieuw beoordelen.
e-mailwisseling die niet ziet op een beleidsopvatting. [18] De rechtbank begrijpt dat ontevredenheid kan ontstaan in situaties waarin fouten zijn gemaakt, maar met het naar buiten komen van deze ontevredenheid wordt een goede bestuurscultuur niet geschaad en kan zij juist worden gediend. Verweerder moet dan ook alle (delen van) documenten waarop deze weigeringsgrond is toegepast opnieuw beoordelen.
Conclusie en gevolgen
10.1.
Verweerder heeft uitvoerig bepleit dat het onderhavige verzoek een gevoelig onderwerp betreft wat met prioriteit en met de grootst mogelijke zorgvuldigheid is opgepakt. De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting te kennen gegeven dat zelfs de landsadvocaat bij de beoordeling van het verzoek betrokken is geweest.
10.2.
De gevoeligheid van de gevraagde informatie is de rechtbank ook duidelijk, maar doet op zich aan de beoordeling onder de Woo niet af. Datzelfde geldt voor de door verweerder gememoreerde inschakeling van het kantoor van de landsadvocaat.
10.3.
Aan het bestreden besluit kleven meerdere gebreken. Daar komt bij dat op verschillende punten niet duidelijk is wat verweerder precies heeft besloten dan wel bedoelt te besluiten. Onder die omstandigheden is voor een finale afdoening, al dan niet met behulp van een bestuurlijke lus, geen ruimte. Verweerder zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
10.4.
De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank draagt verweerder op binnen een termijn van 6 weken na deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.
10.5.
Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. [19]
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van de Water, voorzitter, en mr. H.J. Tijselink en
mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. N.J.A. van Eck, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2024.
mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. N.J.A. van Eck, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2024.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.