ECLI:NL:RBAMS:2025:10529

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 24/634

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen

Bitvavo B.V., uit Amsterdam, eiseres

(gemachtigden: mr. L.B.G. Hillen en mr. P. Smith),

de Nederlandsche Bank N.V., (DNB)

(gemachtigde: mr. M.L. Batting).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Het Financieele Dagblad B.V. (het FD) uit Amsterdam, (gemachtigde: mr. J.J. van Vegchel).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de behandeling van het Woo-verzoek^[1]van het FD over informatie die bij DNB over eiseres aanwezig is.

1.1. DNB heeft dit verzoek met een besluit van 18 juli 2023 (het primaire besluit) gedeeltelijk ingewilligd. Met een besluit van 14 december 2023 (het bestreden besluit) heeft DNB het bezwaar van eiseres en het bezwaar van het FD gedeeltelijk gegrond verklaard.

1.2. Zowel eiseres als het FD hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

1.3. DNB heeft op 23 april 2024 een wijzigingsbesluit genomen. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben de door eiseres en het FD ingestelde beroepen tegen het bestreden besluit mede betrekking op dit wijzigingsbesluit.

1.4. DNB heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

1.5. De rechtbank heeft het beroep op 14 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van DNB en de gemachtigde van het FD. Ook waren aanwezig [de persoon 1] namens eiseres,
mr. V.J.H. van Tienen namens DNB en [de persoon 2] namens het FD. De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek gesloten.

1.6. Met een beslissing van 20 februari 2025 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

1.7. De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 7 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van DNB en de gemachtigde van het FD. Ook waren aanwezig namens eiseres [de persoon 1] , namens DNB mrs. I.C.E. Oosthoek-Spierings, D.J.J. de Jonge en L. van der Meulen, en namens het FD [de persoon 2] .

1.8. De rechtbank heeft gelijktijdig het beroep van het FD behandeld met zaaknummer AMS 24/276. De rechtbank doet in een separate uitspraak van dezelfde datum uitspraak in die zaak.

Totstandkoming van de bestreden besluitvorming

2. Eiseres is een aanbieder van cryptodiensten. Zij is sinds 9 november 2020 geregistreerd bij DNB als aanbieder van diensten voor het wisselen van virtuele en fiduciaire valuta als bedoeld in artikel 23 van Pro de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). DNB hield toezicht op Bitvavo in het kader van haar taken op grond van de Wwft, de Wet op het financieel toezicht (Wft), de Sanctiewet 1977 (Sw) en de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft).

3. Het FD heeft op 14 april 2023 het Woo-verzoek ingediend bij DNB. Daarbij heeft zij verzocht om een kopie van alle documenten bij of onder DNB over Bitvavo over de periode van 1 mei 2022 tot en met de datum van het verzoek. Het betreft een verzoek om openbaarmaking van alle documenten van DNB intern of door of namens DNB gemaakt, ontvangen of gewisseld met andere partijen of vertegenwoordigers daarvan. Daarbij gaat het het FD om alle partijen, waaronder in ieder geval Bitvavo, het ministerie van Financiën, de Autoriteit Financiële Markten, Bureau Financieel toezicht en de Verenigde Bitcoinbedrijven Nederland.

3.1. DNB heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven op het Woo-verzoek. Zij heeft bij brieven van 6 en 23 juni 2023 van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

3.2. Met het primaire besluit heeft DNB het Woo-verzoek gedeeltelijk ingewilligd. Daarbij heeft zij toegelicht dat zij een deel van de aangetroffen informatie niet openbaar maakt, omdat dit toezichtinformatie betreft. Deze informatie valt onder de geheimhoudingsverplichtingen uit artikel 22 van Pro de Wwft, artikel 1:89 van Pro de Wft of artikel 10g van de Sw. Gelet op artikel 8.8 en de bijlage bij de Woo, is artikel 4.1 van de Woo niet op dergelijke informatie van toepassing. DNB heeft verder openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder e en i, en artikel 5.2 van de Woo. DNB heeft met het primaire besluit 13 documenten^[2]gedeeltelijk openbaar gemaakt en aan het FD verstrekt. Deze documenten staan vermeld op een inventarislijst die als bijlage bij het primaire besluit is gevoegd.

3.3. Zowel eiseres als het FD hebben bezwaar ingediend tegen het primaire besluit. DNB heeft in de bezwaarfase aan eiseres voorgelegd dat zij voornemens was de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen en daarbij een concept-inventarislijst, de zienswijzen en bezwaarschriften van eiseres met daarin gelakte passages met eiseres gedeeld. Eiseres heeft hierop haar bezwaren tegen de gehele terinzagelegging naar voren gebracht. DNB heeft vervolgens toegelicht waarom en op welke wijze zij de stukken ter inzage zou gaan leggen en eiseres ruimte gegeven om daartegen rechtsmiddelen aan te wenden. Op 6 november 2023 zijn eiseres en het FD afzonderlijk van elkaar gehoord. Na inspraak te hebben gevraagd van zowel eiseres als het FD, heeft DNB de verslagen van de afzonderlijke hoorzittingen aan beide partijen verstrekt.

3.4. Met het bestreden besluit heeft DNB zowel het bezwaar van eiseres als dat van het FD gedeeltelijk gegrond verklaard. DNB heeft daarbij de bezwaargronden van eiseres gericht tegen de formele afhandeling van het bezwaarschrift en het Woo-verzoek ongegrond geacht. Verder heeft DNB ten aanzien van de informatie in een achttal documenten^[3]vastgesteld dat deze ook toezichtinformatie betreffen en daarom niet openbaar gemaakt kunnen worden. DNB is verder grotendeels gebleven bij de toepassing van de weigeringsgronden uit de Woo. Ten aanzien van document [nummer 1] heeft DNB echter geconcludeerd dat in het primaire besluit twee zinnen ten onrechte zijn geweigerd, terwijl de derde en vierde alinea van dit document wel geweigerd hadden moeten worden op grond van artikel 5.2 van de Woo. Ten aanzien van document [nummer 2] heeft DNB verder geconcludeerd dat één zin moet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvatting en openbaarmaking daarom alsnog geweigerd. Op de inventarislijst gevoegd bij het bestreden besluit staan de vijf documenten^[4]die DNB gedeeltelijk openbaar maakt.

3.5. Met het wijzigingsbesluit heeft DNB de openbaarmaking van een passage uit één document die valt onder de reikwijdte van het Woo-verzoek, maar eerder niet bij de beoordeling was betrokken alsnog geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank gaat daarbij eerst in op de formele beroepsgronden van eiseres over de behandeling van de zaak in de bezwaarfase. Vervolgens bespreekt de rechtbank de vraag of DNB met het bestreden besluit terecht heeft geconcludeerd dat de openbaar gemaakte documenten niet vallen onder de geheimhoudingsbepalingen van de bijzondere wetten, maar onder de Woo. Tot slot gaat de rechtbank in op de vraag of DNB de uitzonderingsgronden uit de Woo correct heeft toegepast.

5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Publicatie stukken op website DNB

6. Eiseres keert zich allereerst tegen het publicatieproces van de aangetroffen stukken met het bestreden besluit. DNB heeft in het bestreden besluit overwogen dat de documenten niet alleen aan het FD worden verstrekt, maar ook op de website van DNB geplaatst zullen worden. Het is eiseres echter niet duidelijk geworden hoe dit publicatieproces feitelijk in zijn werk gaat. Zo is de wettelijke grondslag hiervoor niet toegelicht noch op welke termijn of waar de documenten gepubliceerd zouden worden en of dit gepaard zou gaan met een nieuwsbericht. DNB had hierover duidelijkheid moeten verschaffen in het bestreden besluit en daarom is volgens eiseres sprake van een motiveringsgebrek. Het is eiseres daarbij ook onduidelijk waarom DNB gedurende de bezwaarfase meende dat nog niet tot openbaarmaking op de website kon worden overgegaan, omdat de documenten nog onderwerp waren van een juridisch debat, maar dat deze lijn in de beroepsprocedure is verlaten.

7. De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat DNB voldoende informatie heeft verschaft over de verstrekking van de openbaar gemaakte documenten aan het FD en de openbaarmaking voor eenieder. DNB heeft eiseres immers per e-mail van
3 augustus 2023 geïnformeerd dat de documenten die dag aan het FD zouden worden verstrekt, nadat eiseres eerst de gelegenheid geboden is om een voorlopige voorziening te verzoeken. Wat betreft de grondslag voor het publiceren van de openbaar gemaakte documenten op de website van DNB verwijst de rechtbank naar artikel 4.5, eerste lid, in samenhang met artikel 2.4, derde lid, van de Woo. Daaruit volgt dat een bestuursorgaan de verzochte informatie in de door de Woo-verzoeker verstrekte vorm verstrekt en dat openbaarmaking op zodanige wijze geschiedt dat de Woo-verzoeker en de belangstellende burger zoveel mogelijk wordt bereikt op een algemene toegankelijke wijze in een voor hergebruik beschikbare vorm. Publicatie op het internet is daarbij een logische keus. De rechtbank merkt daarbij nog op dat partijen op de zitting van 14 februari 2025 hebben afgesproken dat openbaarmaking op de website van DNB zal plaatsvinden twee weken na bekendmaking van deze uitspraak, zodat eiseres voldoende tijd wordt geboden om een voorlopige voorziening te verzoeken. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank feitelijk geen verschil geweest tussen de situatie in de bezwaar- en de beroepsfase.

Inzage in de op de zaak betrekking hebbende stukken in de bezwaarfase

8. Eiseres voert verder aan dat DNB ten onrechte heeft besloten tot terinzagelegging voor het FD van alle op de zaak betrekking hebbende stukken in de bezwaarfase. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat DNB gelet op artikel 7:4, zesde lid, van de Awb geen enkel stuk van eiseres ter beschikking had mogen stellen aan het FD en het DNB niet vrij stond om het bezwaarschrift, de zienswijzen en de gevoerde correspondentie met het FD te delen. Door deze processtukken met het FD te delen heeft het FD beter zicht gekregen op de bij DNB aanwezige documenten, ten koste van de informatievoorsprong die eiseres vanuit haar bijzondere positie als derde-belanghebbende ten aanzien van het Woo-verzoek heeft.
Volgens eiseres had DNB voorts het besluit om eiseres en het FD afzonderlijk van elkaar te horen^[5]moeten doortrekken naar de terinzagelegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken. DNB had twee afzonderlijke inventarislijsten moeten opstellen, inclusief twee sets aan op de zaak betrekking hebbende stukken. Eiseres meent dat DNB zelfs twee afzonderlijke besluiten had moeten nemen om het risico uit te sluiten dat door middel van het bestreden besluit alsnog (extra) informatie met het FD werd gedeeld zonder expliciete grondslag in de Woo. DNB heeft volgens eiseres met het bestreden besluit dan ook miskend dat zij via de terinzagelegging alsnog informatie (indirect) aan het FD openbaar heeft gemaakt, waartoe de Woo niet noopte.

9. De rechtbank volgt ook dit standpunt van eiseres niet. Uit artikel 7:4, tweede lid, van de Awb volgt dat het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ter inzage liggen voor belanghebbenden. Op grond van het zesde lid van dit artikel kunnen stukken worden uitgesloten
voor zovergeheimhouding om gewichtige redenen geboden is. DNB heeft onderzocht in hoeverre geheimhouding om gewichtige redenen geboden is en hiernaar gehandeld door bepaalde informatie te lakken en alleen deze geschoonde versies aan de op de zaak betrekking hebbende stukken toe te voegen. De rechtbank is het met DNB eens dat eiseres onvoldoende concreet heeft toegelicht (welke delen van) de op de zaak betrekking hebben stukken ten onrechte aan het FD ter inzage zijn gelegd en waarom ten aanzien daarvan sprake zou zijn van gewichtige redenen. Dat eiseres als onderwerp van het Woo-verzoek een voorrangspositie dient te hebben, is daartoe onvoldoende. De rechtbank is verder niet gebleken dat eiseres door het indienen van een bezwaarschrift in een nadeligere positie is gekomen ten aanzien van de informatie die het FD over haar heeft ontvangen. Het FD had immers zelf ook een bezwaarschrift ingediend en op basis daarvan recht op inzage in de op de zaak betrekking hebbende stukken.
De beoordeling van de reikwijdte van het Woo-verzoek

10. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat het op de weg van DNB had gelegen om het veel omvattende Woo-verzoek van het FD te concretiseren, als bedoeld in artikel 4.1, vijfde lid, van de Woo. Eiseres leest daarin een dwingend karakter: een bestuursorgaan is verplicht als een verzoek te algemeen geformuleerd is om het verzoek nader te concretiseren, samen met verzoeker. Eiseres verwijst daarbij naar de wetsgeschiedenis van de Wob^[6]en van de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus.^[7]DNB had volgens eiseres contact moeten zoeken met het FD over het Woo-verzoek, nu eiseres uit het bestreden besluit opmaakt dat DNB pas ten tijde van de hoorzitting in bezwaar zicht kreeg op de reikwijdte van het verzoek. Volgens eiseres had gelet op de reikwijdte van het verzoek, ‘Bitvavo,’ elke referentie naar andere partijen, waaronder de media, weggelakt moeten worden.

11. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is met DNB van oordeel dat DNB niet gehouden was om het FD te vragen om een nadere precisering van het Woo-verzoek als bedoeld in artikel 4.1, vijfde en zesde lid, van de Woo. Of hiertoe wordt overgegaan is ter beoordeling van het bestuursorgaan en in dit geval heeft DNB naar het oordeel van de rechtbank mogen concluderen dat het Woo-verzoek voldoende concreet was om daarop te beslissen. Het FD heeft immers verzocht om informatie met betrekking tot eiseres die bij DNB berust over een specifieke periode die net geen jaar beslaat en uit het verzoek is voldoende duidelijk om welke informatie gevraagd wordt. De rechtbank is het verder met DNB eens dat hij niet gehouden was elke referentie naar andere partijen dan eiseres uit de openbaar gemaakte documenten weg te lakken. Deze vallen gelet op de bewoordingen van het Woo-verzoek ook onder de reikwijdte van dat verzoek.

Vertrouwelijke toezichtinformatie en geheimhoudingsbepalingen

12. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat DNB het begrip toezichtvertrouwelijke informatie te beperkt heeft uitgelegd en dat
alleinformatie die bij DNB berust over eiseres als toezichtvertrouwelijke informatie moet worden aangemerkt. De enige relatie die zij met DNB heeft, betreft die als onder zijn toezicht staande instelling. Daarmee komt alle informatie die DNB over eiseres onder zich heeft voort uit die toezichtrelatie. Eiseres verwijst daarbij ook naar het feit dat DNB van de Wob was uitgezonderd^[8]en dat deze toezichtuitzondering volgens de rechtspraak ruim geïnterpreteerd diende te worden.^[9]Uit die rechtspraak volgt dat alle informatie bij DNB die voortvloeit dan wel verband houdt met een wettelijke taak of bevoegdheid van DNB onder de toezichtuitzondering valt, ongeacht welke gegevens daarbij betrokken zijn en of die informatie al dan niet vertrouwelijk is. Deze toezichtuitzondering bestaat als zodanig niet meer onder de Woo, maar uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo blijkt dat de wetgever het belang van het vertrouwelijk kunnen communiceren met toezichthouders onderschrijft en onderstreept dat onder de Woo sprake is van een gelijkwaardige niveau van bescherming als onder de Wob.^[10]Documenten die onder de Wob niet openbaar gemaakt zouden worden gelet op de toezichtuitzondering zullen dus op grond van de Woo ook niet openbaar gemaakt mogen worden.

13. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Eiseres miskent dat eerst moet worden vastgesteld of aangetroffen informatie al dan niet onder een van de geheimhoudings-verplichtingen valt. De uitzondering uit artikel 8.8 van de Woo is namelijk enkel van toepassing op informatie waarvoor een ander, bijzonder openbaarmakingsregime geldt dat is opgenomen op de bijlage bij de Woo; zoals de genoemde artikelen uit de Wft, de Wwft en de Sw. Financiële ondernemingen zijn op grond van deze wetten verplicht om vertrouwelijke gegevens aan de toezichthouder te verstrekken. Vanwege het ingrijpende karakter van die verplichting en om informatieverstrekking door de onder toezicht staanden te bevorderen, dient gewaarborgd te zijn dat vertrouwelijke informatie vertrouwelijk blijft.^[11]De rechtbank vindt voorstelbaar dat DNB ook informatie onder zich heeft anders dan toezichtinformatie, nu hij bijvoorbeeld zelf intern documenten kan opstellen waarin eiseres wordt genoemd maar die niet direct zien op het door DNB uitgevoerde toezicht. De rechtbank denkt daarbij bijvoorbeeld aan de informatieverzoeken uit de media, waar het in deze zaak ook om gaat. De rechtbank overweegt dat dit niet anders is dan onder de Wob. DNB was uitgezonderd van de Wob voor zover hij belast was met de werkzaamheden die voortvloeien uit, dan wel verband hielden met zijn taken en bevoegdheden ingevolge onder meer artikel 4, eerste lid, van de Bankwet 1998 en de Wft. Zo viel DNB bijvoorbeeld wel onder de Wob wanneer werd verzocht om openbaarmaking van besluitvorming naar aanleiding van eerdere Wob-verzoeken.^[12]

14. Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat de documenten [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 1] en [nummer 2] onder een van de relevante geheimhoudingsartikelen uit de Wft, de Wwft en de Sw vallen. Deze documenten zien op informatieverzoeken vanuit de media of voorgenomen tv-items waar eiseres zou worden besproken. Deze verzoeken zijn tot DNB gericht in het kader van haar rol als toezichthouder op grond van de Wwft, de Sw of de Wft ten opzichte van eiseres, dan wel als algemeen toezichthouder. Deze verzoeken en de interne afstemming die daarover heeft plaatsgevonden zijn volgens eiseres onlosmakelijk verbonden met de toezichttaak van DNB en vallen daarom onder de relevante geheimhoudingsbepalingen uit de Wwft, de Sw en/of de Wft. Openbaarmaking van deze informatie doet af aan het toezicht van DNB omdat het inzicht geeft in de manier waarop hij omgaat met informatieverzoeken uit de media en laat zien hoe dergelijke verzoeken intern worden afgehandeld, inclusief de eventuele kwalificatie van (juridische) vraagstukken en/of de duiding van het verzoek. Openbaarmaking raakt daarnaast aan de vertrouwensrelatie tussen eiseres en DNB, omdat eiseres niet meer vrijelijk met DNB kan communiceren. Openbaarmaking van deze documenten raakt dus aan de interne bedrijfsvoering van DNB en belemmert DNB in haar toezichthoudende taak omdat niet meer gecommuniceerd kan worden zonder het risico dat de correspondentie voor een ieder op straat komt te liggen.

15. Ook dit standpunt volgt de rechtbank niet. De rechtbank vindt navolgbaar dat DNB deze documenten niet als toezichtvertrouwelijke informatie heeft aangemerkt. Het is dan ook een correcte vervolgstap dat DNB openbaarmaking van deze documenten heeft getoetst aan de Woo. De documenten betreffen verzoeken vanuit de media en interne
e-mails naar aanleiding van deze verzoeken. Deze documenten geven naar het oordeel van de rechtbank geen inzicht in de toezichtrelatie tussen eiseres en de DNB noch in de strategieën of methoden van toezicht door DNB, waardoor de belangen van eiseres of de werking van het systeem van toezicht in het algemeen kan worden geschaad.

De relatieve weigeringsgronden uit de Woo: artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d en i, en vijfde lid, en artikel 5.2 van de Woo

16. Eiseres voert meer subsidiair aan dat DNB op grond van de relatieve weigeringsgronden uit de Woo openbaarmaking van de documenten [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , DNB_ [nummer 1] en DNB_1_ [nummer 2] integraal had moeten weigeren, dan wel meer informatie uit de aangetroffen documenten had moeten weigeren. Zij verwijst daarbij met name naar artikel 5.1, tweede lid, onder d, e en i van de Woo, artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo en artikel 5.2 van de Woo. Eiseres benadrukt daarbij de vertrouwensrelatie tussen haarzelf en DNB en diens toezichthoudende taak.
Eiseres volhardt verder in haar standpunt dat de interne afstemming over de beantwoording, deze (concept)beantwoording zelf en de interne verslaglegging van gesprekken met de media onder de uitzonderingsgrond van artikel 5.2 van de Woo vallen, voor zover geen sprake is van feitelijke gegevens. Deze interne afstemming geeft immers blijk van de (persoonlijke) beleidsopvatting van (medewerkers van) DNB dat op de meeste vragen met betrekking tot Bitvavo geen antwoord kan worden gegeven gezien de geheimhoudingsverplichting die op DNB rust, althans het beleid van DNB dat ze geen uitspraken doet over onder toezicht staande instellingen.
Ook staat volgens eiseres buiten kijf dat zij met openbaarmaking van deze documenten onevenredig wordt benadeeld als bedoeld in artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo, nu openbaarmaking raakt aan de vertrouwelijke toezichtrelatie tussen haarzelf en DNB.

17. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank is van oordeel dat de belangen die worden beschermd door artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d en i van de Woo – de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen en het goed functioneren van het bestuursorgaan – in de openbaar gemaakte onderdelen van de documenten [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 1] en [nummer 2] niet in het geding zijn. Voor zover eiseres stelt dat zij in haar belangen wordt geschaad en meent dat zij door de openbaarmaking van de genoemde documenten minder vrij is in haar communicatie naar DNB als haar toezichthouder, volgt de rechtbank dit niet. Uit de documenten komt immers het beeld naar voren dat DNB terughoudend is in zijn externe communicatie over het toezicht dat zij uitvoert. Zo is in documenten [nummer 5] en [nummer 2] in antwoord op mediaverzoeken opgenomen dat niets kan worden gezegd over individuele instellingen die onder zijn toezicht staan, omdat dit vertrouwelijke informatie betreft. Niet valt dan ook in te zien dat eiseres met openbaarmaking onevenredig is benadeeld in de zin van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. Evenmin is gebleken dat in de genoemde documenten sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 5.2 van de Woo. De rechtbank volgt het standpunt van eiseres dat DNB gehouden was tot verdere weigering van openbaarmaking van de documenten dan ook niet, noch dat daarmee sprake zou zijn van een situatie waarin de openbaar gemaakte informatie niet op zichzelf leesbaar is.

Conclusie en gevolgen

18.
Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt geen gelijk. Bij deze uitkomst bestaat geen aanleiding tot een veroordeling in de proceskosten of vergoeding het griffierecht.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Janssen, voorzitter, en
mr. L.Z. Achouak el Idrissi, en mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden,in aanwezigheid van mr. N. Galjee-Melehi, griffier
.

Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2025. p

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht (Awb)Artikel 7:6(…)

2. Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage. (…)

6. Het bestuursorgaan kan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het tweede lid voorts achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Van de toepassing van deze bepaling wordt mededeling gedaan.

Wet open overheid (Woo)

Artikel 2.4

(…)

3. Indien een bestuursorgaan overeenkomstig deze wet informatie openbaar maakt, geschiedt dat op zodanige wijze dat de belanghebbende en belangstellende burger zoveel mogelijk wordt bereikt en op de volgende algemeen toegankelijke wijze:

a.in een voor hergebruik beschikbare vorm die voldoet aan de voorwaarden van de Wet hergebruik van overheidsinformatie;

b.of, indien verstrekking in een machinaal leesbaar open formaat redelijkerwijs niet gevergd kan worden, in andere elektronisch doorzoekbare vorm;

c.of, indien elektronische verschaffing redelijkerwijs niet gevergd kan worden, door verstrekking van een kopie van de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken;

d.of, indien verstrekking van een kopie of de letterlijke inhoud redelijkerwijs niet gevergd kan worden, door een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, inlichtingen daaruit te verschaffen of door terinzagelegging. (…)

Artikel 4.11. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek. (…)
5. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam.

6. Het bestuursorgaan kan besluiten een verzoek niet te behandelen, indien de verzoeker niet meewerkt aan een verzoek tot precisering als bedoeld het vijfde lid. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om het verzoek niet te behandelen aan de verzoeker bekendgemaakt binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Artikel 4.51. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door verzoeker verzochte vorm of, indien dit redelijkerwijs niet gevergd kan worden, met inachtneming van het bepaalde in artikel 2.4, derde lid. (…)

Artikel 5.1(…)
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…)
d.de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e.de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
i.het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. (…)
5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.

Artikel 5.21. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
(…).

Artikel 8.8De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet.Bijlage bij artikel 8.8 van de WooDe artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden.

(…)
- Sanctiewet 1977: de artikelen 10g en 10h (…)
- Wet op het financieel toezicht: artikel 1:42 en Pro afdeling 1.5.1 (…)
- Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme: de artikelen 22 en 23 (…).

Sanctiewet 1977

Artikel 10g1. Gegevens en inlichtingen die ingevolge het bij of krachtens deze afdeling bepaalde omtrent afzonderlijke ondernemingen, instellingen of personen zijn verstrekt of zijn verkregen en gegevens en inlichtingen die van een instantie als bedoeld in artikel 10h zijn ontvangen, worden niet gepubliceerd en zijn geheim.

2. Het is aan een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze afdeling of krachtens deze afdeling genomen besluiten enige taak vervult, verboden van gegevens of inlichtingen, ingevolge genoemde artikelen verstrekt of van een instantie als bedoeld in artikel 10h ontvangen, of van gegevens of inlichtingen, bij het onderzoek van zakelijke gegevens en van bescheiden verkregen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitoefening van zijn taak of op grond van deze afdeling wordt geëist.
Wet op het financieel toezicht (Wft)

Artikel 1:891. Het is een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze wet of van ingevolge deze wet genomen besluiten enige taak vervult of heeft vervuld, verboden van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen die ingevolge deze wet, de Wet giraal effectenverkeer, de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 dan wel ingevolge afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn verstrekt of verkregen of van een persoon of instantie als bedoeld in artikel 1:90, eerste lid, onderscheidenlijk 1:91, eerste lid, zijn ontvangen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitvoering van zijn taak of door deze wet wordt geëist.

2. In afwijking van het eerste lid kan de toezichthouder met gebruikmaking van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen verkregen bij de uitvoering van zijn taak op grond van deze wet, mededelingen doen, indien deze niet kunnen worden herleid tot afzonderlijke personen.
3. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op personen die betrokken zijn of zijn geweest bij de vervulling van enige taak ingevolge deze wet, dan wel anderszins de beschikking verkrijgen over gegevens of inlichtingen als bedoeld in het eerste lid.

4. In afwijking van het derde lid kunnen personen als bedoeld in het derde lid mededeling doen van gegevens of inlichtingen met betrekking tot de toepassing van hoofdstuk 3A.2, indien de noodzaak tot mededeling voortvloeit uit toepassing van dat hoofdstuk en mededeling geschiedt in zodanige vorm dat het niet kan worden herleid tot afzonderlijke personen of met de uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de Nederlandsche Bank.

Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft)

Artikel 221.Het is een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze wet of van krachtens deze wet genomen besluiten enige taak vervult of heeft vervuld verboden van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen, die ingevolge deze wet dan wel ingevolge titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn verstrekt of ontvangen, of van een buitenlandse toezichthoudende instantie zijn ontvangen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitoefening van zijn taak of door deze wet wordt geëist.
2.In afwijking van het eerste lid, kan de toezichthoudende autoriteit met gebruikmaking van de in het eerste lid bedoelde informatie mededelingen doen, indien deze niet kunnen worden herleid tot afzonderlijke personen.

(…)

Beoordeling beroep tegen gedeeltelijke weigering Woo-verzoek inzake cryptodienstaanbieder door DNB