Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/6481
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres], uit Amsterdam, eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (het college),verweerder
(gemachtigde: mr. S. Ramcharan).
Als derde-partij neemt aan het geding deel
de besloten vennootschap KPN B.V. (KPN)
de besloten vennootschap KPN B.V. (KPN)
(gemachtigde: [persoon 1] ).
Samenvatting
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om handhaving tegen plaatsing van twee antenne-installaties zonder omgevingsvergunning op het [locatie] aan de [adres] .
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het afziet van handhavend optreden. Wel verklaart de rechtbank het beroep gegrond vanwege het in het bestreden besluit geconstateerde motiveringsgebrek. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 29 december 2023 verzocht om handhaving tegen het plaatsen van twee antenne-installaties op het [locatie] aan de [adres] . Volgens eiseres is er voor de antenne-installaties ten onrechte geen omgevingsvergunning aangevraagd en voldoen de antennes niet aan de geldende normen van de ICNIRP [1] -richtlijn.
2.1.
Met het besluit van 22 februari 2024 heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen. Een toezichthouder van de gemeente heeft vastgesteld dat de antenne-installaties een hoogte hebben van circa 4,90 meter. Volgens de exacte maatvoering van KPN zijn de antenne-installaties 4,990 meter en 4,996 meter hoog. Gemeten 'vanaf de voet', of te wel de dakrand, zijn de antenne-installaties nog iets lager. Daarom is op grond van artikel 2.3, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) het bepaalde in artikel 2, aanhef en vijftiende lid, van Bijlage II van het Bor van toepassing. In dit artikel staat dat een antenne-installatie voor mobiele telecommunicatie op of aan een bouwwerk niet hoger dan vijf meter vergunningvrij kan worden geplaatst. Nu de antenne-installaties niet hoger zijn dan vijf meter is het college niet bevoegd om handhavend op te treden. Voor wat betreft de veldsterktemeting stelt het college zich op het standpunt dat de handhaving hiervan niet onder de bevoegdheid van het college valt. Bovendien heeft eiseres geen rapport overgelegd van een geaccrediteerde instantie met een veldsterktemeting.
2.2.
Met het bestreden besluit van 19 september 2024 op het bezwaar van eiseres heeft het college dat bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 22 februari 2024 herroepen en beslist dat het verzoek om handhaving wordt afgewezen, omdat er geen overtreding (meer) is. Het college heeft het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen. Uit dit advies volgt dat in de bezwaarfase op basis van een nadere meting is gebleken dat de antenne-installaties toch hoger waren dan vijf meter. Vervolgens heeft KPN de antenne-installaties verlaagd en is ter plekke door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de antenne-installaties lager zijn dan vijf meter. De toezichthouder heeft zijn bevindingen vastgelegd in een rapport van 26 juli 2024. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
2.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. KPN heeft ook gereageerd.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 26 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vergezeld door [persoon 2] ( Geobalans ), de gemachtigde van het college en de gemachtigde van KPN.
2.5.
In een tussenuitspraak van 27 juni 2025 heeft de rechtbank bepaald dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft, dat het onderzoek wordt heropend, dat de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: StAB) als deskundige wordt benoemd voor het opmeten van de twee antenne-installaties, dat de behandeling van het beroep wordt geschorst en dat elke verdere beslissing wordt aangehouden.
2.6.
De StAB heeft op 1 september 2025 een conceptverslag naar partijen gestuurd. Partijen hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid om op dat verslag te reageren.
2.7.
De StAB heeft vervolgens op 23 september 2025 het definitieve verslag van het onderzoek uitgebracht. De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld te reageren op het definitieve verslag. Alleen eiseres heeft op 11 november 2025 gereageerd.
2.8.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
3. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. [2]
3.1
Op grond van artikel 2, vijftiende lid, onderdeel b, onder 2, van Bijlage II van het Bor is – kort samengevat – een omgevingsvergunning niet vereist voor de antenne-installatie, indien de antenne, met antennedrager, gemeten vanaf de voet, niet hoger dan vijf meter is.
3.2.
In artikel 1, eerste lid, van bijlage II van Bor, is een antenne-installatie gedefinieerd als een installatie bestaande uit een antenne, een antennedrager, de bedrading en de al dan niet in een of meer techniekkasten opgenomen apparatuur, met de daarbij behorende bevestigingsconstructie. Onder antennedrager wordt verstaan een antennemast of andere constructie bedoeld voor de bevestiging van een antenne.
3.3.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat de bliksemafleider geen onderdeel is van de antenne-installatie (het bouwwerk), maar hieraan ondergeschikt is en dus – anders dan eiseres stelt – ook niet meetelt bij de beoordeling van de vraag of de antenne-installatie hoger is dan vijf meter. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat de toezichthouder van de gemeente slechts één van de twee antenne- installaties heeft opgemeten. Naar het oordeel van de rechtbank levert alleen dit al een motiveringsgebrek op. Voor zover het college ter zitting nog heeft gewezen op het in bezwaar opgemaakte rapport van bevindingen van 26 juli 2024, waaruit zou blijken dat beide antenne-installaties lager zijn dan vijf meter, geldt dat uit dit rapport op geen enkele wijze is op te maken hoe de toezichthouder de meting heeft verricht en hoe hoog beide antenne-installaties zijn. Verder is uit de stukken in het dossier niet evident af te leiden of de antennes zelf boven de antennedragers uitsteken. Op de foto’s in het rapport van Geobalans lijken de antennes boven de antennedragers uit te steken en op de foto’s in het rapport van bevindingen van 16 mei 2025 lijken de antennes onder de antennedrager uit te komen. Het is voor de rechtbank op basis van de stukken in het dossier daarom niet vast te stellen of de antennes al dan niet hoger zijn dan vijf meter. Met het oog op een spoedige en definitieve beslechting van het geschil heeft de rechtbank daarom het onderzoek heropend en de StAB als deskundige benoemd voor het opmeten van de twee antenne-installaties.
Verslag van de StAB
4. De rechtbank heeft de StAB verzocht de hoogte van beide antenne-installaties – dat wil zeggen de antennedrager, zonder bliksemafleider, de zogeheten ‘spike’, en de antenne zelf – ter plaatse te meten overeenkomstig de wijze zoals vermeld in artikel 2, vijftiende lid, sub b, onder 2 van Bijlage II van het Bor. Dat betekent dus dat de antenne-installaties gemeten moeten worden vanaf de voet.
4.1.
In het verslag van 23 september 2025 heeft de StAB, samengevat weergegeven, het volgende vermeld. De StAB heeft Movaris ingeschakeld om de metingen uit te voeren. Uit de metingen blijkt dat de hoogte van de noordelijke antenne-installatie, gemeten vanaf de voet, 4,979 meter bedraagt. De hoogte van de zuidelijke antenne-installatie bedraagt, gemeten vanaf de voet, 5,027 meter.
Reacties van partijen
5. Het college heeft zich – samengevat – op het standpunt gesteld dat voor zover de noordelijke antenne-installatie hoger is dan 5 meter, sprake is van een zeer geringe overtreding zonder ruimtelijke impact, zodat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Ook KPN heeft aangegeven dat slechts sprake is van een geringe overschrijding.
6. Eiseres stelt – samengevat – dat de ‘spike’ ten onrechte niet is meegenomen in de meting als onderdeel van de antenne-installatie. Van een ondergeschikt onderdeel is volgens eiseres geen sprake. Verder stelt eiseres dat met de overschrijding van de toegestane 5 meter, geen sprake is van een geringe overtreding. De antenne-installaties tasten de karakteristiek van het daklandschap van het stadsgezicht aan en tevens de gezondheid en ruimtelijke kwaliteit van de omgeving. Verder is volgens eiseres sprake van het verbod van reformatio in peius, nu de antenne-installaties in de bezwaarfase zijn ingekort en eiseres daardoor slechter af is omdat de antenne-installaties (nog) dichter bij haar woning zijn gekomen.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank stelt voorop dat zij in beginsel mag afgaan op de inhoud van het schriftelijk verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Awb. Dat is slechts anders, indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen reden te twijfelen aan de door Movaris namens de StAB uitgevoerde meting.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres met haar standpunt over het ten onrechte niet meerekenen van de spike, heeft herhaald wat zij al eerder in deze procedure naar voren heeft gebracht. Hierover heeft de rechtbank zich al eerder uitgelaten in de tussenuitspraak. De rechtbank kan, zoals al overwogen onder 3, behalve in zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van zo'n in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Uit wat eiseres in dit verband heeft opgemerkt volgt niet dat zich hier zo'n zeer uitzonderlijk geval voordoet dat rechtvaardigt dat de rechtbank terugkomt van haar oordeel in de tussenuitspraak. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
7.2.
De rechtbank gaat uit van de namens de StAB opgemeten hoogtes van de antenne-installaties. Dat betekent dat de noordelijke antenne-installatie een hoogte heeft van 4,979 meter en de zuidelijke antenne-installatie een hoogte heeft van 5,027 meter. De zuidelijke antenne-installatie overschrijdt de vergunningvrije bouwhoogte van 5 meter dus met 0,027 meter, dus 2,7 centimeter, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Van overtreding van een ander wettelijk voorschrift is de rechtbank niet gebleken.
7.3.
De rechtbank begrijpt uit de reactie van het college van 9 september 2025 op het conceptverslag van de StAB dat het vanwege de geringe overtreding afziet van handhavend optreden.
7.4.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.5.
De rechtbank oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan behoort te worden afgezien. Er is sprake van een overschrijding van 0,54% ten opzichte van de toegestane hoogte van vijf meter. Gezien de uiterst geringe aard van deze overschrijding zal dit in de praktijk met het blote oog niet waarneembaar zijn en verder geen ruimtelijke impact hebben. Het is ook niet aannemelijk dat de geringe overschrijding impact zal hebben op de gezondheid van eiseres. Het is daarom niet aannemelijk dat derden – zoals eiseres – door de geringe overschrijding van nog geen drie centimeter in hun belangen zijn geschaad.
7.6.
Voor zover eiseres nog stelt dat sprake is van strijd met het verbod van reformatio in peius, volgt de rechtbank dit niet. Zowel in het besluit van 22 februari 2024 als in het bestreden besluit is het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen. Van het feit dat eiseres door het bestreden besluit in een slechtere positie is gekomen, is dus geen sprake.
Conclusie en gevolgen
8. Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Voor wat betreft de noordelijke antenne-installatie is geen sprake van een overtreding. Omdat het college gelet op de geringe overschrijding van de hoogte van de zuidelijke antenne-installatie in redelijkheid van handhaving heeft kunnen afzien, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand.
8.1.
Hoewel het beroep van eiseres dus gegrond is, blijft de uitkomst voor eiseres hetzelfde. Wel moet het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
8.2.
De rechtbank veroordeelt het college op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht ook tot vergoeding van de kosten die eiseres heeft gemaakt voor het inschakelen van een deskundige. Eiseres heeft twee facturen ingebracht van Geobalans , met een totaalbedrag van € 1.210,- (€ 387,20 voor het opstellen van het rapport van 28 oktober 2024 en € 822,80 voor het opstellen van het rapport van 13 mei 2025 en het aanwezig zijn bij de zitting van de rechtbank). De rechtbank acht deze kosten redelijk.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.210,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Verberne, voorzitter, en mr. J.W. Vriethoff en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.