Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/2173
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 maart 2026 in de zaak tussen
Graniet Import Benelux B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigden: mrs. H.A.J.M. van Kaam en J.R. van Dorp),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister
(gemachtigde: mrs. L.S.N. van der Pas-Geerlings en E. van der Pennen).
Procesverloop
1. Eiseres heeft op 22 augustus 2023 een Woo-verzoek [1] ingediend. De minister heeft met het besluit van 6 augustus 2024 (het primaire besluit) de gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt. Met het besluit van 20 februari 2025 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en aanvullend informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt.
1.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 9 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van de minister. Daarnaast waren aanwezig [persoon 1] , namens eiseres en mr. [persoon 2] van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).
1.3.
De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig behandeld met de zaak AMS 24/5274. Die zaak ziet op een Woo-verzoek van eiseres met betrekking tot hetzelfde onderwerp bij de minister van Infrastructuur en Waterstaat (I&W). De rechtbank doet in die zaak een afzonderlijke uitspraak.
1.4.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. De rechtbank heeft ook die termijn niet gehaald en partijen vervolgens laten weten uiterlijk 14 april 2026 uitspraak te doen.
Beoordeling door de rechtbank
De achtergrond van het Woo-verzoek
2. Eiseres is gevestigd in het [plaats] havengebied en produceert granuliet. Daartoe importeert en verwerkt zij hoogwaardig(e) zand en steenslag ten behoeve van de bouw en infrastructuur; zoals voor (spoor)wegenbouw, dijkverstevigingen, landophogingen en de beton-, keramische- en kalksteenindustrie. De productie vindt plaats door gebroken stukken graniet en gemetamorfoseerd zandsteen te breken, zeven en wassen tot verschillende fracties. De fijnste fracties van dit proces worden uit het waswater geperst en vormen zo granuliet. Om het bezinkingsproces in het waswater te versnellen wordt een flocculant toegevoegd. Het betreft in dit geval een anionische polyacrylamide die onder meer wordt gebruikt bij het bezinken van gebroken steen en grind.
2.1.
Granuliet wordt ook ingezet bij het verondiepen van natuurplassen. Na publicaties van het tv-programma Zembla in 2020 is deze toepassing van granuliet onderwerp van discussie, omdat daarbij mogelijk schadelijke stoffen worden gevormd.
2.2.
Op de website ‘Signalen leefomgeving’ [2] is een artikel opgenomen met de titel ‘Veilig hergebruik van grond-, bouw- en reststoffen’ (het artikel). Het artikel bevat passages over de stof granuliet waarbij een verband wordt gelegd tussen granuliet en het mogelijk vrijkomen van acrylamide. Het artikel vermeldt ook een literatuuronderzoek door het RIVM [3] en Deltares in opdracht van de minister van I&W naar de afbraak van polyacrylamide en mogelijke vorming van acrylamide in diepe plassen (het literatuuronderzoek). Op 2 mei 2023 besteedde Zembla vervolgens opnieuw een uitzending aan het granulietdossier.
2.3.
Eiseres heeft met het Woo-verzoek verzocht om openbaarmaking van alle informatie die bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) berust, waaronder het zelfstandig onderdeel van VWS, het RIVM, over (de totstandkoming van) het signaal over granuliet, de opdrachtverlening tot en de uitvoering van het literatuuronderzoek, de totstandkoming van het literatuuronderzoek en de wijze waarop het literatuuronderzoek heeft geleid tot aanpassing van het artikel. Het verzoek bestrijkt de periode vanaf 7 november 2020 tot en met de dag van het Woo-verzoek.
De bestreden besluitvorming
3. Met het primaire besluit heeft de minister de gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt en daarbij toepassing gegeven aan verschillende weigeringsgronden uit de Woo. De aangetroffen documenten zijn op een inventarislijst opgenomen. Openbaarmaking van persoonsgegevens die tot een persoon te herleiden zijn, zoals naam,
e-mailadres en telefoonnummers zijn niet openbaar gemaakt in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. [4] Daarnaast zijn een aantal concepten niet openbaar gemaakt ter bescherming van het belang van het goed functioneren van de Staat [5] en/of omdat sprake was van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. [6]
3.1.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaarschrift van eiseres gegrond verklaard en aanvullend veertien documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt, die na een aanvullende zoekslag zijn aangetroffen. De minister heeft de inventarislijst daarop aangepast. Verder is de minister gebleven bij de toepassing van de weigeringsgronden uit de Woo.
Het standpunt van eiseres in beroep
4. Eiseres voert in beroep aan dat de minister de zoekslag onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en dat de zoekslag onzorgvuldig heeft plaatsgevonden. Volgens eiseres ontbreken er nog altijd documenten. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de minister de weigeringsgronden uit de Woo onjuist heeft toegepast en ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat sprake is van milieu-informatie.
Heeft de minister de zoekslag zorgvuldig uitgevoerd en ontbreken er documenten?
5. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit gebrekkig is, omdat de zoekslag niet goed is uitgevoerd. Met het bestreden besluit is weliswaar een toelichting gegeven op de zoekslag, maar deze is naar mening van eiseres niet in voldoende mate in overeenstemming met de in de vaste rechtspraak genoemde factoren. Daarnaast ontbreken er volgens eiseres documenten met betrekking tot het lek naar Zembla, de offerte aan het RIVM, de toepassing van een zogenoemde ‘Chinese Wall’ bij de uitvoering van het literatuuronderzoek, de reactie op de bevindingen van eiseres met betrekking tot het literatuuronderzoek en gespreksverslagen.
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [7] is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Een bestuursorgaan moet voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht door bijvoorbeeld te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. [8]
7. De rechtbank is van oordeel dat de minister de zoekslag voldoende inzichtelijk heeft gemaakt en ook voldoende zorgvuldig heeft uitgevoerd. In het bestreden besluit is de zoekslag omschreven. Daaruit blijkt dat het RIVM navraag heeft gedaan bij inhoudelijke projectleden, MT leden van de relevante centra en domein directeuren en collega’s van ondersteunende diensten, zoals betrokken secretariaten, publicatieproces, communicatie en Juridische Zaken. De betrokken ambtenaren zijn per e-mail verzocht om alle onder het Woo-verzoek vallende documenten aan te leveren en de reacties zijn bijgehouden op een lijst. Voor wat betreft personen die uit dienst zijn gegaan, is nagevraagd of een back-up van de betreffende e-mailbox beschikbaar was. De aangeleverde documenten zijn vervolgens gescreend of deze al dan niet binnen de reikwijdte van het Woo-verzoek vielen, waarbij is gekeken naar het tijdsbestek en de relatie met het dossier polyacrylamide (PAM), acrylamide (AMD) of granuliet. Naast e-mailboxen zijn ook verschillende systemen geraadpleegd. Daarbij zijn als zoektermen gebruikt: “Granuliet / hergebruik / polyacrylamide / PAM / Acrylamide / AMD / diepe plassen / literatuurstudie of literatuurverkenning /flocculant (alleen i.r.t. PAM of AMD) / offerte / namen betrokken medewerkers RIVM, Deltares of ministerie van lenW / nieuwsbericht. Hiermee heeft de minister concreet omschreven hoe de zoekslag heeft plaatsgevonden, bij welke afdelingen en ambtenaren naar informatie is gezocht, binnen welke systemen en welke zoektermen zijn gebruikt. Dat bij de zoekslag niet de zoekterm ‘literatuuronderzoek’ is gebruikt – zoals eiseres ter zitting heeft aangevoerd – maakt de zoekslag naar het oordeel van de rechtbank niet onzorgvuldig. Niet is onderbouwd dat wanneer (juist) met die zoekterm zou zijn gezocht er meer documenten zouden zijn aangetroffen dan met de al gebruikte zoektermen. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende concrete aanknopingspunten aangedragen dat er toch meer informatie onder de minister moet berusten.
8. Eiseres heeft nog aangevoerd dat het onduidelijk is of de documentsystemen die de minister gebruikt zo zijn ingericht dat ieder document op inhoud, en dus niet alleen op bestandsnaam, doorzoekbaar is. De minister heeft die doorzoekbaarheid op inhoud uitdrukkelijk bevestigd. Eiseres heeft dit niet verder betwist.
Heeft de minister openbaarmaking van persoonsgegevens ten onrechte geweigerd ter eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer?
9. Eiseres voert aan dat bij de toepassing van deze weigeringsgrond sprake is van een motiveringsgebrek. [9] De minister heeft volgens eiseres enkel volstaan met de algemene bewoordingen dat hij het belangrijker vindt dat de identiteit van de betrokkenen niet bekend wordt, omdat dit de persoonlijke levenssfeer zou kunnen schaden.
Volgens eiseres is verder in een aantal specifieke gevallen ten onrechte toepassing gegeven aan deze weigeringsgrond. Eiseres stelt zich op het standpunt dat per concreet geval een afweging moet worden gemaakt of de openbaarmaking van de naam van de betrokken ambtenaar ertoe kan leiden dat diens persoonlijke levenssfeer wordt geschaad en of aan die omstandigheid zodanig gewicht moet worden toegekend dat het belang van openbaarheid daarvoor moet wijken. Van een dergelijke afweging is niet gebleken. Daarnaast hadden de namen van verschillende directeurs van het RIVM en het ministerie van I&W, en de namen van deskundigen van Arcadis, Deltares en de Wageningen Universiteit openbaar gemaakt moeten worden. Het gaat in deze gevallen namelijk om personen die vanuit hun functie in de openbaarheid treden. Specifiek voor X. geldt naar mening van eiseres dat hij zelf vanuit zijn functie op dit dossier in de openbaarheid is getreden; niet alleen door zich tegenover Zembla daarover (negatief) uit te laten, maar ook door deel te nemen aan een rondetafelgesprek in de Tweede Kamer. Volgens eiseres weegt het belang van openbaarheid in dit geval dan ook zwaarder dan het belang op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dat is opgeheven omdat deze persoon zelf in de openbaarheid is getreden. [10]
10. De rechtbank is van oordeel dat ook deze beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank stelt vast dat met openbaarmaking van de namen van de betreffende deskundigen en directeuren hooggeplaatste ambtenaren het -grondrechtelijk beschermde- belang van de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer is gemoeid. De rechtbank oordeelt dan ook dat de minister openbaarmaking van deze namen en persoonsgegevens heeft mogen weigeren ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
10. Naar het oordeel van de rechtbank is namelijk niet gebleken dat de betreffende externe deskundigen en directeuren vanuit hun functie in de openbaarheid treden. Dat zij dat wel doen, is door eiseres ook niet gesteld. Eiseres stelt weliswaar dat [persoon 3] in de openbaarheid is getreden, maar dat dat vanuit zijn functie was is de rechtbank echter niet gebleken. Daarvoor vindt de rechtbank ook relevant dat het vanuit de aard van de functie van onderzoeker niet gebruikelijk is om in de openbaarheid te treden. Vanuit de toepassing van de Woo is verder beslissend dat de aan de heer [persoon 3] gelinkte informatie wel openbaar is gemaakt voor zover daaraan niet een (andere) weigeringsgrond in de weg stond. Daarmee is het publieke debat dat de Woo beoogt te dienen voldoende gefaciliteerd. Dat het belang van eiseres persoonlijk mogelijk wel met die openbaarmaking gediend zou zijn, is onder de Woo niet relevant. Van een motiveringsgebrek is de rechtbank dan ook niet gebleken.
Heeft de minister openbaarmaking van concepten ten onrechte geweigerd?
12. Eiseres voert verder aan dat de minister ten onrechte integraal dan wel gedeeltelijk heeft geweigerd de concepten van een Kamerbrief, de offerte van de minister aan het RIVM en conceptversies van het literatuuronderzoek openbaar te maken. De minister heeft de openbaarmaking van deze documenten (gedeeltelijk) geweigerd ter bescherming van het goed functioneren van de Staat [11] en omdat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. [12]
13. Eiseres vindt de motivering van de minister om openbaarmaking te weigeren gebrekkig, omdat deze volgens haar te summier en te algemeen is. Zij stelt zich op het standpunt dat de minister de toegepaste weigeringsgronden niet cumulatief op dezelfde informatie kan toepassen. De weigeringsgrond met betrekking tot het goed functioneren van de Staat kan slechts worden ingeroepen voor zover de weigeringsgrond voor persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad niet van toepassing is. Daarnaast wijst eiseres erop dat openbaarmaking van concepten niet kan worden geweigerd vanwege het enkele feit dat het concepten betreft. Concepten dienen namelijk als ieder ander document inhoudelijk te worden beoordeeld. [13] De algemene motivering van de minister komt er volgens eiseres wel op neer dat concepten enkel vanwege die aard worden geweigerd, nu in de bestreden besluitvorming is opgenomen dat ‘voor zover de concepten afwijken van de definitieve versie het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen.’ Dit wijst volgens eiseres niet op een concrete afweging. De minister heeft daarbij volgens eiseres ten onrechte ook niet het tijdsverloop sinds de afronding van het literatuuronderzoek meegenomen. [14]
14. Eiseres vindt het daarnaast niet aannemelijk dat het in de geweigerde concepten gaat om persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Daarbij heeft de minister volgens eiseres miskend dat het literatuuronderzoek en de conceptversies daarvan mede zijn opgesteld door de externe partij Deltares; een commercieel bedrijf met een eigen belang. Daardoor komt het karakter van intern beraad te vervallen en kan de minister geen beroep doen op deze weigeringsgrond. [15]
15. De rechtbank overweegt allereerst dat er geen rechtsregel aan in de weg staat om de weigeringsgronden uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, en artikel 5.2 van de Woo naast elkaar toe te passen. Daarbij geldt echter wel dat de toepassing van deze weigeringsgronden elk zelfstandig moeten worden beoordeeld en gemotiveerd, en niet louter subsidiair mogen worden aangevoerd met het oog op het alsnog weigeren van de gevraagde informatie.
15. De rechtbank stelt vast dat de minister openbaarmaking van concepten heeft geweigerd, omdat de definitieve versies daarvan wel openbaar zijn gemaakt. [16] Met de openbaarmaking van de definitieve versie van deze documenten zijn ook de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen openbaar gemaakt, aldus de minister. Ter zitting heeft de minister bevestigd dat alle gevraagde informatie milieu-informatie betreft. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat deze informatie in de concepten niet verschilt van de milieu-informatie zoals deze met de definitieve versies openbaar zijn gemaakt.
17. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank is het met eiseres eens dat de minister gehouden is om ook ten aanzien van concepten per document of documentonderdeel te beoordelen of een van de weigeringsgronden uit hoofdstuk 5 van de Woo zich verzet tegen openbaarmaking. Daarvan kan alleen af worden gezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. [17] De rechtbank oordeelt dat de minister in dit geval onvoldoende per document(onderdeel) heeft gemotiveerd waarom het belang van het goed functioneren van de Staat zich verzet tegen openbaarmaking. Dat met openbaarmaking van de concepten publiek debat kan ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming of onduidelijkheid kan ontstaan over de inhoud van een bepaald document wanneer daarvan verschillende versies in omloop zijn, vindt de rechtbank daartoe niet voldoende. Uit de titel van de documenten dan wel de inhoud daarvan blijkt naar het oordeel van de rechtbank immers duidelijk dat sprake is van een concept. Daarbij heeft de minister evenmin gemotiveerd dat de concepten, daar waar deze verschillen van de definitieve, openbaar gemaakte versie daarvan, enkel nog persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De rechtbank heeft in de raadkamer steekproefsgewijs kennisgenomen van de geweigerde concepten en de documenten 2551574, 2552372 en 2552685 bekeken. Het is de rechtbank op het eerste oog niet duidelijk op welke onderdelen de conceptversies verschillen van de definitieve versies en of dit al dan niet persoonlijke beleidsopvattingen of meer feitelijke informatie betreft. Er is daarmee sprake van een motiveringsgebrek dat de minister met een nieuw besluit zal moeten herstellen. De rechtbank overweegt tot slot dat ook bij betrokkenheid van externe deskundigen sprake kan zijn van intern beraad, mits het document is opgesteld met het oog op gebruik binnen de overheid. Dit karakter vervalt indien de externe partij een eigen belang heeft anders dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. De minister moet daarom deugdelijk motiveren dat, ondanks externe betrokkenheid, sprake is van intern beraad. [18] Dit is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd.
18. In het kader van het nieuw te nemen besluit overweegt de rechtbank dat tussen partijen niet in geschil is dat de verzochte informatie milieu-informatie betreft. Voor de beoordeling of de verzochte informatie al dan niet openbaar moet worden gemaakt, geldt dan ook een verzwaarde motiveringsplicht ten aanzien van de afweging van het belang van openbaarheid van milieu-informatie enerzijds en het belang van bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen. [19] Het is verder aan de minister om in dat kader te beoordelen of de gevraagde informatie al dan niet emissiegegevens betreft en de weigeringsgronden uit artikel 5.1 van de Woo daarop al dan niet kunnen worden toegepast. [20] Daarbij dient op grond van artikel 5.3 van de Woo bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar wel gemotiveerd te wordend waarom de belangen die zich verzetten tegen openbaarmaking ondanks het tijdsverloop nog altijd zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij openbaarmaking van concepten is geweigerd. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten of zelf een beslissing over de openbaarmaking van de aangetroffen concepten te nemen. Dit omdat dit ter beoordeling van de minister is. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus).
19.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken.
19.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 20 februari 2025 voor zover daarin is beslist dat concepten niet openbaar gemaakt worden;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, en mr. L.Z. Achouak el Idrissi en mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. N. Galjee-Melehi, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.