Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 09/1038 en 09/1262
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 14 april 2011.
inzake
1. [Eisers], eisers,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. W. Kattouw, gemachtigde,
alsmede
2. [Eisers], eisers,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. drs. H. Nijman, advocaat te Nijmegen,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Maas en Waal, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 13 januari 2009, verzonden bij brief van 19 februari 2009.
2. Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2008 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van eisers sub 2 (hierna in enkelvoud: [eisers sub 2]) om handhavend op te treden tegen de plaatsing van een ponton door eisers sub 1 (hierna: in enkelvoud [eisers sub 1]), nadien door laatstgenoemde vervangen door een woonboot, ter plaatse van de ligplaats aan de [perceel].
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het door [eisers sub 2] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 22 januari 2008 herroepen en – voor zover thans van belang – [eisers sub 1], onder oplegging van een dwangsom, gelast haar woonboot recht in de ligplaats te leggen, zodanig dat de oostkant evenwijdig komt te liggen aan nummer 68.
Tegen dit besluit heeft [eisers sub 1] beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 09/1038.
Tegen dit besluit heeft [eisers sub 2] eveneens beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 09/1262.
Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 15 april 2009, AWB 09/1039, is het door [eisers sub 1] gedane verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen, alsmede het bestreden besluit geschorst.
Naar de door partijen ingebrachte stukken, waaronder de verweerschriften, wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 15 maart 2011. Aldaar zijn verschenen [Eisers], bijgestaan door mr. Kattouw voornoemd, alsmede [Eisers], bijgestaan door mr. drs. Nijman voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.J.M. Hendriks, M.G.M. Megens en S. van Colwijk, allen werkzaam bij verweerders gemeente.
3. Overwegingen
Feiten
3.1 Bij brief van 1 oktober 2007 heeft [eisers sub 2] verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de plaatsing van eerdergenoemd ponton. Op 4 november 2007 heeft [eisers sub 1] de ponton vervangen door de woonboot. Deze is geplaatst tussen de daar reeds aanwezige woonboten die zijn gelegen in de ligplaatsen aan de [ligplaatsen]. Laatstgenoemde woonboot is in eigendom van [eisers sub 2].
De woonboot van [eisers sub 1] bestaat uit een drijvende betonnen bak met een lengte van 15 meter. Door middel van afmeerbeugels is deze verankerd aan twee in de waterbodem gebouwde spudpalen. Inclusief deze afmeerpalen bedraagt de lengte van de woonboot 18 meter. Blijkens de door verweerder uitgevoerde controle bedragen de afstanden tussen de afmeerpalen:
- tussen [adressen]: 4,67 meter, en
- tussen [adressen]: 2,27 meter.
Standpunten van partijen
3.2 Verweerder heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat sprake is van een met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Dijkvak Leeuwen” (hierna: het bestemmingsplan) strijdige situatie. Verweerder heeft namelijk vastgesteld dat de woonboot van [eisers sub 1] gedeeltelijk buiten de ligplaats ligt, zoals deze is aangeduid op de bestemmingsplankaart, en dat niet, zoals op grond van de bestemmingsplanvoorschriften is vereist, een vrije ruimte van minimaal 5 meter aan alle zijden van de woonboot, met uitzondering van de landzijde, aanwezig is. Gelet op de beginselplicht tot handhaving heeft verweerder zich gehouden geacht in zoverre tot handhaving over te gaan, nu geen concreet zich op legalisatie bestaat en niet is gebleken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat hiervan behoort te worden afgezien. Tot slot heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de woonboot van [eisers sub 1] niet bouwvergunningplichtig is, zodat op dit punt geen grond bestaat tot handhaving.
3.3 [eisers sub 1] en [eisers sub 2] kunnen zich – op verschillende gronden – met het bestreden besluit niet verenigen. Op de door hen aangevoerde gronden zal de rechtbank, waar nodig, in het navolgende ingaan.
3.4 De rechtbank constateert dat verweerder kort voor en op de zitting deels zijn standpunt, zoals neergelegd in het bestreden besluit, heeft verlaten. Gelet op de tegengestelde belangen in deze kwestie en nu dit afwijkende standpunt niet nader gemotiveerd op schrift is gesteld, zal de rechtbank in de eerste plaats een oordeel geven over het bestreden besluit. Waar nodig zal worden ingegaan op het van het bestreden besluit afwijkende standpunt van verweerder.
Wettelijk kader
3.5 De gronden waarop de woonboot van [eisers sub 1] ligt, zijn ingevolge het bestemmingsplan bestemd tot “rivier”. Voorts is ter plaatse van deze woonboot op de plankaart een ligplaats voor een woon/werkschip aangeduid.
3.6 Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de voorschriften bij het bestemmingsplan – voor zover thans van belang – wordt in het bestemmingsplan verstaan onder
woon/werkschip: elk vaartuig dat wordt gebezigd als of te oordelen naar zijn constructie of inrichting bestemd is voor woonschip alsmede werkschip;
bijbehorende voorzieningen: zaken zonder welke het gebruik van het schip of woon- of werkschip niet goed mogelijk is, zoals een bijboot, steiger en een loopplank.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de voorschriften bij het bestemmingsplan – voor zover thans van belang – zijn de gronden op de plankaart met de bestemming “rivier” bestemd voor ligplaatsen voor woon/werkschepen, uitsluitend waar dit op de plankaart als zodanig is aangegeven, een en ander met inachtneming van het bepaalde in de Woonschepenverordening 1997 en met dien verstande dat:
- per ligplaats maximaal één woon/werkschip is toegestaan;
- de lengte en breedte van een woon/werkschip maximaal de lengte en breedte van de op de plankaart aangegeven ligplaats mag bedragen;
- de hoogte van een woon/werkschip maximaal 6 meter mag bedragen;
- bij elk woon/werkschip aan alle zijden, met uitzondering van de landzijde, een vrije ruimte van minimaal 5 meter aanwezig dient te zijn.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de voorschriften bij het bestemmingplan is het verboden de onbebouwde gronden en/of de daarop aanwezige bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met het in het plan bepaalde.
3.7 In dit geding is van toepassing de door de raad van verweerders gemeente vastgestelde Woonschepenverordening 1997 (verder: de Woonschepenverordening).
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Woonschepenverordening zijn de plaatsen waar woonschepen ligplaats mogen hebben, aangewezen op de ligplaatsenkaart overeenkomstig het bestemmingsplan “Dijkvak Beneden Leeuwen” (lees hiervoor: “Dijkvak Leeuwen”).
Overtreding
3.8 Op grond van artikel 6 van Pro de Woonschepenverordening is een ligplaatsvergunning van verweerder vereist om een ligplaats te mogen innemen met een woonschip.
Ter zitting is namens verweerder bevestigd dat door hem hierop niet wordt gehandhaafd en dat aan deze bepaling in de praktijk geen betekenis toekomt.
3.9 De rechtbank stelt vast dat de ligplaatsen voldoende duidelijk zijn aangeduid op de bestemmingsplankaart. Nu er voorts geen aparte ligplaatsenkaart door de raad is vastgesteld, kan het door verweerder ingenomen standpunt, dat de bestemmingsplankaart tevens de ligplaatsenkaart in de zin van de Woonschepenverordening is, niet voor onjuist worden gehouden.
3.10 Gezien de bestemmingsplankaart, de door verweerder overgelegde luchtfoto met daarop ingemeten de op de bestemmingsplankaart aangegeven ligplaatsen en het controlerapport van inspecteur bouw- en woningtoezicht W. Jol van 22 november 2007, moet worden vastgesteld dat de woonboot van [eisers sub 1] ligplaats inneemt buiten de aldaar bestemde ligplaats voor een woon/werkschip. Daarnaast is bij haar woonboot inclusief afmeerpalen aan twee zijden niet de vereiste vrije ruimte van vijf meter aanwezig. Dit leidt ertoe dat sprake is van een overtreding van de voorschriften van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, in verbinding met artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften.
[eisers sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de op de luchtfoto weergegeven inmeting. Gelet hierop kan zij niet gevolgd worden in haar stelling dat de schaal van de plankaart grote onduidelijkheden over de exacte feitelijke positie van de ligplaats tot gevolg heeft.
De rechtbank is voorts van oordeel dat, gelet op de constructie en de verbondenheid met de grond, bij de in aanmerking te nemen afstanden moet worden uitgegaan van de woonboot inclusief afmeerpalen. De afmeerpalen zijn in het bestreden besluit dan ook terecht niet aangemerkt als bijbehorende voorzieningen, aangezien het bij bijbehorende voorzieningen gaat om zaken die het gebruik als woonboot mogelijk maken, zonder dat zij daarmee een constructieve eenheid vormen.
De rechtbank komt derhalve tot de slotsom dat verweerder terecht heeft geconstateerd dat van een met eerdergenoemde bestemmingsplanvoorschriften strijdige situatie sprake is, alsmede dat verweerder in beginsel bevoegd is daartegen handhavend op te treden.
3.11 Het daags voor de zitting ingenomen en ter zitting nader toegelichte standpunt van verweerder dat, nu het hier gaat om een ligplaats voor een woon/werkschip en [eisers sub 1] haar woonboot niet tevens gebruikt als werkschip, zij reeds daarom in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften ligplaats inneemt, kan de rechtbank niet volgen. Dit standpunt berust op een onjuiste interpretatie van de bestemmingsplanvoorschriften, omdat de in artikel 1, tweede lid, van de voorschriften gegeven definitie van woon/werkschip het enkel gebruik als woonschip, dan wel werkschip niet uitsluit. Bovendien zijn in artikel 20, zesde lid, van de voorschriften voor woonschepen, werkschepen en wachtschepen wel verbodbepalingen opgenomen voor het gebruik ten behoeve van woondoeleinden en het gebruik ten behoeve van de uitoefening van een bedrijf, terwijl er geen bepaling is die het gebruik van woon/werkschepen voor uitsluitend woondoeleinden verbiedt.
Gelet hierop behoeven de beroepsgronden tegen de opgelegde last onder dwangsom onverkort bespreking.
3.12 Het standpunt van verweerder ter zitting, dat de afstand tussen de woonboot van [eisers sub 1] en de woonboot gelegen in de ligplaats aan de [adres] in dit geding niet van belang is, acht de rechtbank onjuist. Immers, ook aan deze zijde is niet een vrije ruimte van minimaal 5 meter aanwezig, zodat ook in zoverre sprake is van een overtreding eerdergenoemde planvoorschriften. Dat de bewoners van [adres] geen verzoek om handhaving hebben gedaan, is niet van belang.
3.13 Het bestemmingsplan is op 15 april 2004 door de raad van verweerders gemeente vastgesteld en op 18 januari 2005 in werking getreden. Op 19 mei 2005 is het plan onherroepelijk geworden.
Anders dan [eisers sub 1] heeft betoogd, heeft verweerder haar voorts op goede gronden als overtreder aangemerkt. Het is immers [eisers sub 1] die, nadat zij het perceel grond tegenover de ligplaats had verworven, daar in 2007 haar woonboot heeft afgemeerd. Niet in geschil is dat daarvóór op de ligplaats geruime tijd geen woonboot afgemeerd heeft gelegen, zodat in het betoog van [eisers sub 1] – wat daar verder ook van zij – reeds daarom geen aanleiding gevonden kan worden voor erkenning van een aanspraak op grond van het overgangsrecht.
Last
3.14 Ingevolge het ten tijde van belang geldende artikel 5:32, tweede lid, van de Awb (oud) strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
De rechtbank stelt daarbij voorop dat de inhoud van de last duidelijk dient te zijn, zodat buiten twijfel staat wat van de overtreder wordt verlangd. Gelet op situatietekening die is gevoegd bij de brief van verweerder van 19 februari 2009 aan [eisers sub 1] en waarnaar bij de omschrijving van de last onder dwangsom ook uitdrukkelijk is verwezen, volgt de rechtbank [eisers sub 1] niet in haar stelling dat de last onduidelijk is geformuleerd.
3.15 De rechtbank is evenwel van oordeel dat (I) de last verder strekt dan noodzakelijk is om de overtreding van de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan ongedaan te maken. Daartoe wordt overwogen dat de eisen van “recht in het vak” en “evenwijdig aan” een ander schip niet als zodanig in de bestemmingsplanvoorschriften zijn opgenomen, zodat [eisers sub 1] daar niet aan gehouden kan worden.
Daarenboven (II) strekt de last niet tot beëindiging van gehele overtreding. Het betoog van [eisers sub 2], dat hiermee ten onrechte slechts partieel wordt gehandhaafd, slaagt derhalve. Als [eisers sub 1] de last zou opvolgen, zou haar woonboot nog steeds deels afgemeerd zijn buiten de aangegeven ligplaats en wordt door haar nog steeds niet voldaan aan de vereiste minimale vrije ruimte van 5 meter tussen de belendende woonboten. De rechtbank overweegt dat als uitgangspunt dient te gelden dat een handhavingsbesluit is gericht op het volledig opheffen van de overtreding. Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) – zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2002, LJN: AE8043 – kan er slechts onder bijzondere omstandigheden aanleiding zijn bij afweging van de betrokken belangen van dit uitgangspunt af te wijken door een handhavingsbesluit te nemen dat betrekking heeft op het gedeeltelijk ongedaan maken van de overtreding. Verweerder heeft niet gemotiveerd op grond van welke bijzondere omstandigheden partiële handhaving gerechtvaardigd is. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is de rechtbank in dit geval voorts niet gebleken.
3.16 Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering.
Bouwvergunning
3.17 [eisers sub 2] heeft betoogd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de woonboot van [eisers sub 1] geen bouwvergunningplichtig bouwwerk is.
Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat de woonboot inclusief afmeerpalen moet worden aangemerkt als een bouwwerk in de zin van de Woningwet.
3.18 Op grond van Artikel XI van de Wet van 1 juli 1998 tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepenregelgeving (Stb. 1998, 459) is de Wet Woonwagens en Woonschepen per 1 maart 1999 ingetrokken.
De woonboot van [eisers sub 1] is geplaatst in 2007, zodat deze wet niet meer gold en de jurisprudentie waarnaar verweerder in het bestreden besluit heeft verwezen voor dit geding niet van betekenis is.
3.19 Voor de beantwoording van de vraag of een bouwvergunning is vereist, dient eerst te worden beoordeeld of sprake is van bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Ingevolge die bepaling wordt, voor zover thans van belang, onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Het begrip "bouwwerk" is in de Woningwet niet omschreven. Volgens de jurisprudentie van de ABRvS – zie onder meer de uitspraak van 17 oktober 2001, LJN: AE2659 – geeft de modelbouwverordening een bruikbare definitie van het wettelijke begrip "bouwwerk". Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
3.20 Gelet op de verankering door middel van afmeerbeugels aan de spudpalen is de constructie van de woonboot van [eisers sub 1] plaatsgebonden, nu de woonboot in combinatie met de meerpalen bedoeld is om ter plaatse als verblijf te functioneren. Gelet op de constructie, de verbondenheid met de grond en de plaatsgebondenheid, moet de woonboot inclusief de afmeerpalen als een bouwwerk in de zin van de Woningwet worden aangemerkt. De rechtbank wijst in dit verband nog op de uitspraken van de ABRvS van 7 april 2010, LJN: BM0217 en van 25 augustus 2010, LJN: BN4907. De vraag of in deze kwestie al dan niet sprake is van permanente bewoning is dus niet van belang voor het oordeel of de woonboot als een bouwwerk in de zin van de Woningwet kan worden aangemerkt.
De vraag of verweerder bouwvergunning, thans omgevingsvergunning, kan verlenen voor de woonboot van [eisers sub 1], valt buiten het bestek van deze procedure.
3.21 Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit ook op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd.
Conclusie
3.22 Gelet op het in 3.16 en 3.23 overwogene zal de rechtbank de beroepen gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
Nieuw besluit op bezwaar
3.23 De rechtbank ziet geen aanleiding het geschil finaal te beslechten. De rechtbank heeft hierbij acht geslagen op de omstandigheden dat sprake is van een geschil met drie partijen, [eisers sub 1] en [eisers sub 2] tegengestelde belangen hebben en [eisers sub 1] zich ter zitting tegen deze mogelijkheid heeft gekeerd. Verder speelt een rol dat mogelijk andere procedures in gang zullen worden gezet, die in relatie staan tot deze beroepszaken. Verweerder zal derhalve, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen. Met het oog op de door verweerder in dat verband opnieuw te verrichten belangenafweging overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder zal moeten bezien of in hetgeen [eisers sub 1] heeft aangevoerd gronden zijn gelegen voor het standpunt dat handhavend optreden in haar geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat op grond daarvan van optreden behoort te worden afgezien. De rechtbank merkt op dat verweerder in dit stadium te kennen heeft gegeven niet te willen meewerken aan legalisatie (vrijstelling van het bestemmingsplan) en verweerders gemachtigde ter zitting heeft gesteld dat het voor het betrokken gebied in voorbereiding zijnde nieuwe bestemmingsplan waarschijnlijk niet eerder dan in 2013 zal worden vastgesteld. Voorts wordt opgemerkt dat de achtergrond van het voorschrift van de minimale in acht te nemen vrije ruimte van 5 meter is gelegen in de (brand)veiligheid.
3.24 Gelet op het tijdsverloop in deze zaak ziet de rechtbank aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, voor het nieuw te nemen besluit een termijn te stellen van twaalf weken na verzending van deze uitspraak. Het verzoek van [eisers sub 2] om in dat geval bij deze uitspraak aan overschrijding van die termijn tevens de verbeurte van een dwangsom te verbinden, wijst de rechtbank af. De rechtbank gaat er in beginsel vanuit dat een bestuursorgaan gevolg geeft aan rechterlijke uitspraken.
Ten overvloede
3.25 Met betrekking tot wat partijen overigens verdeeld houdt, wordt nog het volgende opgemerkt.
Met betrekking tot de vraag of verweerder bouwvergunning, thans omgevingsvergunning, kan verlenen voor de woonboot van [eisers sub 1] wil de rechtbank erop wijzen dat strijdigheid met het bestemmingsplan daarvoor een verplichte weigeringsgrond vormt.
Voor zover thans uit de stukken naar voren komt ligt dit anders voor [eisers sub 2], omdat zijn woonboot, naar is gesteld, al sinds 1970 aan de Waalbandijk is afgemeerd.
Met betrekking tot het betoog van [eisers sub 1] dat door [eisers sub 2] ook de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan worden overtreden – hetgeen in dit geding uitdrukkelijk niet voorwerp van geschil is – wordt opgemerkt dat, voor zover dit thans uit de stukken naar voren komt, hier een rol is weggelegd voor het overgangsrecht.
Proceskosten
3.26 De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door zowel [eisers sub 1] als [eisers sub 2] in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- voor [eisers sub 1] en op € 644,- voor [eisers sub 2]. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene, met uitzondering van overweging 3.25, leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
I. verklaart het beroep van [eisers sub 1] gegrond;
II. verklaart het beroep van [eisers sub 2] gegrond;
III. vernietigt het bestreden besluit;
IV. draagt verweerder op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van [eisers sub 2] te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
V. veroordeelt verweerder in de door [eisers sub 1] gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,-;
VI. veroordeelt verweerder in de door [eisers sub 2] gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,-;
VII. bepaalt dat verweerder het door [eisers sub 1] betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- aan haar vergoedt;
VIII. bepaalt dat verweerder het door [eisers sub 2] betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R.H. Lutjes, rechter, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op: 14 april 2011.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 14 april 2011.