Uitspraak
Kenmerk: 01/606 AW
01/606 AW
U I T S P R A A K
van de president van de Arrondissementsrechtbank te Assen op de voet van het bepaalde in titel 3 van hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in het geding tussen:
[verzoeker], wonende te [woonplaats], verzoeker,
en
De Staatssecretaris van Financiën, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2001 heeft verweerder verzoeker met ingang van 1 juli 2001op grond van artikel 61, derde lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) verboden nevenwerkzaamheden te verrichten als belegger voor een aantal vrienden en kennissen.
Namens verzoeker is bij brief van 18 juni 2001 tegen dit besluit bij verweerder bezwaar gemaakt.
Bij brief van 12 juli 2001 is tevens namens verzoeker aan de president van de rechtbank verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder heeft bij brief van 20 juli 2001 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden.
Partijen hebben afschriften van de gedingstukken ontvangen.
Het verzoek is behandeld ter zitting van de rechtbank op 8 augustus 2001, alwaar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door [gemachtigde].
Voor verweerder zijn - daartoe ambtshalve opgeroepen - verschenen mr. B.S. Tibben en mr. S.J.E.F. Kooren.
II.Motivering
Algemeen
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
Aangezien tijdig bezwaar is gemaakt tegen het besluit waarop het verzoek betrekking heeft en deze rechtbank in de hoofdzaak bevoegd zal zijn, is voldaan aan het connexiteitsvereiste. Ook overigens is er geen beletsel het verzoek om een voorlopige voorziening ontvankelijk te achten.
Feiten en omstandigheden
Verzoeker is als administratief medewerker (groepsfunctie C heffing vennootschapsbelasting) werkzaam bij de Belastingdienst, Ondernemingen Emmen.
In een memo van 23 januari 2001 geeft verzoeker aan dat hij sinds 1996 voor zichzelf, en sinds 1999 voor een aantal vrienden en directe kennissen, actief is als belegger. Verzoeker geeft daarbij aan dat hij, indien sprake is van een koerswinst na verkoop van het aandelenpakket, een percentage van de koerswinst ontvangt en dat hij deze neveninkomsten in zijn aangifte vermeldt als andere inkomsten uit arbeid.
Bij brief van 27 april 2001 heeft het hoofd van de eenheid verzoeker omtrent deze nevenwerkzaamheden nadere vragen gesteld. Daarbij is aangegeven dat in beginsel geen toestemming wordt gegeven voor het verrichten van de door verzoeker opgegeven nevenwerkzaamheden.
Verzoeker heeft bij brief van 21 mei 2001 de gestelde vragen beantwoord. Hieruit blijkt onder meer dat de nevenwerkzaamheden nog geen uur in de week in beslag nemen, dat verzoeker 14 opdrachtgevers heeft die weten dat hij bij de belastingdienst werkt, dat het gaat om ƒ 775.000,- belegd vermogen en dat hij in het jaar 2000 ƒ 12.825,- voor zijn activiteiten heeft ontvangen. Verzoeker geeft aan dat hij de nevenwerkzaamheden niet vanuit kantoor verricht en geen voordeel kan hebben door gebruik te maken van gegevens die hij als ambtenaar tot zijn beschikking heeft. Verzoeker heeft verder nog aangegeven dat hij maximaal 25% van de koerswinst ontvangt, maar dat dit ook bijvoorbeeld 5% kan zijn. Volgens hem is geen sprake van handel c.q. commerciële activiteiten.
Bij het bestreden besluit van 6 juni 2001 heeft verweerder verzoeker op grond van artikel 61, derde lid, van het ARAR verboden met ingang van 1 juli 2001 nog langer actief te zijn als belegger voor een aantal vrienden en kennissen. Verweerder heeft daarbij overwogen:
1. De nevenwerkzaamheden kunnen schadelijk zijn voor de dienstvervulling;
2. Verzoeker is administratief medewerker en het is denkbaar dat hij in zijn contacten met belastingplichtigen zijn commerciële privé-activiteiten ter sprake brengt of dat deze activiteiten anderszins ter sprake komen;
3. Verzoeker kan beschikken over informatie, welke hem in de uitoefening van zijn nevenwerkzaamheden op ongewenste wijze te dienste kunnen staan;
4. De risico’s van belangenverstrengeling, het in gevaar brengen van verzoekers onafhankelijkheid en de integriteit van de dienst is aanwezig.
Standpunten partijen
Verzoeker stelt dat op geen enkele wijze is aangegeven op welke wijze zijn nevenwerkzaamheden schadelijk kunnen zijn voor de dienstvervulling. Nu hij slechts werkzaamheden verricht voor een beperkte en niet uit te breiden groep van vrienden en directe kennissen, gaat het tweede argument van verweerder niet op. Verzoeker belegt op de Amsterdamse beurs, waarmee zijn eenheid geen enkele bemoeienis heeft. Gelet hierop en gelet op zijn arbeidsplaats en zijn functie kan verzoeker niet over voor zijn nevenwerkzaamheden relevante informatie van de belastingdienst beschikken. Ten aanzien van het integriteitsaspect merkt verzoeker op dat dit bij ambtenaren veel vaker aan de orde is, aangezien zij ook altijd als gewone burger optreden. In ieder geval is een vaag en op niets gebaseerd vermoeden hiervoor volgens verzoeker onvoldoende. Verzoeker merkt verder op dat verweerder al begin 2000 op de hoogte was van zijn nevenwerkzaamheden en verweerder door lange tijd niet te reageren bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat deze activiteiten toelaatbaar waren.
Verweerder stelt dat verzoeker geen spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorziening. Voorts stelt verweerder dat het op grond van de toepasselijke regelgeving en jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep verboden kan worden nevenwerkzaamheden te verrichten die op of dichtbij het terrein van de belastingdienst liggen, zoals werkzaamheden op het gebied van de financiële dienstverlening. Verweerder stelt dat er geen sprake is van werkzaamheden in geringe omvang, gelet op de omvang van de investeringen, de groep klanten en de inkomsten en dat er sprake is van het risico op belangenverstrengeling. Verweerder meent dat geen sprake is van opgewekt vertrouwen, aangezien de personeelsfunctionaris op 14 januari 2000 al aan verzoeker heeft kenbaar gemaakt dat de nevenactiviteiten op gespannen voet stonden met de voorschriften.
Beoordeling
Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is gericht op het aan eiser opgelegde verbod met ingang van 1 juli 2001 nog langer actief te zijn als belegger voor een aantal vrienden en kennissen.
Om tot toewijzing van de voorlopige voorziening te kunnen overgaan dienen er in ieder geval feiten en omstandigheden aanwijsbaar te zijn waaruit volgt dat uit hoofde van onverwijlde spoed een onmiddellijke voorziening is vereist. Ten aanzien van de spoedeisendheid is door verzoeker naar voren gebracht dat hij door het opgelegde verbod financiële schade leidt. Voorts is door verzoeker gesteld dat hij door het verbod ernstig is zijn privéleven wordt aangetast en dat met een dergelijk ingrijpende inbreuk het spoedeisend belang gegeven is. Tevens voert verzoeker aan dat het onderhavige geschil betrekking heeft op een voortdurende werkrelatie tussen partijen en dat het om die reden van belang is dat er zo snel mogelijk duidelijkheid komt.
Nog daargelaten dat onduidelijk is of, en zo ja hoeveel, schade verzoeker tengevolge van het opgelegde verbod lijdt, merkt de president op dat verzoeker voldoende mogelijkheden heeft om zijn schade gedurende de bezwaarprocedure zoveel mogelijk te beperken. In dit verband merkt de president op dat het verbod geen betrekking heeft op het beleggen van eisers eigen vermogen, zodat hij hiermee kan doorgaan en dat hij het vermogen van derden op een spaarrekening kan vastzetten om zodoende rente te ontvangen of ten aanzien van deze gelden een vrije-handbeheersovereenkomst, als bedoeld op pagina 14 van de brochure “Spelregels integriteit Belastingdienst” kan aangaan. De president is niet gebleken dat verzoeker door het verbod reeds op zich genomen verplichtingen niet kan nakomen en daarvoor eventueel aansprakelijk kan worden gesteld. Gelet op het vorenstaande kan de door verzoeker gestelde financiële schade niet tot het oordeel leiden dat sprake is van onverwijlde spoed als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb.
Ten aanzien van de andere genoemde omstandigheden die volgens verzoeker onverwijlde spoed zouden meebrengen dient op grond van de beschikbare gegevens te worden beoordeeld of er gerede kans bestaat dat het opgelegde verbod in rechte geen stand houdt. Hieromtrent overweegt de president als volgt.
Ingevolge artikel 61, derde lid, van het ARAR is het de ambtenaar verboden nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels omtrent dit verbod worden gesteld.
In hoofdstuk 10, paragraaf 1.3, Reglement Personeelsvoorschriften Belastingdienst (RPVB) zijn nadere criteria gegeven over het verrichten van nevenwerkzaamheden. In paragraaf 1.3.3 is bepaald dat het niet mogelijk is om voor het verbieden van het (gaan) verrichten van nevenwerkzaamheden stringente regels te stellen die voor alle gevallen gelden en dat ieder geval op zijn eigen merites moet worden beoordeeld. Vervolgens is een opsomming gegeven van nevenwerkzaamheden die - gelet op de bijzondere rol en taak van die dienst - in ieder geval verboden zijn. In die opsomming is onder punt e vermeld: het drijven van nering of handel indien hiermee wordt beoogd winst te behalen, tenzij deze werkzaamheden in redelijkheid onontkoombaar zijn, van zeer geringe omvang in tijd en/of investering zijn dan wel door ambtenaren worden verricht die ontslag willen nemen en vooruitlopend daarop voorbereidingen willen treffen om bedrijfsmatige werkzaamheden te gaan ondernemen.
De president is van oordeel dat het bepaalde in hoofdstuk 10, paragraaf 1.3.3, van het RPVB niet is aan te merken als een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 61, derde lid, van het ARAR. Daartoe overweegt de president dat het Besluit tot vaststelling van het Reglement Personeelsvoorschriften Belastingdienst blijkens haar considerans niet mede is gebaseerd op artikel 61 van het ARAR. De president gaat er daarom voorshands vanuit - en ook partijen doen dat - dat het bepaalde in hoofdstuk 10, paragraaf 1.3.3. van het RPVB als beleid heeft te gelden.
De president dient dan ook te beoordelen of verweerder met dit beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling heeft overschreden. De president is - onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep - van oordeel dat dit niet het geval is en wijst er in dit verband op dat het, gelet op de taak en rol van de belastingdienst, redelijk is dat hoge eisen worden gesteld aan de integriteit en onafhankelijkheid van de belastingdienst en dat wordt getracht de kans op belangenverstrengeling zoveel mogelijk te voorkomen.
Met verweerder is de president voorshands van oordeel dat de nevenwerkzaamheden die verzoeker verricht kunnen worden aangemerkt als het drijven van nering of handel en dat verzoeker daarmee beoogt winst te behalen, in de zin van hoofdstuk 10, paragraaf 1.3.3., van het RPVB. Daarbij overweegt de president dat ter zitting is gebleken dat geen sprake is van activiteiten als “vriendendienst”, dat verzoeker zijn activiteiten voor derden verricht op basis van een afgesloten beheersovereenkomst, dat hij met veertien personen, bestaande uit vrienden, kennissen en - zo is ter zitting gebleken - collega’s, een dergelijke overeenkomst gesloten heeft, dat het (voor deze derden) te beleggen vermogen ƒ 775.000 bedraagt (dat afhankelijk van eventuele winst nog kan toenemen) en dat eiser voor zijn activiteiten bij koerswinst een percentage ontvangt van maximaal 25%, hetgeen een behoorlijk inkomen zou kunnen meebrengen. Gelet hierop kan naar het oordeel van de president niet meer gesproken worden van werkzaamheden van zeer geringe omvang in tijd en/of investering.
Ook - daarover verschillen partijen kennelijk niet van mening - kan niet worden gesproken van het, vooruitlopend op een ontslagverzoek door verzoeker, treffen van voorbereidingen om bedrijfsmatige werkzaamheden te gaan ondernemen, als bedoeld in paragraaf 1.3.3, onder e, van het RPVB. Evenmin kan worden gesteld dat de nevenwerkzaamheden als hier aan de orde in redelijkheid onontkoombaar waren.
Aan verzoekers stelling dat gevaar voor aantasting van de integriteit en belangenverstrengeling niet of nauwelijks aanwezig is, kan de president niet de betekenis hechten die verzoeker daaraan toegekend wenst te zien. De president wijst er daarbij op dat het naar vaste jurisprudentie bij een verbod tot het verrichten van nevenwerkzaamheden niet nodig is dat vaststaat dat de belastingdienst of het ambt concrete schade zullen lijden, doch dat het voldoende is dat dergelijke schade mogelijk is. Hoewel verweerder vooralsnog onvoldoende heeft gemotiveerd dat de kans op schade aanwezig is, ziet de president hierin geen aanleiding het verzoek toe te wijzen, aangezien de president de verwachting heeft dat verweerder dit gebrek bij een beslissing op het bezwaarschrift zal kunnen herstellen. Naar het voorlopig oordeel van de president is het namelijk niet uit te sluiten dat verzoeker zal trachten, met gebruikmaking van de gegevens die bij de belastingdienst binnenkomen of met gebruikmaking van de positie die de belastingdienst in het maatschappelijk verkeer inneemt, informatie over bepaalde bedrijven te verkrijgen en op die wijze schade toebrengt aan (het aanzien van) de belastingdienst of het ambt. Naar het oordeel van de president is dit risico groter indien belegd wordt met gelden van vrienden, kennissen en collega’s dan wanneer belegd wordt met geld dat is geleend van bijvoorbeeld een bankinstelling, aangezien verzoeker ten opzichte van de eerst genoemde personen niet louter in een zakelijke, maar tevens in een sociale relatie staat. De president merkt in dit verband verder nog op dat gebleken is dat verzoeker tevens belegt voor collega’s, waardoor niet alleen hij, maar ook deze collega’s belang kunnen hebben bij bepaalde bij de belastingdienst aanwezige of eenvoudig te verkrijgen informatie en het risico op schade daardoor aanmerkelijk groter wordt.
Uit het voorgaande blijkt dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat de nevenwerkzaamheden van verzoeker zich niet (goed) verdragen tot zijn functie als ambtenaar bij de belastingdienst en bij het bestreden besluit per 1 juli 2001 zijn verboden. De president betrekt daarbij nog dat onweersproken is dat ten tijde van het bestreden besluit de gewraakte gelden niet waren belegd.
Met het oog op de te behandelen bezwaarprocedure voegt de president het volgende nog toe.
Blijkens het beleid zijn varianten mogelijk ten aanzien van het toestaan van nevenwerkzaamheden; dit geldt ook voor de onderhavige beleggingsactiviteiten. Het is dus niet zo dat enig voorschrift verweerder verplicht deze nevenwerkzaamheden geheel te verbieden. Op grond van paragraaf 1.3.5 van het RPVB kunnen immers aan het verrichten van nevenwerkzaamheden voorwaarden worden verbonden, welke onder meer betrekking kunnen hebben op de omvang van de nevenwerkzaamheden.
De president is niet gebleken dat verweerder bij zijn besluitvorming heeft betrokken of verzoeker met inachtneming van nader aan te geven voorwaarden zijn activiteiten (deels) zou kunnen voortzetten. De president meent dat verweerder juist in de onderhavige zaak, waarbij verweerder reeds begin 2000 van de nevenwerkzaamheden op de hoogte was en daarin destijds kennelijk geen aanleiding heeft gezien aanstonds een verbod op te leggen, hiernaar zorgvuldig onderzoek had dienen in te stellen en eventueel gemotiveerd had dienen aan te geven waarom het verbinden van voorwaarden aan de nevenwerkzaamheden in dit geval niet tot de mogelijkheden behoorde. Aangezien verweerder ook dit gebrek in bezwaar zal kunnen herstellen en niet uit te sluiten valt dat verweerder voldoende gemotiveerd kan aangeven dat de activiteiten van verzoeker ook onder voorwaarden niet toelaatbaar zijn, ziet de president geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
Het voorgaande brengt mee dat het verzoek wordt afgewezen. De president ziet geen aanleiding verweerder op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht te veroordelen in de kosten van verzoeker.
III. Beslissing
De president:
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. J.S. van der Kolk president en uitgesproken in het
openbaar op
door mr. J.S. van der Kolk, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Tobé, griffier.
mr. L.M. Tobé mr. J.S. van der Kolk
Afschrift verzonden op: