Uitspraak
04 / 749 ALGEM RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
Thermo Analytical B.V., gevestigd te Breda, eiseres,
gemachtigde M.C.F.M. Mollee,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), verweerder.
1. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 11 maart 2004 (bestreden besluit), inzake de weigering terug te komen op een eerder boetebesluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 21 april 2005, waarbij aanwezig waren eiseres en haar gemachtigde en namens verweerder mr. A.J.J.M. van Eijk.
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij besluit van 19 juli 2001 heeft verweerders rechtsvoorganger, het Landelijk instituut sociale verzekeringen (hierna ook: verweerder) eiseres een boete opgelegd in verband met de te late indiening van het volledige reïntegratieplan met betrekking tot een arbeidsongeschikte werk-nemer. Bij beslissing op bezwaar van 29 november 2001 heeft verweerder het besluit van 19 juli 2001 gehandhaafd. Tegen deze beslissing is geen beroep ingesteld.
Eiseres heeft verweerder verzocht terug te komen op het besluit van 19 juli 2001. Bij primair besluit van 30 oktober 2003 heeft verweerder dat geweigerd.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit van 30 oktober 2003 ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij overwogen dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en evenmin de evidente onjuistheid van het eerdere besluit is aangetoond.
2.2 Eiseres heeft, samengevat, gewezen op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 6 november 2001, gepubliceerd in Uitspraken Sociale Zekerheid (USZ) 2002, 19. In die uitspraak heeft de CRvB geoordeeld dat het Besluit boete ZW/WAO werkgevers (Boete-besluit) niet in overeenstemming is met de wettelijke bepalingen, waaronder artikel 45a, tweede lid, van de Ziektewet (ZW), nu dit geen regels bevat met betrekking tot de afstemming van de boete op de mate van verwijtbaarheid van het verzuim. Eiseres leidt uit deze uitspraak, en uit andere uitspraken van de CRvB, af dat eiseres zonder wettelijke grondslag en daarmee ten onrechte door verweerder is gesanctioneerd, en dat verweerder daarom niet kan weigeren terug te komen op die sanctie. Zij vindt voor die opvatting mede aanknoping in artikel 14, zesde lid, van het Inter-natio-naal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).
2.3 In artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
Artikel 4:6, tweede lid, van de Awb bepaalt, dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
2.4 Volgens jurisprudentie van de CRvB (onder andere 4 december 2003, onder meer gepubliceerd in USZ 2004, 52) is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd een verzoek van de belanghebbende, om van een eerder ambtshalve genomen besluit terug te komen, inhoudelijk te behandelen en daarbij de oorspronkelijk beslissing – al dan niet in volle omvang – te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van Pro de Awb staan daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid de eerdere afwijzing handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsing zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijnen voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijk besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had moeten vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. De (kennelijke) onjuistheid van het oorspronkelijke besluit speelt op zichzelf geen beslissende rol. Naar het oordeel van de rechtbank sluit deze gewijzigde formulering niet uit, dat de bestuursrechter in voorkomend geval dient te toetsen of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
2.5 Met de uitspraak van de CRvB van 6 november 2001 (USZ 2002, 19) staat vast, dat ook in casu de wettelijke grondslag – namelijk het Boetebesluit – aan het besluit van verweerder van 19 juli 2001, zoals gehandhaafd bij besluit van 29 november 2001, is komen te ontvallen. De CRvB heeft immers geoordeeld dat genoemd Boetebesluit niet in overeenstemming is met de wet en buiten toepassing dient te worden gelaten.
Zowel de gemachtigde van verweerder als die van eiseres heeft ter zitting het volgende medegedeeld. Ten tijde van de totstandkoming van het besluit van 29 november 2001 kenden beide partijen de uitspraak van de CRvB nog niet. De uitspraak van de CRvB is aanleiding geweest tot aanpassing van het Boetebesluit. Op 19 juni 2002 is in werking getreden het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002. Enkel de besluiten die vanaf 8 mei 2002 – zes weken vóór 19 juni 2002 – nog geen formele rechtskracht hadden zijn door verweerder ingetrokken omdat deze in het licht van de uitspraak van de CRvB onjuist waren.
Uit de twee voorgaande alinea’s volgt, dat de besluiten van 19 juli 2001 en 29 november 2001 – waarbij een bestuurlijke boete is opgelegd en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond is verklaard – achteraf bezien evident onjuist zijn. Uit de hiervoor genoemde mededelingen van partijen leidt de rechtbank voorts af, dat verweerder heeft geweigerd de aanvraag tot herziening te honoreren, enkel omdat het besluit van 29 november 2001 – en daarmee het besluit van 19 juli 2001 – vóór 8 mei 2002 formele rechtskracht heeft verkregen. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Door de genoemde uitspraak is achteraf komen vast te staan dat de bestuurlijke boete zonder de vereiste wettelijke grondslag – en dus in strijd met het legaliteitsbeginsel – is opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat een dermate fundamenteel en zwaarwegend gebrek dat verweerder, met inachtneming van de in ro. 2.4 genoemde maatstaf, in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten de aanvraag tot herziening af te wijzen op de grond dat er geen sprake is van evidente onjuistheid van het eerdere besluit. Zoals het reguliere strafrecht waarborgen kent om een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke uitspraak, waarbij ten onrechte een strafsanctie is opgelegd, te redresseren – te denken valt hierbij aan het buitengewone rechtsmiddel van herziening op grond van artikel 457 van Pro het Wetboek van strafvordering – evenzo moet worden aangenomen dat een vergelijkbare waarborg dient te bestaan ten aanzien van door een bestuursorgaan bij besluit opgelegde bestuursrechtelijke boete waarvoor achteraf bezien een wettelijke grondslag ontbreekt, ook al heeft dat besluit inmiddels formele rechtskracht. De bestuurlijke boete is immers ook als een strafsanctie te kwalificeren. In zoverre is hier een uitzondering geboden op de regel dat een aanvrager tot herziening in beginsel kan worden tegen-geworpen niet de gewone rechtsmiddelen tegen een besluit te hebben benut.
Nu reeds op grond van het voorgaande verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten de aanvraag tot herziening af te wijzen, is niet van belang of de aanvraag terecht is afgewezen op de grond dat niet is gebleken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Het beroep dient gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
2.6 Nu het beroep gegrond wordt verklaard dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres. Op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank het bedrag van die kosten vast op het hieronder opgenomen bedrag.
2.7 Eiseres heeft in deze beroepsprocedure verzocht verweerder te veroordelen tot betaling van de schade die zij heeft geleden door het bestreden besluit, bestaande uit de wettelijke rente over de onterecht betaalde boete. Hoewel verweerder in beginsel gehouden is de wettelijke rente over het boetebedrag te vergoeden met ingang van de dag waarop eiseres deze heeft betaald en tot aan de dag der algehele voldoening door verweerder, zal niettemin in het dictum een veroordeling achterwege blijven. Uit de processtukken blijkt namelijk niet wanneer eiseres de boete aan verweerder heeft betaald. Verweerder zal bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaarschrift hierover een beslissing dienen te nemen.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,--, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
gelast dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 237,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G.M. Wouters, voorzitter, en mrs. J.P.M. Zeijen en P.H.J.G. Römers, rechters, en in aanwezigheid van mr. P. Oudkerk, griffier, in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2005.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 20 mei 2005.