Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 08 / 6045 WIA
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak van
Administratiekantoor Dongemond B.V.,
gevestigd te Geertruidenberg, eiseres,
gemachtigde mr. R.A.P. Bruurs,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV; kantoor Utrecht),
verweerder.
1. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 24 november 2008 (bestreden besluit), inzake de handhaving van een loonsanctie krachtens de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA).
De rechtbank heeft [naan persoon] wonende te [woonplaats], die in loondienst van eiseres werkzaam is geweest (werkneemster), in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Werkneemster heeft toestemming verleend voor kennisneming van medische gegevens door eiseres.
Het beroep is behandeld ter zitting van 18 juni 2009, waarbij eiseres en gemachtigde na voorafgaande kennisgeving niet zijn verschenen. Namens verweerder was aanwezig mr. M. van Grinsven. Werkneemster is niet verschenen.
2. Beoordeling
2.1Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Werkneemster is in dienst van eiseres werkzaam geweest in de functie van administratief medewerkster. Op 18 september 2006 heeft werkneemster zich ziek gemeld als gevolg van nekklachten.
Bedrijfsarts [naam persoon] van de door eiseres ingeschakelde arbodienst (Maetis N.V.) heeft werkneemster op 10 oktober 2006 gezien op het spreekuur. Hij heeft op dat moment geen mogelijkheden gezien voor werkhervatting.
Op 23 oktober 2006 heeft bedrijfsarts [naam persoon] een probleemanalyse en een reïntegratieadvies opgemaakt. De volgende evaluatiemomenten worden geadviseerd: tussen werkgever, werknemer en casemanager één keer per 3 weken, en tussen werknemer en arbodienst één keer per zes weken. Het risico op WIA-instroom wordt door de bedrijfsarts gering geacht.
Op 30 oktober 2006 is door eiseres en werkneemster een plan van aanpak opgesteld. Het einddoel van de reïntegratie is blijkens dit plan werkhervatting in de eigen functie.
Vervolgens zijn er door bedrijfsarts [naam persoon] de volgende beoordelingsmomenten geweest: 4 december 2006, 15 januari 2007, 26 februari 2007 en 26 april 2007 (reïntegratieadvies: met ingang van heden 2 uur per week werken).
Bij brief van 5 juni 2007 heeft eiseres op verzoek van de arbodienst verweerder verzocht om te bevestigen dat tot op heden is voldaan aan de wettelijke meldingen.
Vervolgens zijn er door bedrijfsarts [naam persoon] de volgende beoordelingsmomenten geweest: 22 juni 2007 (reïntegratieadvies: komende 2 maanden nog één keer 4 uur waarvan 2 uur werkend) en 15 augustus 2007.
Op 3 september 2007 wordt een eerstejaarsevaluatie van het plan van aanpak door eiseres en werkneemster opgesteld: ze geven aan dat werkneemster geen duurzaam benutbare mogelijkheden heeft.
Vervolgens zijn er door bedrijfsarts [naam persoon] de volgende beoordelingsmomenten geweest: 26 september 2007, 20 november 2007, 22 januari 2008 en 18 maart 2008.
Op 19 maart 2008 heeft bedrijfsarts [naam persoon] informatie opgevraagd bij anesthesioloog [naam persoon], welke informatie op 6 mei 2008 werd verschaft.
Bij brief van 7 mei 2008 heeft bedrijfsarts [naam persoon] aan eiseres de stand van zaken medegedeeld.
Op 13 mei 2008 hebben eiseres en werkneemster een eindevaluatie van het plan van aanpak opgemaakt: ze geven aan dat werkneemster niet kan werken, ook niet in de toekomst.
Op 28 mei 2008 heeft de bedrijfsarts een actueel oordeel opgesteld. Hij stelt dat werkneemster niet meer aan het werk kan.
Op 28 mei 2008 heeft werkneemster een WIA-uitkering aangevraagd.
Een verzekeringsarts van verweerder ([naam persoon]) heeft op 3 en 29 juli 2008 gerapporteerd. Ook een arbeidsdeskundige van verweerder ([naam persoon]) heeft op 21 juli 2008 gerapporteerd naar aanleiding van de WIA-aanvraag van werkneemster.
Op 30 juli 2008 heeft de Landelijke Loonsanctie Commissie (LLC) van verweerder aangegeven akkoord te zijn met het voorstel tot verlenging van de loondoorbetalings-verplichting.
Bij primair besluit van 30 juli 2008 heeft verweerder de periode van de op eiseres rustende loondoorbetalingsverplichting verlengd met (maximaal) 52 weken. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de reïntegratie-inspanningen van eiseres onvoldoende zijn geweest en dat zij geen deugdelijke grond heeft voor dit verzuim. De behandeling van werkneemsters WIA-aanvraag is opgeschort.
Op 5 augustus 2008 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Op 11 augustus 2008 heeft de bedrijfsarts de probleemanalyse aangepast: het advies voor werkhervatting is om vanaf 18 augustus 2008 te starten met 3 keer per week 2 uur te werken in het eigen werk.
Op 15 respectievelijk 18 augustus 2008 hebben eiseres en werkneemster een deskundigenoordeel aangevraagd bij verweerder.
Op 8 september 2008 heeft ook werkneemster bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij besluit van 28 oktober 2008 heeft verweerder zijn deskundigenoordeel kenbaar gemaakt: werkneemster kon op 18 augustus 2008 haar eigen werk voor 6 uur per week doen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Bij besluit van eveneens 24 november 2008 heeft verweerder ook de bezwaren van werkneemster ongegrond verklaard.
2.2 Eiseres heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat uit het bestreden besluit ten onrechte niet blijkt dat verweerder de juiste toetsingsmaatstaf heeft gebruikt. Evenmin blijkt of verweerder heeft onderzocht of eiseres een deugdelijke grond had voor een eventueel onbevredigend reïntegratieresultaat. Eiseres is van mening dat zij zich maximaal heeft ingespannen om de reïntegratie van werkneemster te laten slagen, zoals ook blijkt uit de verschillende terugkoppelingen van de arbodienst met adviezen tot werkhervatting. Deze adviezen hebben helaas niet geleid tot een bestendige en duurzame werkhervatting. Indien en voor zover eiseres onvoldoende reïntegratieresultaat zou hebben bereikt, meent eiseres hiervoor een deugdelijke grond te hebben, gelegen in het voortdurend opvolgen van de adviezen van de bedrijfsarts. Mede gelet op het feit dat het geven van een medisch oordeel tot het domein van de bedrijfsarts en de verzekeringsarts behoort en de werkgever geen inzage krijgt in de medische gegevens van de werknemer, doch uitsluitend in diens beperkingen ten aanzien van het verrichten van arbeid en de resterende mogelijkheden tot het verrichten van arbeid, mag de werkgever op het advies van de bedrijfsarts afgaan, tenzij er redenen waren om te twijfelen aan de juistheid van dat advies. In dit kader wijst eiseres op uitspraken van de rechtbanken Haarlem (21 maart 2005, LJN: AT4340), Utrecht (11 april 2006, LJN: AW2863) en Assen (2 januari 2008, LJN: BC1755). Op het standpunt van eiseres dat het onder de gegeven omstandigheden opgevolgd hebben van de adviezen van de bedrijfsarts c.q. arbodienst een deugdelijke grond oplevert indien er sprake mocht zijn van een onbevredigend reïntegratieresultaat, gaat verweerder in het bestreden besluit geheel voorbij. Volgens eiseres is het bestreden besluit derhalve strijdig met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
2.3 In artikel 25 van Pro de WIA zijn bepalingen gegeven omtrent de reïntegratieverplichtingen en de verplichte loondoorbetaling door de werkgever.
In de eerste vijf leden zijn voorschriften gegeven omtrent het aantekening houden van het verloop van de ziekte en de reïntegratie van de werknemer, omtrent het opstellen, naleven en evalueren van een plan van aanpak, omtrent het opstellen van een reïntegratieverslag en omtrent de inschakeling van een arbo-arts.
In het zevende lid is bepaald dat bij ministeriële regeling regels met betrekking tot het eerste tot en met zesde lid kunnen worden gesteld.
In het negende lid is bepaald dat indien bij de behandeling van de aanvraag, bedoeld in artikel 64 en Pro de beoordeling, bedoeld in artikel 65 blijkt Pro dat de werkgever zonder deugdelijke grond zijn verplichtingen op grond van het eerste, tweede, derde, vierde of vijfde lid dan wel de krachtens het zevende lid gestelde regels niet of niet volledig nakomt of onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht, het UWV het tijdvak gedurende welke de verzekerde jegens die werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 629 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek dan wel aanspraak op bezoldiging op grond van artikel 76a, eerste lid, van de Ziektewet verlengt, opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de bedoelde verplichtingen of reïntegratie-inspanningen kan herstellen. Het tijdvak bedoeld in de eerste zin, is ten hoogste 52 weken.
In artikel 65 van Pro de WIA is bepaald dat het UWV beoordeelt of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de reïntegratie-inspanningen, die zijn verricht.
In de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (besluit van 3 december 2002, Staatscourant 2002, 236, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 17 oktober 2006, Staatscourant 2006, 224) (Beleidsregels) is bepaald dat het UWV bij de beoordeling van de reïntegratie-inspanningen als bedoeld in artikel 65 van Pro de WIA, het beoordelingskader hanteert, zoals vastgelegd in de bijlage bij dit besluit.
2.4 De rechtbank dient te beoordelen of verweerder al dan niet terecht de op eiseres rustende loondoorbetalingsverplichting heeft verlengd. Daarbij is van belang of eiseres tekort is geschoten in haar reïntegratie-inspanningen.
Verweerder heeft zijn primaire besluitvorming gebaseerd op de bevindingen van verzekeringsarts [naam persoon] in de rapportages van 3 en 29 juli 2008 en die van arbeidsdeskundige Zevenhuizen in de rapportage van 21 juli 2008.
In de rapportage van 3 juli 2008 stelt de verzekeringsarts dat eiseres belastbaar is en meer dan marginaal belastbaar gezien de klachten van de nek en rechterarm. Er is in ieder geval geen sprake van "geen duurzaam benutbare mogelijkheden". Het is onduidelijk wat de bedrijfsarts heeft bedoeld: geen benutbare mogelijkheden of functionele mogelijkheden. Als geen benutbare mogelijkheden werd bedoeld, kan de verzekeringsarts zich daar niet in vinden. Daarnaast valt procesmatig op dat sprake is geweest van een volgend beleid door de bedrijfsarts. Die is vooral afgegaan op de klachtenpresentatie van werkneemster en heeft geen informatie opgevraagd bij de specialisten waar werkneemster onder behandeling is geweest. In de rapportage van 29 juli 2008 concludeert de verzekeringsarts dat de bedrijfsarts ten onrechte heeft gesteld dat er geen benutbare mogelijkheden zijn. Er is niet voldoende gedaan aan de reïntegratie, aldus de verzekeringsarts. De functionele mogelijkheden werden niet adequaat ingeschat en de begeleiding door de bedrijfsarts is te volgend geweest. Dit is te repareren door een bijgestelde probleemanalyse en een plan van aanpak te maken en uit te voeren. Een bevredigend reïntegratieresultaat is ofwel een plaatsing in spoor 1, ofwel een afgerond traject spoor 2 dan wel een plaatsing in spoor 2.
In de rapportage van 21 juli 2008 stelt arbeidsdeskundige [naam persoon] dat werkneemster op de datum van het actueel oordeel volgens de bedrijfsarts geen benutbare mogelijkheden heeft. Nu eiseres dit advies heeft opgevolgd, terwijl er volgens de verzekeringsarts ten onrechte geen benutbare mogelijkheden werd gesteld, is er sprake van gemiste reïntegratiemogelijkheden. Eiseres heeft ondanks eerdere reïntegratiepogingen het blokkerende advies van de arbodienst opgevolgd, waardoor er altijd sprake is van gemiste reïntegratiekansen, aldus de arbeidsdeskundige. Eiseres heeft geen deugdelijke grond anders dan dat de werkneemster volgens eiseres niet in staat zou zijn om te werken.
In de bezwaarprocedure hebben bezwaarverzekeringsarts [naam persoon] en bezwaararbeidsdeskundige [naam persoon] de besluitvorming in de rapportages 15 oktober 2008 respectievelijk 18 november 2008 heroverwogen.
Bezwaarverzekeringsarts Bockwinkel onderschrijft het standpunt van de primaire verzekeringsarts dat werkneemster niet voldoet aan de voorwaarden voor “geen benutbare mogelijkheden”. Verder meent de bezwaarverzekeringsarts dat werkneemster lichte werkzaamheden had kunnen verrichten, waarbij enige wisseling van houding mogelijk is.
Bezwaararbeidsdeskundige [naam persoon] stelt dat, gezien de belastbaarheid voor passende werkzaamheden, niet anders kan worden geoordeeld dan dat er per de datum in geding geen bevredigend reïntegratieresultaat is bereikt alsmede dat er geen adequate reïntegratie-inspanningen zijn ondernomen omdat resultaat te bereiken, noch wat betreft de eigen werkzaamheden noch wat betreft spoor 2, hetgeen de rechtvaardiging vormt voor de onderhavige loondoorbetalingsverplichting.
2.5 De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat het resultaat van de reïntegratie-inspanningen niet bevredigend is geweest in de zin van de Beleidsregels. Voorts dient te worden beoordeeld of voldoende reïntegratie-inspanningen zijn verricht. Deze beoordeling blijft beperkt tot de periode die begint op de datum waarop de arbeidsongeschiktheid aanving,
18 september 2006, en die eindigt op de datum waarop verweerder besloot tot verlenging van de loondoorbetalingsverplichting, 30 juli 2008. Indien in deze periode onvoldoende reïntegratie-inspanningen zijn verricht, moet beoordeeld worden of eiseres een deugdelijke grond heeft voor dit verzuim.
2.5.1 In het verweerschrift heeft verweerder het standpunt ingenomen dat op een werkgever een risico-aansprakelijkheid rust. Dat standpunt van verweerder bleek reeds uit de uitspraak van de rechtbank Assen van 2 januari 2008, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BC1755.
Verweerder vindt voor dat standpunt steun in de Beleidsregels, waar onder meer is beschreven, in paragraaf 6:
“Het inschakelen van een gecertificeerde arbodienst of bevoegde bedrijfsarts betekent niet
dat de werkgever zich zonder meer achter de medische beoordeling kan verschuilen.
De werkgever blijft eindverantwoordelijke voor de verzuimbegeleiding en de reïntegratie.”
De rechtbank acht deze Beleidsregels niet kennelijk onredelijk. Uit deze passage volgt naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet dat op de werkgever een risicoaansprakelijkheid rust, zoals door verweerder is gesteld.
Reeds omdat in vorenstaande passage de woorden “zonder meer” zijn opgenomen, leest de rechtbank in de Beleidsregels niet dat de werkgever zich nimmer met een verwijzing naar de medische beoordeling kan verontschuldigen. Daarenboven is de rechtbank van oordeel dat de wettelijke bepalingen die zijn genoemd in overweging 2.3 van deze uitspraak onvoldoende grondslag bieden voor verweerder om een risicoaansprakelijkheid aan te nemen.
De rechtbank is van oordeel dat een werkgever in beginsel mag afgaan op adviezen van de bedrijfsarts. Immers, de door de bedrijfsarts aan de werkgever uitgebrachte adviezen berusten op de expertise van de bedrijfsarts. Het medisch oordeel is het domein van de bedrijfsarts. Van de werkgever mag oplettendheid en een kritische houding ten aanzien van de bedrijfsarts worden verwacht, maar nu de werkgever de expertise mist zijn zijn controlemogelijkheden beperkt. Controle op de adviezen van de bedrijfsarts is zelfs volledig uitgesloten wanneer de bedrijfsarts geen medische inlichtingen aan de werkgever mag verschaffen in verband met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de werknemer. De werkgever dient, bij twijfel of bij verschil van mening over het te voeren beleid, het UWV om een deskundigenoordeel te vragen.
2.5.2 Ten aanzien van de stelling van eiseres, dat zij onder de gegeven omstandigheden mocht afgaan op de adviezen van de bedrijfsarts c.q. arbodienst, overweegt de rechtbank als volgt.
Voor de beoordeling is relevant dat werkneemster in eerste instantie op 18 september 2006 uitviel met nekklachten en dat toen niet werd verwacht dat het verzuim lang zou gaan duren. Op 23 oktober 2006 heeft bedrijfsarts [naam persoon] immers een probleemanalyse en een reïntegratieadvies opgemaakt waaruit blijkt dat er één keer per 3 respectievelijk 6 weken een evaluatiemoment plaats zal vinden en dat de kans op WIA-instroom op dat moment gering wordt geacht. Ook uit het op 30 oktober 2006 door eiseres en werkneemster opgestelde plan van aanpak blijkt dat het einddoel van de reïntegratie werkhervatting in de eigen functie is. Pas vanaf 3 september 2007 bij de eerstejaarsevaluatie geeft de bedrijfsarts aan dat werkneemster geen benutbare mogelijkheden heeft. Dit lijkt op het eerste gezicht een omslag. De rechtbank constateert echter dat de bedrijfsarts eiseres met regelmaat op de hoogte heeft gehouden van de voortgang van de reïntegratie van werkneemster en de behandelingen die zij onderging. Ook heeft de bedrijfsarts informatie opgevraagd bij de behandelend sector. Nu de behandelingen steeds geen soelaas boden en werkneemster ook zelf steeds probeerde te werken - zij heeft blijkens de stukken bijna elke maand enkele dagen geprobeerd te werken - kwam de bedrijfsarts op 3 september 2007 tot de conclusie dat werkneemster geen benutbare mogelijkheden had. Deze conclusie was weliswaar niet juist, zo blijkt achteraf uit de beoordeling van de verzekeringsarts, maar daar hoefde de werkgever naar het oordeel van de rechtbank niet vanuit te gaan. Eiseres had geen reden om te twijfelen aan het standpunt van de bedrijfsarts. Dat is immers de deskundige, en diens conclusie strookte met datgene de werkgever zelf ervaarde bij de pogingen van werkneemster om te hervatten.
De rechtbank concludeert dat eiseres de aanwijzingen en adviezen van de bedrijfsarts heeft opgevolgd. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat eiseres onvoldoende oplettend en kritisch is geweest ten aanzien van de bedrijfsarts. Evenmin is gebleken dat eiseres reden had te twijfelen aan de adequaatheid van de begeleiding en de advisering door de bedrijfsarts. Voor zover begeleiding en advisering door de arbo-arts niet adequaat zijn geweest, kan eiseres niet worden verweten dat zij te weinig reïntegratie-inspanningen heeft verricht.
2.6 Gelet op het bovenstaande berust het bestreden besluit op een onvoldoende feitelijke grondslag en dient het, onder gegrondverklaring van het beroep, te worden vernietigd. Aangezien het gebrek dat aan het bestreden besluit kleeft, eveneens kleeft aan het primaire besluit en dit gebrek niet bij een nieuw besluit op bezwaar kan worden hersteld, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 30 juli 2008 te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.7 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
2.8 Nu het beroep gegrond wordt verklaard en het primaire besluit wordt herroepen, zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten die eiseres in bezwaar en in beroep heeft gemaakt, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag. Daarbij worden twee punten toegekend, in verband met het indienen van het bezwaarschrift en het indienen van het beroepschrift.
2.9 De rechtbank ziet geen aanleiding om de door eiseres geclaimde overige kosten ten bedrage van € 880,- te vergoeden, omdat dit geen kosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Dat verzoek wordt derhalve afgewezen.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit,
herroept het primaire besluit van 30 juli 2008;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
gelast dat het UWV aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 288,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,-, te betalen door het UWV.
Aldus gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, en door deze en mr. M.A. de Rooij, griffier, ondertekend.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2009.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: