Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 11 / 276 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak van
[naam eiser],
wonende te [plaatsnaam], eiser,
gemachtigde [naam persoon],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda,
verweerder.
1. Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 9 december 2010 (bestreden besluit), inzake een aan eiser opgelegde last onder dwangsom.
Het beroep is behandeld ter zitting van 18 mei 2011, waarbij aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde en namens verweerder [naam persoon].
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Verweerder heeft op 15 oktober 2008 een handhavingsverzoek ontvangen in verband met kamerverhuur aan studenten op het adres [adres] te [plaatsnaam]. Eiser is eigenaar van deze woning. Op 5 juni 2009 heeft een inspecteur van toezicht en handhaving aan dit adres een inspectie uitgevoerd, waarvan proces-verbaal is opgemaakt.
Bij brief van 23 oktober 2009 heeft verweerder eiser medegedeeld dat het gebruik van de woning voor kamerverhuur niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan Liniestraat 1952’ en artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening 1965.
Verweerder heeft eiser verzocht het strijdig gebruik te staken en gestaakt te houden en medegedeeld dat hij - wanneer eiser hieraan geen gehoor geeft - voornemens is handhavend op te treden.
Bij besluit van 16 maart 2010 (primair besluit) heeft verweerder eiser gelast uiterlijk binnen vier maanden na dagtekening van die brief de kamerbewoning van het pand aan de [adres] te [plaatsnaam] te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per maand met een maximum van € 25.000,-.
Eiser heeft op 29 maart 2010 bezwaar tegen dit primaire besluit gemaakt.
Bij besluit van 28 mei 2010 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot 1 januari 2011.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 2 februari 2011 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na deze uitspraak van de rechtbank.
2.2 Eiser heeft in beroep, samengevat, betwist dat artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening 1965 van toepassing is. Het gebruik van de woning voor kamerverhuur wijkt volgens eiser niet op een relevante manier af van het gebruik van de woning door een gezin. De betrokken studenten delen alle voorzieningen samen, zodat er geen sprake is van vijf verschillende wooneenheden. Eiser verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 28 juni 2006 (nr. 200508258/1). Eiser stelt dat verweerder ten onrechte geen gebruik maakt van de mogelijkheid het gebruik te legaliseren. Handhaving zou ook onevenredig zijn ten opzichte van het daarmee te dienen belang. Voorts voert eiser aan dat hij de dupe wordt van de nalatigheid van verweerder om een bestemmingsplan uit 1952 niet te actualiseren, dat verweerder al jarenlang niet is opgetreden tegen het gebruik van de woning als studentenhuis en dat na de ontruiming van de studenten de woning leegstaat hetgeen verpaupering in de hand werkt. Tot slot zijn er volgens eiser meerdere studentenhuizen in de buurt waartegen niet wordt opgetreden, zodat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Eiser noemt als voorbeelden de woningen aan de Christiaan Huygensstraat 24 en Keplerstraat 14 te Breda.
2.3 Artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
2.4 De rechtbank dient allereerst vast te stellen of eiser een overtreding begaat door de woning aan de [adres] te [plaatsnaam] te gebruiken voor kamerverhuur.
Het perceel is gelegen in het bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan Liniestraat 1952’ en heeft de bestemming ‘Bouwklasse A’. Op grond van artikel 2 van Pro de planvoorschriften is op deze grond de bouw van een eengezinswoning toegelaten.
De rechtbank stelt voorop dat een bestemmingsplan, van welke datum ook, geldende regelgeving blijft zolang er geen nieuw plan in werking is getreden. Het gebruik van de woning voor kamerverhuur dient dus te worden getoetst aan het ‘Uitbreidingsplan Liniestraat 1952’.
In het uitbreidingsplan zijn geen voorschriften opgenomen over het gebruik van gronden en bouwwerken, omdat dit tot aan het van kracht worden van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in 1965 niet mogelijk was. Op grond van artikel 10, derde lid, van de Overgangswet Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting kon echter tot 1970 op grond van artikel 168 van Pro de Gemeentewet (oud) voorschriften over het gebruik worden vastgesteld in de bouwverordening. De gemeenteraad van de gemeente Breda heeft tijdig van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en in artikel 352 van Pro de Bouwverordening 1965 een gebruiksverbod vastgesteld.
Artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening 1965 bepaalt dat, zolang bij een bestemmingsplan, tot stand gekomen als uitbreidingsplan vóór inwerkingtreding van de WRO, geen voorschriften zijn gegeven omtrent het gebruik van de in dat plan begrepen bouwwerken, open erven of terreinen én geen aanpassing aan de WRO heeft plaatsgevonden, het verboden is om die bouwwerken, open erven of terreinen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot doel strijdig met de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemming, nadat de bij het bestemmingsplan aangegeven bestemming is verwezenlijkt.
In het vierde lid is bepaald dat vrijstelling kan worden verleend van het bepaalde in het eerste lid.
Artikel 12.6, tweede lid, onder a, van de Bouwverordening 1993, welke verordening in 1993 in werking is getreden, bepaalt dat de Bouwverordening 1965 is vervallen, met uitzondering van artikel 352. Artikel 12.6, tweede lid, onder a, van de Bouwverordening 2007, welke verordening op 7 oktober 2010 in werking is getreden, bepaalt dat de oude Bouwverordening 1993 is vervallen, met uitzondering van artikel 352 van Pro de Bouwverordening 1965.
Gelet hierop is artikel 352 van Pro de Bouwverordening 1965 dus - tot 1 oktober 2010 - als zelfstandige bepaling en ongewijzigd blijven voortbestaan. De rechtbank verwijst naar de jurisprudentie van de AbRS, ondermeer de uitspraak van 1 november 1999, LJN: AP5792.
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. In artikel 7.10 van de Wro is een algemeen gebruiksverbod opgenomen om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan. Op grond van artikel 9.1.4, tweede lid, van de Invoeringswet Wro is artikel 7.10 echter niet van toepassing op het ‘Uitbreidingsplan Linie 1952’ (uitspraak AbRS van 26 november 2008, LJN: BG5339).
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan.
Ten aanzien van dit artikel is géén overgangsrecht van toepassing. Dit betekent dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ook van toepassing is op oude bestemmingsplannen zoals het “Uitbreidingsplan Linie 1952”. Op grond van artikel 122 van Pro de Gemeentewet is daarom op 1 oktober 2010 artikel 352 van Pro de Bouwverordening 1965 van rechtswege vervallen. Uit artikel 1.6 van de Invoeringswet Wabo vloeit echter voort, dat wanneer vóór 1 oktober 2010 met betrekking tot een activiteit als bedoeld in de Wabo een besluit tot toepassing van handhavingsmiddelen is gegeven, op de verdere besluitvorming en de bezwaar- en beroepsprocedures het recht zoals dat vóór 1 oktober 2010 luidde van toepassing blijft. Het primaire besluit dateert van 16 maart 2010. Het recht, zoals dat gold vóór 1 oktober 2010, is dus van toepassing. De rechtbank constateert derhalve dat wegens het ontbreken van gebruiksvoorschriften in het ‘Uitbreidingsplan Linie 1952’, de aanvullende werking van artikel 352 van Pro de Bouwverordening 1965 in dit geval nog steeds aan de orde is.
Vervolgens moet de rechtbank vaststellen of eiser de woning gebruikt in strijd met het uitbreidingsplan.
Verweerder vindt kamerverhuur aan studenten strijdig met de bestemming “eengezins-woning”. Eiser stelt dat geen sprake is van strijdig gebruik, omdat het gebruik van de woning voor kamerverhuur aan 5 studenten niet op een relevante manier afwijkt van het gebruik van de woning door een gezin. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Hoewel er sinds 1952 in Nederland een grotere diversiteit aan woonvormen is ontstaan, is de rechtbank van oordeel dat bewoning van een woning door vijf studenten niet op één lijn kan worden gesteld met bewoning van een woning door een gezin. Kenmerkend van een gezin is dat tussen de bewoners sprake is van een duurzame gemeenschappelijke huishouding. Hiervan is sprake wanneer het gaat om een vaste groep van personen tussen wie een band bestaat die het enkel gezamenlijk bewonen van bepaalde woonruimte te boven gaat en die de bedoeling hebben om bestendig voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Er dient sprake te zijn van een samenlevingswens tussen de personen die niet overwegend wordt bepaald door de beslissing om de betrokken woonruimte te delen (AbRS 21 januari 2007, nr. 200605247/1 en AbRS 21 januari 2009, nr. 200802648/1).
Het gebruik van de woning voor kamerverhuur is dus in strijd met het uitbreidingsplan. Verweerder is daarom bevoegd handhavend op te treden tegen deze overtreding.
2.5 Volgens vaste rechtspraak moet - in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift - het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien een concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Het bestreden besluit dateert van 9 december 2010, zodat verweerder de vraag of er concreet zicht op legalisering bestaat, had moeten beantwoorden naar het recht, zoals dat geldt sinds 1 oktober 2010. Nu verweerder niet heeft onderzocht of het strijdig gebruik onder de Wabo gelegaliseerd kan worden, kleeft aan het bestreden besluit een onderzoeks- en motiveringsgebrek. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Gelet op het verzoek van de gemachtigde van verweerder ter zitting om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, overweegt de rechtbank het volgende.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3°, van de Wabo kan een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, slechts worden verleend indien het gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Verweerder heeft ter zitting aangegeven niet bereid te zijn om een omgevingsvergunning te verlenen voor het strijdig gebruik. Verweerder heeft ter zitting toegelicht het een ongewenste ontwikkeling te vinden wanneer studentenhuisvesting wordt gemengd in wijken met eengezinswoningen gelet op de overlast die hiermee gepaard gaat. Verweerder heeft er daarom voor gekozen om, in overeenstemming met de woonwensen van studenten, studio’s te realiseren in andere wijken in de gemeente, waar de studenten zich kunnen huisvesten. Volgens verweerder wordt in de gemeente Breda een bestendig beleid gevoerd. Hoewel dit beleid niet is gepubliceerd, kan dit beleid volgens verweerder wel worden afgeleid uit de oude woonvisie waarin is genoemd dat met professionele partners wordt gezocht naar grootschaligere huisvesting van studenten. Die huisvesting is inmiddels ook elders in Breda gerealiseerd. In nieuwe bestemmingsplannen zoals het bestemmingsplan voor de wijk Belcrum, is ook expliciet geregeld dat kamerverhuur niet is toegestaan, aldus verweerder.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderbouwd en gemotiveerd waarom geen medewerking wordt verleend aan kamerverhuur in de woning aan de [adres] te [plaatsnaam]. Verweerder heeft het belang bij handhaving voldoende onderbouwd.
Ten aanzien van de door eiser gestelde strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft de door eiser genoemde adressen onderzocht om te bezien of er sprake is van een vergelijkbare situatie met die van eiser. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat op het ene adres een gezin met kind woont en dat op het andere adres een mevrouw alleen woont. De rechtbank constateert dan ook dat geen sprake is van gelijke gevallen, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel wordt gepasseerd.
Tot slot is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat van handhavend optreden zou moeten worden afgezien. Eiser heeft onvoldoende gemotiveerd waarom hij zijn woning niet zou kunnen verkopen of in zijn geheel verhuren aan een gezin. Evenmin heeft eiser geconcretiseerd waarom de woning geruime tijd leeg zal staan wanneer deze te koop zal worden gezet, dan wel waarom dit verpaupering in de hand zal werken.
2.6 Dit betekent dat verweerder, ook als wordt getoetst aan het recht zoals dat geldt sinds 1 oktober 2010, in redelijkheid heeft besloten gebruik te maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Gelet hierop zal de rechtbank het bestreden besluit nog wel vernietigen, maar bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand dienen te blijven. Omdat het beroep wel gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Nu niet gebleken is van op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van eiser, zal een proceskostenveroordeling achterwege blijven.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, maar bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
gelast dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt;
Aldus gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, en door deze en mr. P.E. van Althuis, griffier, ondertekend.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2011.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: