Uitspraak
200708557/1.
Datum uitspraak: 26 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], en anderen,
2. [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Aa en Hunze (hierna: de raad) bij besluit van 28 maart 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Recreatiegebied Gieterweg 1" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen (hierna: [appellanten sub 1]) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 december 2007, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad, [appellanten sub 2] alsmede [appellanten sub 1] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2008, waar [appellanten sub 1] in de persoon van [appellant sub 1], [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door mr. W.B. van den Berg, advocaat te Meppel, en het college, vertegenwoordigd door drs. M.A. Janssens, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord de raad van de gemeente Aa en Hunze, vertegenwoordigd door P. de Jager, ambtenaar in dienst van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan betreft een partiële herziening van het op het recreatiepark Ravijnzicht betrekking hebbende bestemmingsplan "Recreatiegebied Gieterweg 1" en strekt er onder meer toe aan dit bestemmingsplan een verbodsbepaling op permanente bewoning toe te voegen. Daartoe voorziet het plan, voor zover hier van belang, in het opnemen van een aantal, op de bestemming "Recreatiegebied met bebouwing" betrekking hebbende nieuwe bepalingen, waaronder de artikelen 3.1 en 7.
Ingevolge artikel 3.1, lid 1.1.1, van de planvoorschriften is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met deze bestemming. In lid 1.1.2, aanhef en onder a, is bepaald dat tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in lid 3.1.1 (lees: artikel 3.1, lid 1.1.1), in ieder geval wordt gerekend het gebruiken van de zomerhuizen voor permanente bewoning.
Ingevolge artikel 7, lid A, van de planvoorschriften mag het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken dat in strijd is met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, worden voortgezet of gewijzigd, zo lang en voor zover de strijdigheid van het gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot en het strijdige gebruik is ingezet voor 31 oktober 2003.
In artikel 7, lid B, van de planvoorschriften is bepaald dat voor zover de strijdigheid van het gebruik betrekking heeft op het gebruik van het zomerhuis voor wonen, het in lid A bepaalde alleen van toepassing is op het gebruik van het zomerhuis voor wonen, voor zover betrekking hebbende op bewoning van het perceel door de bestaande bewoner zoals deze bekend staat in de Gemeentelijke Basisadministratie op het moment van de genoemde peildatum lid a (lees: genoemd in lid A) mits dit gebruik niet reeds met het vorige plan in strijd was.
Bij het bestreden besluit heeft het college artikel 3.1 goedgekeurd en goedkeuring onthouden aan het in artikel 7, leden A en B, van het plan vervatte gebruiksovergangsrecht.
2.3. Op 1 juli 2008 zijn de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (hierna: Invoeringswet Wro) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.4, tweede lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp voor dat tijdstip ter inzage is gelegd. Met deze bepaling is beoogd dat een bestemmingsplan dat op grond van de WRO tot stand is gekomen het rechtsgevolg behoudt dat het onder de WRO had. Dit betekent dat het in de voorliggende partiële herziening opgenomen gebruiksverbod ook na 1 juli 2008 zijn werking heeft behouden. Artikel 7.10 van de Wro, waarin een algemeen wettelijk gebruiksverbod is opgenomen, is niet van toepassing op de op grond van de WRO tot stand gekomen partiële herziening.
2.4. [appellanten sub 2] achten het onjuist dat in artikel 3.1 van de planvoorschriften niet is voorzien in de mogelijkheid dat de op Ravijnzicht aanwezige zomerhuizen voor permanente bewoning mogen worden verhuurd. Naar zij stellen, vindt al sinds de oprichting van het park in 1974 niet-recreatieve bewoning van de zomerhuizen plaats. Dit niet-recreatieve gebruik heeft in het verleden in een aantal gevallen plaatsgevonden op verzoek van de gemeente ten behoeve van personen die tijdelijk vervangende woonruimte behoefden en was ook niet verboden. Door de terugloop in de markt voor recreatieve verhuur, een verwaarlozing van de op het park aanwezige recreatieve voorzieningen en de toenemende eisen die recreanten aan recreatiewoningen stellen zijn de zomerhuizen thans ook niet meer rendabel recreatief te verhuren, aldus [appellanten sub 2]. Voor dit park dient in zijn geheel een oplossing te worden gevonden, waarbij ook rekening dient te worden gehouden met hun belang om de zomerhuizen voor al dan niet tijdelijke niet-recreatieve bewoning te kunnen blijven verhuren.
2.4.1. [appellanten sub 1] voeren aan dat de zomerhuisjes op het recreatiepark Ravijnzicht zijn bestemd voor recreatief gebruik. Naar hun mening is in het verleden door het gemeentebestuur ten onrechte niet opgetreden tegen permanente bewoning van zomerhuisjes op het park. Hierdoor is het karakter van het park veranderd en is een situatie ontstaan, waarbij de verhuur voor recreatief gebruik niet meer vlot en verkoop onmogelijk is geworden. Onder deze omstandigheden dient volgens hen een regeling in het plan te worden opgenomen, waarin hetzij permanente bewoning van de zomerhuizen op het park wordt uitgesloten hetzij aan een ieder wordt toegestaan.
2.4.2. Het college stelt zich in navolging van de raad op het standpunt dat het nimmer de bedoeling is geweest om op het recreatiepark Ravijnzicht permanente bewoning toe te staan. Dit blijkt volgens het college reeds uit het bestemmingsplan "Recreatiegebied Gieterweg 1", waarin de gronden zijn bestemd voor zomerhuizen, die inclusief bergruimten geen groter oppervlak dan 60 m² mogen beslaan. Reeds uit de beperkte omvang van het per zomerhuis toegestane bebouwde oppervlak kan worden afgeleid dat het hier gaat om onderkomens bestemd om gedurende het zomerseizoen te worden gebruikt en niet zijn bestemd als reguliere woningen, aldus het college. Het plan strekt er toe om alsnog te voorzien in een bij het voorgestane gebruik passend gebruiksverbod. Opneming van een woonbestemming past niet in het Rijks- en provinciaal beleid, gezien onder meer de ligging van het recreatiepark buiten de rode contour van de kern Gasselte alsmede de ongeschiktheid voor permanente bewoning van zowel het park als zodanig, gezien de wegenstructuur en de afvalvoorziening, als van de zomerwoningen zelf gezien de beperkte omvang daarvan.
Voorts heeft het college gesteld dat het de raad vrij staat het beleid aan te scherpen en te handhaven, mits een goede overgangsregeling wordt gehanteerd. Vanwege de in het plan opgenomen peildatum van 31 oktober 2003 biedt het plan volgens het college onvoldoende waarborgen om op het moment van het van kracht worden van het bestemmingsplan een niet gerechtvaardigde aantasting van gevestigde belangen te voorkomen en heeft het goedkeuring onthouden aan het in artikel 7, onder A en B, van de planvoorschriften vervatte overgangsrecht.
2.4.3. De Afdeling stelt voorop dat op de gronden waarop de zomerhuizen zijn gesitueerd ingevolge het bestemmingsplan "Recreatiegebied Gieterweg 1" de bestemming "Recreatiegebied met bebouwing" rust.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder a, van de bij dat bestemmingsplan behorende voorschriften, voor zo ver hier van belang, zijn de op de kaart voor "Recreatiegebied met bebouwing" aangewezen gronden bestemd voor zomerhuizen, met dien verstande dat de bergruimten aangebouwd of ingebouwd dienen te zijn, de zomerhuizen inclusief de bergruimten geen groter oppervlak zullen verkrijgen dan 60 m² en de goothoogte maximaal 3,25 m zal bedragen.
De Afdeling stelt vervolgens vast dat aan deze bestemming ingevolge de voorschriften van dit bestemmingsplan geen gebruiksvoorschriften waren verbonden. In verband hiermee was het door [appellanten sub 2] voorgestane gebruik van verhuur ten behoeve van - al dan niet tijdelijke - permanente bewoning ten tijde van het vaststellen van het plan niet verboden en kon daartegen niet worden opgetreden. Voor zover op het recreatiepark woningen voor permanente bewoning werden verhuurd houdt de invoering van het in artikel 3.1 van de gebruiksvoorschriften vervatte gebruiksvoorschrift, en met name het voorschrift dat tot een strijdig gebruik in ieder geval wordt gerekend het gebruik van zomerhuizen voor permanente bewoning, derhalve het beëindigen van bestaand gebruik in dat onder het vorige bestemmingsplanregime niet verboden was.
De rechtszekerheid vereist in het algemeen dat bestaand legaal gebruik overeenkomstig de bestaande situatie wordt opgenomen in een bestemmingsregeling. Dit uitgangspunt kan onder meer uitzondering vinden indien een dergelijk gebruik op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen. Het is evenwel in beginsel in strijd met de rechtszekerheid om bestaand legaal gebruik uitsluitend onder persoonsgebonden overgangsrecht te brengen, nu dit leidt tot een te grote beperking van de gerechtvaardigde rechten en belangen van de bestaande gebruiker. Wel kan het in een dergelijk geval onder algemeen overgangsrecht brengen van bestaand gebruik aanvaardbaar zijn, maar dan is in ieder geval vereist dat voldoende aannemelijk is dat dit gebruik binnen de planperiode tot een einde wordt gebracht. Van een zodanige beëindiging is in dit geval niet gebleken.
Het opnemen van een gebruiksregeling die (mede) voorziet in permanente bewoning zonder enige beperking, zoals door [appellanten sub 2] en [appellanten sub 1] bepleit, heeft het college in dit geval gelet op de geldende bestemming en in aanmerking genomen dat de zomerhuizen gelet op hun omvang en ligging op het park buiten de rode contour ongeschikt zijn voor een gebruik voor reguliere permanente bewoning, in redelijkheid in strijd met een goede ruimtelijke ordening kunnen achten. Onder de gegeven omstandigheden zou bij voorbeeld een gebruiksregeling met een uitsterfconstructie aanvaardbaar kunnen zijn, waarbij - in verband met door de planwetgever ruimtelijk minder gewenst geachte effecten - in aanvulling op het toegelaten gebruik volgens de bestemming is bepaald dat op zich toegelaten gebruik voor niet-recreatieve bewoning na beëindiging daarvan gedurende een bepaalde periode, dat gebruik niet meer mag terugkeren. Daarvan is hier echter evenmin sprake.
Gelet op het vorenstaande is in dit geval geen sprake van een voor het bestaande gebruik passend gebruiksvoorschrift.
De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 1] en [appellanten sub 2] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat artikel 3.1 van het plan is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid. Door het plan niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Uit het vorenstaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 3.1 van de planvoorschriften. Gelet op het vorenstaande is voorts terecht goedkeuring onthouden aan artikel 7, onder A en B, van de planvoorschriften.
In verband met de inwerkingtreding van de Wro per 1 juli 2008 wijst de Afdeling op het volgende. Door de onthouding van goedkeuring aan artikel 3.1 van de planvoorschriften geldt ter plaatse op grond van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Gieterweg 1" de bestemming "Recreatiegebied met bebouwing" zonder gebruiksverbod. Zoals overwogen in 2.3 behoudt dit op grond van de WRO tot stand gekomen bestemmingsplan het rechtsgevolg dat het had en is artikel 7.10 van de Wro niet van toepassing op dit plan.
Indien de raad een nieuwe planregeling wil vaststellen zal hij dat moeten doen met toepassing van de Wro. De raad kan kiezen voor een partiële herziening waarbij een aantal voorschriften wordt toegevoegd aan het bestaande bestemmingsplan of voor het vaststellen van een nieuw, uit een zelfstandig geheel van kaart en voorschriften bestaand, bestemmingsplan ter gehele of gedeeltelijke vervanging van het plan "Recreatiegebied Gieterweg 1".
In het eerste geval zal de raad behalve een eventueel op te nemen gebruiksregeling met een uitsterfconstructie ook moeten voorzien in een algemeen gebruiksverbod zoals met de onderhavige partiële herziening werd beoogd. Met betrekking tot de vraag op welke wijze in het geval van wederom een partiële herziening van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Gieterweg 1" rekening moet worden gehouden met voorschriften in de Wro en het Bro over de inhoud van een bestemmingsplan, overweegt de Afdeling in het belang van de rechtszekerheid als volgt. Zolang de termijnen als bedoeld in artikel 9.1.4, derde en vierde lid, van de Invoeringswet Wro nog niet verstreken zijn, brengt de vaststelling onder de procedure van de Wro van een partiële herziening van een bestemmingsplan dat op grond van de WRO tot stand is gekomen niet met zich dat artikel 7.10 van de Wro alsnog van toepassing wordt op zo’n plan, indien en voorzover die partiële herziening alleen betrekking heeft op een deel van de plankaart, dan wel een deel van de voorschriften dan wel een combinatie van die twee. Indien - in het tweede geval - gedurende die periode een aanpassing van het planologisch regime plaats vindt door middel van een nieuw bestemmingsplan dat een zelfstandig geheel van kaart en voorschriften vormt, zal het algemene gebruiksverbod van artikel 7.10 van de Wro op dit nieuwe bestemmingsplan van toepassing zijn. De Afdeling is van oordeel dat de hiervoor bedoelde uitsterfconstructie ook onder de werking van de Wro mogelijk is.
2.5. Het college dient ten aanzien van [appellanten sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellanten sub 1] is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellanten sub 2] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van 30 oktober 2007, kenmerk 5.1/2007004808, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 3.1 van de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan artikel 3.1 van de planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 30 oktober 2007 voor zo ver het betreft het voorschrift genoemd onder III;
V. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 687,98 (zegge: zeshonderdzevenentachtig euro en achtennegentig cent), waarvan € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Drenthe aan [appellanten sub 2] gezamenlijk onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Drenthe aan [appellanten sub 2] gezamenlijk het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt;
VII. gelast dat de provincie Drenthe aan [appellant sub 1] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt tegenover de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Matulewicz
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2008
45.