Uitspraak
201107961/1/A1.
Datum uitspraak: 8 februari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Breda,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 24 juni 2011 in zaak nr. 11/276 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 maart 2010 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het pand op het perceel [locatie a] te Breda (hierna: het perceel) voor kamerbewoning te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 9 december 2010 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van
16 maart 2010 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 24 juni 2011, verzonden op 5 juli 2011, heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 december 2010 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juli 2011, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 augustus 2011, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft nadere stukken en een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.M.J.F. Meeuwis, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2] , bijgestaan door K. Hendriks, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge het ter plaatse als bestemmingsplan geldende "Uitbreidingsplan Liniestraat 1952" (hierna: het uitbreidingsplan) rust op het perceel de bestemming "Bouwklasse A".
Ingevolge artikel 2 van Pro de planvoorschriften, voor zover thans van belang, is op de voor "Bouwklasse A" bestemde gronden de bouw van eengezinswoningen toegelaten.
2.2. Ingevolge artikel 9.1.4, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (hierna: Invoeringswet Wro) wordt een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) gelijkgesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een bestemmingsplan, waarvan het ontwerp vóór dat tijdstip ter inzage is gelegd.
Ingevolge het vierde lid wordt voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt dat ten minste vijf jaar voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet onherroepelijk is geworden en waarvoor vóór dit tijdstip geen vrijstelling is verleend als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van de WRO, binnen vijf jaar na dat tijdstip een bestemmingsplan vastgesteld overeenkomstig artikel 3.1, eerste lid, van de Wro dan wel een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van die wet.
Ingevolge artikel 9.3.2, eerste lid, zoals dat luidt na inwerkingtreding van artikel III, aanhef en onder D, gelezen in samenhang met artikel XXV, tweede lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot wijziging van diverse wetten op de beleidsterreinen van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in verband met het herstellen van wetstechnische gebreken en leemte, alsmede aanbrenging van andere wijzigingen van ondergeschikte aard (Stb. 2009, 297) worden plannen, regelingen en voorschriften die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet ingevolge artikel 10 van Pro de Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting of ingevolge enig andere wettelijke bepaling geacht werden bestemmingsplannen in de zin van de WRO te zijn, gelijkgesteld met plannen als bedoeld in artikel 9.1.4, vierde lid.
Ingevolge artikel 9.3.2, tweede lid, van die wet vervallen de plannen, regelingen en voorschriften, bedoeld in het eerste lid vijf jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.
Ingevolge artikel 122 van Pro de Gemeentewet zijn de bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, van rechtswege vervallen.
Ingevolge artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening 1965, voor zover thans van belang, is het, zolang bij een bestemmingsplan tot stand gekomen als uitbreidingsplan, hetzij vóór, hetzij na inwerkingtreding van de WRO, geen voorschriften zijn gegeven omtrent het gebruik van in die plannen begrepen bouwwerken, open erven of terreinen, en geen aanpassing aan de WRO heeft plaatsgevonden, verboden die bouwwerken, open erven of terreinen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de uit dat plan voortvloeiende bestemming, nadat de bij het bestemmingsplan aangegeven bestemming is verwezenlijkt.
2.3. Het college heeft aan het dwangsombesluit ten grondslag gelegd dat het gebruik van het perceel voor kamerbewoning in strijd is met de bestemming "Bouwklasse A" en dat het gebruiksverbod als opgenomen in artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening 1965 daarop van toepassing is.
2.4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) per 1 oktober 2010, het gebruiksverbod in artikel 352 van Pro de Bouwverordening 1965 is komen te vervallen.
2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 maart 2010 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=e7CDkaaA3oU%3D">200907266/1/H1</a>), moet uit de artikelen 9.3.2 en 9.1.4, vierde lid, van de Invoeringswet Wro, in onderlinge samenhang bezien, worden afgeleid dat de onder de Woningwet 1901 tot stand gekomen uitbreidingsplannen hun rechtsgevolg behouden tot vijf jaar na inwerkingtreding van de Wro. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=6P5sv2Z0L4Y%3D">200708557/1</a> is met artikel 9.1.4 van de Invoeringswet Wro beoogd dat een bestemmingsplan dat op grond van de WRO tot stand is gekomen het rechtsgevolg behoudt dat het onder de WRO had.
Nu een uitbreidingsplan is gelijkgesteld met een bestemmingsplan dat tot stand is gekomen onder de WRO, is het in artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening 1965 opgenomen gebruiksverbod niet van rechtswege vervallen ingevolge artikel 122 van Pro de Gemeentewet en blijft dit op het uitbreidingsplan van toepassing.
Op 1 oktober 2010 zijn de Wabo en de Invoeringswet Wabo in werking getreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 juni 2011 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=vj3ANsJvH5s%3D">201007465/1/R1</a>), ontneemt de Wabo, noch de Invoeringswet Wabo, de rechtskracht die de Wro en de Invoeringswet Wro toekent aan bestemmingsplannen die met toepassing van de WRO tot stand zijn gekomen, terwijl de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo geen aanwijzing bevat dat de wetgever met de benadering als neergelegd in de hiervoor genoemde uitspraak in zaak nr. <a target="_blank" href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=6P5sv2Z0L4Y%3D">200708557/1</a> heeft willen breken. Dit betekent dat de Wabo, noch de Invoeringswet Wabo tot gevolg heeft dat het verbod als bedoeld in artikel 352 van Pro de Bouwverordening 1965 is vervangen door het algemeen verbod met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dat verbod blijft derhalve van toepassing op het uitbreidingsplan, zij het ingevolge de artikelen 9.1.4, vierde lid, en 9.3.2 van de Invoeringswet Wro, in onderlinge samenhang bezien, tot 1 juli 2013.
Het betoog slaagt.
2.5. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat bewoning van het pand door vijf studenten in strijd is met het uitbreidingsplan. Volgens [appellant sub 2] heeft de rechtbank bij dit oordeel ten onrechte aansluiting gezocht bij de uitspraken van de Afdeling van 17 januari 2007 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=yhrzm8yW42w%3D">200605247/1</a> en 21 januari 2009 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=uWeu92GM8T0%3D">200802648/1</a>, omdat die uitspraken betrekking hebben op de uitleg van het begrip "zelfstandige woonruimte" als bedoeld in artikel 30, tweede lid, van de Huisvestingswet. Voorts bestaat volgens [appellant sub 2] geen enkel ruimtelijk relevant verschil tussen de bewoning van het pand door vijf studenten en bewoning daarvan door een gezin.
2.5.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2009 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=lgJSTF64PCo%3D">200807891/1/H1</a>, wordt overwogen dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat kamerbewoning in strijd is met de bestemming genoemd in het uitbreidingsplan. Daarbij is van belang dat alleenstaande studenten niet de intentie hebben om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Zij hebben slechts de wens om gedurende de studietijd over huisvesting te beschikken en hebben normaliter geen band die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat. Gelet hierop kan deze vorm van samenwonen, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, niet op één lijn worden gesteld met bewoning van het pand door een gezin.
Dat de rechtbank bij haar oordeel aansluiting heeft gezocht bij genoemde uitspraken van de Afdeling van 17 januari 2007 en 21 januari 2009, doet aan de juistheid van dit oordeel niet af. Er bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals [appellant sub 2] stelt, de eerdergenoemde uitspraak van 17 juni 2009 niet relevant zou zijn. Deze beantwoordt immers dezelfde rechtsvraag als hier aan de orde.
Het betoog van [appellant sub 2] dat geen ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen bewoning van het pand door een groep studenten en bewoning door een gezin, wordt evenmin gevolgd. De ruimtelijke uitstraling verschilt, reeds gelet op de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de onderscheiden groepen bewoners.
Het betoog faalt.
2.6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.7. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende heeft onderbouwd waarom het geen medewerking wenst te verlenen aan legalisering van de kamerbewoning in het pand. Hij voert daartoe aan dat zijn verzoek daartoe nog niet definitief is afgewezen. Volgens [appellant sub 2] bestaat daarvoor voorts, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in het geheel geen voldoende onderbouwing, nu uit de stukken die het college daartoe heeft aangedragen, zoals de Woonvisie van de gemeente Breda, juist geen rechtvaardiging voor de handhaving valt af te leiden.
2.7.1. Ingevolge artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo blijft, indien voor het tijdstip waarop de Wabo in werking treedt met betrekking tot een activiteit als bedoeld in die wet een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom of tot gehele of gedeeltelijke intrekking van een vergunning is gegeven, het onmiddellijk voor dat tijdstip ten aanzien van een zodanige beschikking geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk wordt.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college, nu het besluit op bezwaar is genomen na inwerkingtreding van de Wabo, bij het nemen van dit besluit ten onrechte niet met toepassing van de Wabo heeft onderzocht of het met het uitbreidingsplan strijdige gebruik kan worden gelegaliseerd. Artikel 1.6 van de Invoeringswet Wabo staat daaraan niet in de weg. Uit deze bepaling kan worden afgeleid dat voor beantwoording van de vraag of van een overtreding sprake is, het recht zoals dit gold voordat de Wabo in werking trad, bepalend is. Voor de vraag echter of concreet zicht op legalisatie bestaat, is het bepaalde in de Wabo wel van belang.
2.7.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2007 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=p%2B%2Fq4GNlDcA%3D">200702722/1</a>, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor het strijdige gebruik van de woning, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De rechtbank heeft terecht en op juiste gronden overwogen dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Onder die omstandigheden is van concreet zicht op legalisatie geen sprake.
De stelling van [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat hij zich onvoldoende heeft kunnen verweren tegen argumenten die het college hierover eerst ter zitting voor de rechtbank naar voren heeft gebracht, wordt niet gevolgd, nu, wat daar van zij, [appellant sub 2] niet kan worden geacht daardoor in zijn belangen te zijn geschaad.
Het betoog faalt.
2.8. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel had dienen te slagen. Volgens hem heeft de rechtbank zich bij haar oordeel ter zake ten onrechte gebaseerd op de eerst ter zitting door het college gedane mededeling dat op de door [appellant sub 2] naar voren gebrachte adressen [locatie b] en [locatie c] te Breda, inmiddels geen studenten meer woonachtig zijn. Volgens [appellant sub 2] heeft hij zich ook op dit punt onvoldoende kunnen verweren.
2.8.1. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college door het onderzoek naar de door [appellant sub 2] gestelde vergelijkbare gevallen, zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel voldoende heeft weerlegd.
De mededelingen van het college dat uit onderzoek van de Gemeentelijke basisadministratie is gebleken dat op het adres [locatie b] een gezin met kind woont en op het adres [locatie c] een mevrouw alleen, zijn immers door [appellant sub 2] niet weersproken.
Het betoog faalt.
2.9. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Breda gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Spoel w.g. Graaff-Haasnoot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012
531-641.