Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 12/4631, 12/4633, 12/4635 en 12/4636
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 juli 2013 in de zaak tussen
de in bijlage 1 vermelde colleges van burgemeester en wethouders, het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan, het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal, het college van burgemeester en wethouders van Zederik alsmede de Diamant Groep namens de colleges van burgemeester en wethouders van Tilburg, Gilze-Rijen, Goirle, Dongen, Alphen-Chaam en Hilvarenbeek, eisers
(gemachtigde: mr. J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. H.P.M. Schenkels).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 3 november 2011 heeft verweerder voor elke gemeente het in 2012 ten minste te realiseren aantal arbeidsplaatsen, uitgedrukt in arbeidsjaren, en de daarbij te ontvangen uitkering op grond van de Wet sociale werkvoorziening bepaald (de taakstelling 2012).
Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 25 april 2012 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben eisers bij brief van 4 juni 2012, bij de rechtbank ontvangen op 5 juni 2012, aangevuld bij brief van 21 augustus 2012, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben nadere stukken ingediend.
De beroepen zijn op 10 april 2013 ter zitting behandeld.
Voor eisers zijn H.C. van Olden en mr. J.G. Sijmons (gemachtigde) verschenen.
Voor verweerder zijn drs. J. Meihuizen en mr. H.P.M. Schenkels (gemachtigde) verschenen.
Overwegingen
1
In artikel 1, derde lid, van de Wet sociale werkvoorziening (hierna: Wsw) is bepaald dat het college er zorg voor draagt dat aan zoveel mogelijk ingezetenen die geïndiceerd zijn, een dienstbetrekking wordt aangeboden voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden.
In artikel 2, eerste lid, van de Wsw is bepaald dat het college ter uitvoering van artikel 1, derde lid, aan een ingezetene die geïndiceerd is een dienstbetrekking kan aanbieden voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden.
De hoofdstukken 2 en 3 van de Wsw betreffen respectievelijk de gemeentelijke sociale werkvoorziening en de subsidieverstrekking door de gemeente.
Artikel 8 van Pro de Wsw ziet op de financiering en luidt als volgt.
1.
Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering voor de uitvoering van de hoofdstukken 2 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0008903/geldigheidsdatum_04-04-2013) en 3 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0008903/geldigheidsdatum_04-04-2013). De uitkering wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister vastgesteld.
2.
Het bedrag van de uitkering wordt, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij wet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkeringen, bedoeld in het eerste lid. Daarbij wordt, overeenkomstig bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur te stellen regels, het bijbehorende minimumaantal arbeidsjaren vastgesteld.
3.
Onze Minister kan de hoogte van de uitkering wijzigen voor zover dat verband houdt met een na de datum van de vaststelling van de uitkering getroffen maatregel, die voor alle gemeenten gelijk werkt.
4.
Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot de betaling van de uitkering.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Wsw kan de Minister de uitbetaalde gelden van de in artikel 8, eerste lid, van de Wsw vermelde uitkering terugvorderen indien -kort gezegd- het aantal door de verschillende gemeenten verantwoorde gerealiseerde Wsw-plaatsen minder is dan vooraf in de taakstelling is opgenomen.
Blijkens de memorie van toelichting bij de Wsw (Kamerstukken II 1995-1996, 24787, nr. 3) wordt de hoogte van het subsidiebudget per gemeente overeenkomstig artikel 8 van Pro de Wsw onder meer bepaald aan de hand van enkele factoren die gerelateerd zijn aan de afzonderlijke gemeenten. Daarbij wordt rekening gehouden met het aantal per gemeente te realiseren arbeidsovereenkomsten. In principe leidt deze beslissing waarbij de jaarlijkse subsidie in het vooruitzicht wordt gesteld tot definitieve vaststelling, behoudens correctie achteraf indien een gemeente haar taakstelling niet haalt.
Het macrobudget wordt jaarlijks vastgesteld bij wet in formele zin (de Begrotingswet SZW).
De verdeling van het budget onder de diverse gemeentebesturen geschiedt aan de hand van de verdeelsleutels zoals opgenomen in het op artikel 8, vierde lid, van de Wsw gebaseerde Besluit uitvoering Sociale Werkvoorziening (het Besluit) en de Regeling uitvoering Sociale Werkvoorziening (de Regeling).
De in het derde lid van artikel 8 neergelegde Pro bevoegdheid betreft de bevoegdheid van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot verstrekking van aanvullende subsidiegelden, ook wel loon- en prijsbijstelling (LPO) genoemd.
De Wsw wordt bekostigd uit de bijdragen van de centrale overheid, zoals blijkt uit artikel 8 van Pro de wet. De exploitatieopbrengsten van de sociale werkvoorziening komen ten goede aan de uitvoering van de wet.
2
Bij afzonderlijke besluiten van 3 november 2011 heeft verweerder de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten conform het bepaalde in artikel 8 van Pro de Wsw een uitkering in het vooruitzicht gesteld voor het realiseren van een minimum aantal Wsw-plaatsen voor het jaar 2012. In deze uitkeringsbesluiten is, evenals over het jaar 2011, een algemene korting op het macrobudget van € 120.000.000,- verdisconteerd.
Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid de uitkering voor 2012 te verhogen met een LPO-bijdrage.
Op 6 december 2012 is alsnog een CAO afgesloten waarbij een structurele loonsverhoging voor de sector van 1% met ingang van 1 januari 2013 is overeengekomen.
3
Partijen verschillen van mening over de hoogte van het macrobudget voor 2012.
Eisers hebben zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat het macrobudget kostendekkend dient te zijn voor de uitvoering van de Wsw voor alle gemeenten gezamenlijk. Gelet op de korting van € 120.000.000,- en het ontbreken van een LPO-bijdrage over 2012, is het budget ontoereikend voor realisering van de uitvoering van de wet en de arbeidsvoorwaardenontwikkeling. Dit heeft tot gevolg dat omvang en kwaliteit van de sociale werkvoorziening onder druk komen te staan. Eisers hebben betoogd dat de korting op het macrobudget in strijd is met algemeen verbindende voorschriften (de Financiële-verhoudingswet, de Wsw en artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet), het internationaal recht (het Europees Handvest inzake lokale autonomie) en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Verweerder heeft, samengevat, verwezen naar het financieringssysteem van de Wsw waarbij de gemeentebesturen budgethouder zijn en daarnaast als zijn standpunt te kennen gegeven dat er geen voorschrift valt aan te wijzen op grond waarvan de rijksbijdrage kostendekkend zou moeten zijn. Het is van wezenlijk belang dat ten aanzien van de uitvoering van de wet een efficiencyslag wordt gemaakt, aldus verweerder.
4
Het betoog van eisers dat verweerder ten onrechte heeft besloten de LPO-ruimte voor 2012, evenals in 2010 en 2011, niet te verwerken in de specifieke uitkeringen aan de gemeentebesturen, slaagt niet. Uit het bestreden besluit blijkt dat de systematiek van loon- en prijsbijstelling met zich brengt dat pas aan het einde van het voorjaar van enig jaar (in dit geval 2012) bekend wordt wat de loonontwikkelingen zijn op grond van de relevante gegevens van het CBS/CPB, of het kabinet daar middelen voor reserveert en of verweerder besluit deze middelen toe te kennen aan de sw-sector. Verweerder heeft, zo staat in het besluit vermeld, daarover dan ook geen standpunt ingenomen of kunnen innemen.
Het besluit dat ter beoordeling voorligt, ziet op de vaststelling van het macrobudget voor 2012. Het al dan niet toekennen van de LPO-bijdrage over 2012 is geen onderdeel van dit besluit. De vraag of verweerder op basis van zijn bevoegdheid van artikel 8, derde lid, Wsw al dan niet terecht ruimte voor de loon- en prijscompensatie voor de sector ter beschikking heeft gesteld, is dan ook een vraag die de omvang van dit geding te buiten gaat.
5.1
De rechtbank stelt vast dat eisers niet hebben betwist dat de bestreden besluiten in overeenstemming met de bepalingen bij en krachtens de Wsw genomen zijn. Het beroep van eisers is in zijn geheel terug te voeren op de stelling dat het macrobudget kostendekkend dient te zijn, doch dit voor 2012 niet is.
5.2
De rechtbank overweegt dat in de Wsw en de bijbehorende regelingen geen bepaling valt aan te wijzen die een nadere juridische normering geeft van de kosten die in ieder geval door de rijksbijdrage voor de Wsw gedekt dienen te worden. De wetgever heeft daarmee de ruimte geschapen te kiezen voor een stelsel – zoals ook is gedaan – waarbij de subsidie wordt gekoppeld aan de taakstelling waarbij de taakstelling een vast gegeven is en de hoogte van het budget jaarlijks door de begrotingswetgever wordt bepaald. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de begrotingswet SZW. Uit het wettelijk stelsel vloeit voort dat de rechtbank aan het begrip kostendekkend, en in het verlengde daarvan aan de door eisers gestelde bedoeling van de wetgever, niet zonder meer criteria kan ontlenen voor de toetsing van de bestreden besluiten dan wel voor een normatief oordeel over de hoogte van het budget, nog daargelaten dat de stelling dat de lasten van de uitvoering van de Wsw door eisers evident niet kunnen worden voldaan met het beschikbare budget, in haar algemeenheid niet aannemelijk is geworden.
5.3
Voorts geldt dat ingevolge artikel 120 van Pro de Grondwet de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Uit vaste rechtspraak vloeit voort dat artikel 120 daarnaast Pro een verbod inhoudt om wetten in formele zin te toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Het staat de rechter evenmin vrij te treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht (zie de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 1 augustus 2008, LJN: BD9274 en de Hoge Raad van 14 april 1989, LJN: AD5725).
Het standpunt van eisers dat het verbod van toetsing van wetten in formele zin niet geldt voor de Begrotingswet omdat deze wet niet als een echte wet in formele zin kan worden beschouwd, kan, voor zover relevant nu niet de Begrotingswet maar de Wsw ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, niet worden gevolgd. Ook uit de door eisers aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 januari 2012 (LJN: BV1210) leidt de rechtbank niet af dat een begrotingswet een wet is waarvoor het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet niet zou gelden. Het macrobudget zoals vastgesteld bij de Begrotingswet en overgenomen door de Wsw kan dan ook niet getoetst worden op de wijze die eisers voorstaan.
5.4
Gelet op het bepaalde in artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb voor zover hier van belang, is beroep bij de bestuursrechter tegen besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, waaronder begrepen bepalingen van wetten in formele zin, niet mogelijk. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 juni 2010, LJN: BN0776) toetst de rechter, als voorvraag, in het kader van een beroep tegen een besluit waarbij een dergelijke bepaling aan de orde is, de rechtmatigheid of verbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift.
De rechtbank ziet in dit kader evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 8 van Pro de Wsw dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, onrechtmatig of onverbindend is.
In artikel 94 van Pro de Grondwet is bepaald dat wettelijke voorschriften buiten toepassing blijven wanneer sprake is van onverenigbaarheid met een ieder verbindende verdragsbepalingen. Volgens eisers is het bestreden besluit in strijd met artikel 9, eerste en tweede lid, van het Europese Handvest inzake de lokale autonomie, aangezien daarin vermeld staat dat de financiële middelen van de lokale autoriteiten evenredig dienen te zijn aan de bevoegdheden in de wet.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Breda van 25 januari 2012 (LJN: BV1915) overweegt de rechtbank dat de in artikel 9, eerste en tweede lid van het Handvest neergelegde normen niet zodanig zijn gepreciseerd dat deze kunnen worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 van Pro de Grondwet. Voorts kan uit de toelichtende nota van 7 juni 1988 op het Handvest worden afgeleid dat het eerste lid van artikel 9 slechts Pro ziet op de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en niet ook op specifieke uitkeringen ter uitvoering van medebewindstaken alsmede dat specifieke uitkeringen aan gemeentebesturen niet per definitie kostendekkend hoeven te zijn.
De rechtbank volgt verweerder dan ook in diens standpunt dat de bepalingen van het Handvest waar eisers zich op hebben beroepen, geen een ieder verbindende bepalingen bevatten zoals bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet zodat hierin geen grondslag kan worden gevonden bepalingen uit de Wsw buiten toepassing te laten.
5.5
Het betoog van eisers dat de wijze van financiering van de Wsw zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet omdat in geval van medebewind de kosten daarvan worden vergoed door het Rijk, slaagt reeds daarom niet, aangezien “de kosten daarvan”, net als het begrip “kostendekkend” (zie hiervoor overweging 5.2) onvoldoende handvat biedt voor een juridische toets.
5.6
De Financiële-verhoudingswet bevat geen normen die afdoen aan hetgeen hiervoor is overwogen zodat het bestreden besluit dan wel artikel 8 van Pro de Wsw hiermee niet in strijd is.
7
Gezien het vorenstaande zijn de bestreden besluiten op goede gronden genomen en is het beroep van eisers ongegrond.
8
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Allewijn, voorzitter, en mr. D. Biever en mr. G.A.C.M. van Ballegooij, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juli 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.